CC BY
40
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
История права и государства
10 См.: Гессен В.М. Указ. соч. С.434.
11 Заметим, что закон 1870 г. не был по известным причинам общеимперским. Однако он имел достаточный вес и мог некоторое время служить руководством для политиков и положительно воспринимался большинством жителей рейха.
12 FRUS 1875. P. 564-570; 1886. P. 246-252; 1879. P. 368-374; 1880. P. 451-457; 1881. P. 473-476; 1882. P. 1886-1892; 1883. P. 391395; 1885. P 428-438; 1887. P 186-187; 1888. P 656-659.
13 См.: Malloy. Op. cit. P 1298-1300. В практике отношений были случаи, когда натурализованный американец, находившийся в Германии, терял свое американское гражданство до истечения двухлетнего срока. Однако это обычно согласовывалось.
14 См. там же. Vol. P. 640.
15 FRUS 1880. P. 445-447; 1885. P. 392.
16 FRUS 1887. P. 419.
17 См.: Хайд. Ч. Указ. соч. С. 576.
18 Только в конвенции с Португалией от 7 мая 1908 г. США признали право государства происхождения принимать законодательные постановления о регулировании эмиграции и наказывать нарушителей после их возвращения на территорию этого государства.
19 FRUS 1885. P. 400.
20 Ibid.
21 Malloy. Op. cit. P. 440.
22 См.: Филиппов С.Ф. США: Иммиграция и гражданство. Политика и законодательство. М. 1973. С. 173.
23 FRUS 1883. P. 333.
24 FRUS 1883. P. 82-83. 1885. P. 438-440.
25 FRUS 1888. P. 655-659.
26 На недостаточную эффективность соглашений обратил внимание и сам Дж. Банкрофт (FRUS 1873. P. 287).
27 См.: Congressional Record, 47-th Cong. 2-nd. Sess. Vol. XIV. P. 12; House Reports, 47-th Cong. № 1893.
28 Ibid.
29 См.: Stenograpfische Berichte ueber die Verhandlungen des Reichstags. Berlin . 1878. I. S. 4500-503; II. S. 522-533.
30 SB, 1879. I. S. 336-340.
31 Ibid.
32 Возможно, у Бисмарка было свое понимание прав граждан.
33 SB. 1879. I. P. 336-340.
34 SB. 1882. I. P. 355.
35 SB. 1884/85. IV. L. I Sess. P. 466-469.
36 См.: Norddeutsche Allgemeine Zeitung. 1874. June 12.
37 Walker M. Germany and emigration 1816-1885. Cambridge-Mass, 1964. P. 198-200.
38 Уже в 1887 г. Германия нарушила конвенцию 1879 г.
И.В. Кацуба*, М.М. Родионов**
Эволюция нормативной базы взаимодействия государственных органов охраны общественного порядка и общественности в советский период развития Российского государства
Проблемы развития демократического правового государства выдвигают перед российской общественностью новые задачи, связанные с активизацией работы по укреплению правопорядка и законности, усилению противодействия антиобщественным проявлениям. В осуществлении этих задач наряду с факторами экономического, социального и политического характера, оказывающими реальное воздействие на развитие и совершенствование общественных отношений в сфере правопорядка, важное значение имеет изучение и использование исторического опыта.
Первые формирования граждан, созданные для охраны общественного порядка, возникли еще до октября 1917 г.: это были боевые дружины РСДРП(б) (1905-1907 гг.), боевые отряды народного вооружения (БОНВ) рабочей милиции (февраль-октябрь 1917 г.) Наиболее организационно законченной формой пролетарской милиции стала Красная гвардия - основная ударная сила Советов. После перехода власти в руки Советов Красная гвардия стала охранять общественный порядок, хотя ее функции были значительно шире (речь идет о борьбе с «контрреволюционными выступлениями»).
