CC BY
63
■•¡¡¡Р" _ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ_
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТАХ
Э.В. Зотов,
соискатель кафедры государственного и муниципального права Забайкальского государственного университета Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Рецензент: доктор юридических наук, профессор Астафичев П.А.
E-mail: zotov_ev@mail.ru
Аннотация. Рассмотрена эволюция правового положения общественных объединений в Российской Федерации и ее субъектах. Особое внимание уделено анализу Федерального закона «Об общественных объединениях», с указанием на некоторую ошибочность методологии.
Ключевые слова: общественные объединения, региональные конституции (уставы), законодательство Федерации и ее субъектов, законодательная политика, разграничение полномочий, развитие государственности, государственно-правовой механизм.
EVOLUTION OF THE LEGAL STATUS OF PUBLIC ASSOCIATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
AND ITS SUBJECTS
E.V. Zotov,
applicant of the department of constitutional and municipal law
Trans-baikal state university
Annotation. The author examines the evolution of the legal status of public associations in the Russian Federation and its subjects. Particular attention is paid to the analysis of the Federal Law «On public associations», noting some erroneous methodology.
Keywords: of public associations, regional constitutions (charters), laws of the Federation and its subjects, legislative policy, the separation of powers, the state development, state-legal mechanism.
Анализируя историю развития нормативного правового регулирования деятельности общественных объединений, необходимо отметить тот факт, что древнейшим источником права является обычай. «Ни одно сообщество... не может существовать без определенного порядка в отношениях его членов. Закрепляющие такой порядок правила поведения, в какой-то части унаследованные у далеких предков, санкционируются государственной властью. постепенно формируются в систему норм, регулирующих общественные связи»1.
Из древнейших источников права — Русская Правда, Новгородская и Псковская судные грамоты — последняя, с нашей точки зрения, более обстоятельно регламентировала гражданско-правовые отношения и институты. Однако, «общественные организации как социальный институт начали складываться в конце XVIII столетия и достигли
развитой формы в начале XX в., когда в стране наблюдался настоящий бум общественной самодея-
2
тельности...».
Но, как справедливо отмечает А.С. Туманова, «до начала XX в. в России отсутствовал единый закон об обществах и союзах, а относящиеся к ним правовые нормы были рассредоточены по разным частям Свода законов Российской империи, восходя своим содержанием к Уставу благочиния Екатерины II от 1782 г. Создание обществ было не законным правом граждан, а милостью, даруемой властью по собственному усмотрению»3.
27 марта 1867 г. был издан Закон «О противозаконных сообществах». Правовое положение общественных организаций, их внутренняя жизнь и взаимоотношения с администрацией определялись уставами, утвержденными министрами, и главным образом — министром внутренних дел.
В России право на свободу объединений, и прежде всего политических партий, по мнению С.С. Юрьева, «было провозглашено только лишь императорским манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г.»4. Его основное содержание составляли три статьи, и первая «даровала» населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»5.
В 1906 г. был принят первый нормативный акт, урегулировавший ряд вопросов создания, деятельности и ликвидации обществ и союзов - «Временные правила о собраниях, обществах и союзах»6.
В 1917 г. свобода союзов провозглашается в Декларации Временного правительства, а затем были отменены ограничения прав на объединение постановлением «О союзах и собраниях». В развитие названных норм летом 1917 г. было издано постановление «О регистрации товариществ, обществ и союзов», установившее судебный порядок их регистрации и ликвидации. Однако, как отмечает А.В. Орлов7, «в России закона о союзах и обществах пока не было принято»8.
В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов, РСФСР, сломив экономическую и политическую власть имущих классов и этим устранив все препятствия, которые до сих пор мешали в буржуазном обществе рабочим и крестьянам пользоваться свободой организации и действия, оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации»9.
Статья 126 Конституции СССР от 1936 г.10 гласила, что коммунистическая партия есть «руководящее ядро всех организаций трудящихся как общественных, так и государственных». Следовательно, «руководителем в системе диктатуры пролетариата является одна партия, партия коммунистов, которая не делит и не может делить руководства с другими партиями»11.
Конституция СССР обеспечивала право объединения в общественные организации: профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества, а наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции добровольно объединяются в Коммунистическую партию Советского Союза, являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных (ст. 126).
Конституции СССР от 1977 г.12 в ст. 6 также констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является «вооруженная марксистско-ленинским учением» КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР. Право объединяться в общественные организации (ст. 51) предоставляется только «в соответствии с целями коммунистиче-
13
ского строительства» .
Таким образом, конституционно была закреплена руководящая и направляющая роль коммунистической партии в обществе (ст. 6 Конституции СССР), а профессиональные союзы, комсомол и другие общественные организации являлись, по существу, ее составными частями.