* Соискатель кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
** Кандидат философских наук, профессор.
18 ноября 1917 г. вопрос о дальнейшем строительстве Красной гвардии рассматривался Советом Народных Комиссаров, который принял решение «издать обращение к рабочим о необходимости бесплатного несения службы в Красной гвардии»1.
Формирование отрядов Красной гвардии в центре и на местах происходило под руководством большевистской партии, что было естественно с учетом специфики того исторического периода и функционирующей политико-правовой системы. 20 ноября 1917 г. ЦК РСДРП(б) направил местным I Ьв партийным организациям письмо о советском строительстве. В приложенной к нему инструкции предлагалось провести организацию и вооружение Красной гвардии как в городе, так и в деревне2.
Правовые основы организации и деятельности Красной гвардии по охране общественно порядка определялись нормативными документами, издававшимися местными органами власти. За период с 55 октября 1917 г. по апрель 1918 г. было принято около сорока уставов, положений и инструкций, в которых нашла отражение практика организации Красной гвардии, строящейся по территориально- ^
производственному принципу и при неизменным партийным руководстве3. й
Однако Красная гвардия все-таки наряду с функциями охраны общественного порядка осуществляла и функции армии. Вот почему в данный период не без воздействия доктринальных установок новой власти создавались формы содействия и взаимодействия с формирующимися Т
органами охраны общественного порядка. Ясно, что для новой власти они зачастую носили ^
вынужденный характер.
В обращении «К населению» В.И. Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете ^ все дела государства в свои руки... Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционных юнкеров, корниловцев и тому подобное»4. ^
В декабре 1918 г. в газете «Известия ВЦИК» народный комиссар внутренних дел Г.И. Петровский писал: «Главное для деятельности милиции - это приобщать трудящееся население к несению ^
обязанностей по охране республики - такова очередная задача. В достижении и осуществлении ее будет воплощен идеал истинной народной милиции»5.
В отдельных случаях рабочая милиция создавалась путем введения Советами обязательной милиционной повинности по охране общественного порядка. В Петрограде, например, все мужское население в возрасте с 18 до 40 лет привлекалось к исполнению милицейских обязанностей; кроме того, каждый дом выставлял охрану из жильцов, а уличные посты обслуживались домами по очереди. СЪ
12 октября 1918 г. НКВД и НКО утвердили инструкцию «Об организации Советской рабочекрестьянской милиции»6, в соответствии с которой милиция строилась как штатный орган. Однако инструкция предусматривала определенные организационные формы содействия трудящихся органам милиции - при городских и уездных исполкомах Советов предполагалось создание добровольных отрядов милиции, члены которых должны были осуществлять охрану общественного порядка безвозмездно. Исполкомы Советов должны были осуществлять общее руководство добровольными отрядами милиции, а при исполнении своих обязанностей они всецело подчинялись начальнику советской милиции. Таким образом, отношения между органами милиции и добровольными отрядами строились на основе властвования и подчинения.
В годы иностранной военной интервенции и гражданской войны в крупных городах создавались ^
и действовали группы по оказанию помощи милиции, состоявшие главным образом из фабрично- ^
заводских рабочих. Предусматривалось также создание при уездных и городских исполкомах местных 8
Советов специальных отрядов охраны порядка. Их члены несли службу на общественных началах в ^
свободное от работы время.
В период 1918-1923 гг. в крупных промышленных городах возникли группы оказания помощи ^
органам милиции с различными наименованиями: дружины содействия, комиссии общественной помощи и т.п. I ^
Имеющиеся силы и средства в огромной, преимущественно крестьянской стране определили необходимость издания Декрета ВЦИК и СНК от 27 марта 1924 г. «О сельских исполнителях»7. В ^
соответствии с декретом исполнители получали право наблюдать за состоянием общественного порядка, задерживать преступников и правонарушителей, конвоировать их и т.д. Они выполняли свои обязанности безвозмездно, в порядке очередности и на равных для всех основаниях фактически ведали охраной общественного порядка, личной и имущественной безопасностью граждан, задерживали лиц, совершивших преступления, охраняли места происшествий и т.д. Сельскими исполнителями могли быть все граждане, не лишенные избирательных прав, мужчины в возрасте от 20 до 50 лет и женщины от 25 до 45 лет.