В соответствии с целями коммунистического строительства граждане СССР имели право объединяться в общественные организации, способствующие развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов. Общественным организациям гарантировались условия для успешного выполнения ими своих уставных задач (ст. 51). При этом все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, должны были действовать в рамках Конституции и советских законов (ст. 7).
В конце 80-х годов в СССР начался процесс реформ, обозначавшийся многозначным, чрезвычайно емким словом перестройка, которая завершилась глубокими изменениями политической системы, общественно-экономического строя, национальных отношений, образа жизни и культуры всех граждан и народов СССР. Она привела к кардинальному изменению геополитической структуры мира и породила мировые процессы, далекие от завершения14.
В этот период в СССР действовало значительное количество добровольных обществ, входивших в политическую систему советского общества: профессиональных, кооперативных, молодежных, спортивных, научных и др. Кроме того, невозможность полноценной реализации политических прав и свобод граждан, нестабильность политической системы, ухудшение экономического положения привели к росту неформальных объединений15, стремящихся к изменению сложившегося положения, возросла политическая активность населения.
Деятельность общественных организаций различных видов была подкреплена появлением нового законодательства, регулирующего правовой статус объединений граждан: Закон СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г..
«Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений» от 10 января 1991 г.
Наиболее массовыми объединениями в это время являются профессиональные союзы, в которых состояло почти все трудящееся население страны. Во взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными организациями, предпринимателями профессиональные союзы должны были представлять и защищать интересы своих членов в производственной, социально-экономической и культурной областях. Деятельность профессиональных союзов регулируется Законом СССР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»16 от 10 декабря 1990 г.
Важнейшим результатом «августовской революции» было запрещение КПСС и компартии РСФСР, а также ряда просоветских общественных организаций. «Россия вступила в так называемый переходный период, который в области государственного строительства характеризовался нестабильностью и постоянной ре-
^ __17
организацией всех институтов государства»1'.
В 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция РФ, закрепившая политические права, которые, в основном, раскрываются в федеральных законах. В результате создаются благоприятные условия для реализации прав и свобод граждан, в частности, права на объединение и свободу деятельности общественных объединений.
Однако, практика применения Конституции РФ определила несколько иные контуры развития законодательства об организации и деятельности общественных объединений.
Как следует из положений ст. 1 Федерального закона «Об общественных объединениях», предметом его регулирования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений.
Такой подход, непосредственно увязывающий регулирование организации и деятельности общественных объединений с реализацией конституционного права на объединение, реализуется в ст. 4 данного Федерального закона, в которой указывается, что содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются этим Федеральным законом, Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений.
Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдель-
ных видов общественных объединений — профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, — могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с данным Федеральным законом. Конкретного указания на допустимость регулирования соответствующих общественных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации, равно как и соответствующего запрета, в анализируемом Федеральном законе не имеется.
Вместе с тем, дальнейшее изложение нормативного материала в Федеральном законе «Об общественных объединениях» дает основания полагать, что субъекты Федерации располагают значительной регулятивной и исполнительно-распорядительной властью в соответствующей сфере государственной деятельности.
Так, ст. 17 Закона обязывает все государственные органы, включая власть субъектов Федерации, обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, законодательно регулировать предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.
Государственная поддержка субъектов Федерации, по смыслу данной статьи, может выражаться также в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе. Трудно поставить под сомнение конституционность подобных форм деятельности государственной власти на уровне субъектов России.
Справедливость нашей позиции подтверждает также нормативное содержание ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях», которая наделяет общественные объединения правами на участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законами; проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования; представление и защиту своих прав, законных интересов своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение предложений в органы государственной власти; участие в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Указанные правоотношения в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»18, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 подлежат регулированию в законодательстве субъектов Федерации, если это не будет противоречить нормам федеральных законов.
В целом принцип субсидиарности предполагает, что федеральная власть должна быть освобождена от тех функций по регулированию и поддержке общественных объединений, которые могут быть с успехом реализованы властью субъектов Федерации либо муниципальных образований20. В связи с этим не столько содержание, сколько наименование Федерального закона «Об общественных объединениях» выходит за рамки ст. 71-73 Конституции РФ, создавая внешнюю видимость федерального регулирования всего комплекса отношений по организации и деятельности общественных объединений, в то время как в действительности это составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов.
По существу, данный Федеральный закон регламентирует лишь отдельные аспекты реализации конституционного права на объединение, а также гражданско-правовой статус таких объединений.
Примечательно, что федеральный законодатель не всегда придерживается столь ошибочной методологии, о чем неоспоримо свидетельствуют наименования таких федеральных законов, как: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-дерации»21, «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»22, «О защите конкуренции на рынке финансовых ус-луг»23, «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»24, «О защите прав потребителей»25 и т.п.
Полагаем, что этот опыт следует использовать и применительно к федеральному регулированию конституционного права граждан на объединение.
1 Общая теория права и государства. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 54.
2 Туманова А.С. Деятельность Министерства юстиции России по разработке законодательства об обществах и союзах в начале XX века // Правоведение. 2002. № 6. С. 191.
3 Туманова А.С. Законодательство об общественных организациях России в начале XX в. // Государство и право. 2003. № 8. С. 82.
4 Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 12.
5 Российское законодательство X - XX вв.: В 9 т. Т. 9 / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1994. С. 41.
6 Временные правила о собраниях, обществах и союзах от 4 марта 1906 г. // Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. С. 200-217.
7 Орлов А.В. Правовое положение общественных объединений в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 18.
8 Записки проф. В.Ф. Дерюжинского, командированного за границу для изучения некоторых вопросов по охранению в западноевропейских государствах порядка и спокойствия // Материал по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905. С. 37-38.
9 Конституция (Основной закон) РСФСР // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
10 Конституция (Основной закон) СССР // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.
11 Тихонравов Ю.В. Основы философии права. М., 1997. С. 497.
12 Конституция (Основной закон) СССР // ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
13 Кукушкин Ю.С., Умстяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1980. С. 133.
14 Там же. С. 495.
15 Подроб. см.: Неформальная Россия: О неформальных политизированных движениях и группах в РСФСР. М., 1990; Неформалы: кто они? Куда зовут? М., 1990; Ольшанский Д.В. Неформалы: групповой портрет в интерьере. М., 1990; Громов А.В., Кузин О.С. Неформалы: кто есть кто? М., 1990; История Современной России 1985-1994 / Под общ. ред. В.В. Журавлева. М., 1995.
16 Закон СССР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» // ВВС СССР. 1990. № 51. Ст. 1107.
17 История государства и права / Под ред. С.А. Чибиряева. М., 1998. С. 520.
18 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.101999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484, № 50. Ст. 4950; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, 25, № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
19 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. с послед. изм. // Рос. газ. 2005. 18 окт.
20 Близкая мысль сформулирована Н.В. Кочетковой (см.: Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации / Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 9).
21 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253, № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст.
2572, № 27 (ч. 2). Ст. 2711, 2716; 2004. № 24. Ст. 2335, № 33. Ст. 3368, № 35. Ст. 3607.
22 Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14.06.1995 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343; 2002. № 12. Ст. 1093; 2004. № 35. Ст. 3607.
23 Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23.06.1999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.
24 Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 05.03.1999 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2, № 50. Ст. 4923; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 25. Ст. 2426; 2006. № 1. Ст. 5.
25 Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607, № 45. Ст. 4377, № 52 (ч. 1). Ст. 5275.
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ
МИГРАЦИИ
С.В. Иванцов,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право E-mail: isv1970@mail.ru
Аннотация. Рассматривается современная криминогенная ситуация в сфере миграции, опыт зарубежных государств и вопросы международного сотрудничества в сфере предупреждения незаконной миграции.
Ключевые слова: концепция миграционной политики, незаконная миграция, преступность мигрантов, международное сотрудничество.
INTERNATIONAL COOPERATION IN THE FIELD OF PREVENTION ILLEGAL MIGRATION
S.V Ivantsov,
the doctor of jurisprudence, the professor, the professor of chair криминологии the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia Annotation. The article discusses the current crime situation in the sphere of migration, the experience of foreign States and international cooperation in the sphere of prevention of illegal migration.
Keywords: migration policy concept, illegal migration, crime migrants, international cooperation.
Мировая глобализация предопределила миграционную политику многих государств (США, России, Евросоюза и др.), которая привела к расширению как легальной, так и нелегальной миграции. В настоящее время миграция набирает обороты вопреки всем попыткам ее ограничить. Зачастую желание улучшить свою жизнь оказывается сильнее любви к родине и мигрант сегодня - типичный продукт именно глобализационных процессов, свобода перемещения и защита которого гарантируется «Всеобщей декларацией прав человека». Миграция (преимущественно трудовая) в индустриально раз-
витые страны приобрела огромные масштабы. Катастрофическая ситуация с миграцией сложилась и между странами СНГ. Главный и неразрешенный вопрос - как обеспечить действенный контроль над притоком мигрантов.
По данным ООН за 2013 г. Россия после США (45,8 миллионов) является самой привлекательной страной для мигрантов и занимает второе место в мире по их числу. В целом же специалисты Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам отмечают беспрецедентный уровень миграции: сегодня за пределами родины проживает