Я
3
Вестник Са1кт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
История права и государства
В 1925-1926 гг. при местных Советах были образованы специальные административные комиссии, в состав которых включались граждане, изъявившие желание оказывать помощь милиции в охране общественного порядка, несении постовой службы, патрулировании. В 1926 г. административные комиссии были реорганизованы с расширением их компетенции.
Как государственную меру расширения социальной базы содействия милиции можно рассматривать и Декрет СНК РСФСР от 8 декабря 1926 г. «Об оказании гражданами содействия милиции при задержании пьяных и хулиганов»8.
Важную роль сыграло также Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1929 г. «Об обеспечении граждан, потерпевших увечье при оказании содействия органам милиции и другим должностным лицам в борьбе с хулиганством, бандитизмом и другими преступлениями»9.
С 1928 г. в РСФСР повсеместно создаются общественные формирования, получившие название добровольных обществ содействия милиции.
25 мая 1930 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принял специальное постановление «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска»10. Оно юридически закрепило организационную форму участия граждан в охране общественного порядка. В постановлении было сказано: в целях привлечения к активному участию в работе органов милиции и уголовного розыска по борьбе с нарушителями общественного порядка, хулиганством и т.п. Совет Народных Комиссаров постановляет: в городах и рабочих поселках могут образовываться добровольные общества содействия милиции и уголовному розыску. Общества содействия милиции (ОСОДМИЛ) являются обществами местного значения и проводят свою работу под общим руководством городских, поселковых или сельских Советов».
Постановлением Совета Народных Комиссаров СССР от 29 апреля 1932 г. «О реорганизации обществ содействия органам милиции и уголовному розыску»11 ОСОДМИЛ был преобразован в новое общественное формирование, получившее название «бригады содействия милиции» (БСМ). Они создавались непосредственно при органах милиции и находились в их подчинении.
В начале Великой Отечественной войны в населенных пунктах, прилегающих к железнодорожным линиям, водным путям, шоссейным дорогам, были созданы группы охраны общественного порядка, которые получили больше самостоятельности, чем бригады содействия милиции. Но и функции их были более широки - борьба со шпионами, диверсантами и вражескими пособниками. С окончанием войны необходимость в этих формированиях отпала, и в апреле 1945 г. они были расформированы, а их члены влились в состав функционирующих БСМ.
Государственная оценка значимости деятельности общественных формирований нашла отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 1 ноября 1950 г. «Об учреждении медали “За отличную службу по охране общественного порядка”», которой, кроме личного состава милиции и внутренних войск, награждались и активисты-общественники за подвиги и заслуги, проявленные в борьбе с уголовной преступностью и в охране общественного порядка12.
Привлечение граждан к делу охраны общественного порядка целенаправленно стимулировалось самими правоохранительными органами. Так, Директива МВД СССР от 10 мая 1954 г. «О работе среди населения» обязывала каждого сотрудника милиции проводить среди населения правовую пропаганду, информации и беседы по конкретным фактам раскрытых и доказанных преступлений, дерзких хулиганств и нарушений общественного порядка. А решение Коллегии МВД от 26 января 1956 г. «О состоянии и мерах улучшения работы среди населения» подчеркивало необходимость развития и совершенствования форм работы с гражданами, чтобы эта работа была понятной и находила у них поддержку.
Целям обеспечения массового привлечения граждан в охране общественного порядка в новых исторических условиях было посвящено Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г. «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране», которое признало народные дружины наиболее целесообразной формой проявления общественной активности в этой сфере13. Уже к концу 1961 г. в стране функционировало 130 тыс. добровольных народных дружин по охране общественного порядка14.
Активность граждан стимулировалась нормативными актами и организационными мерами. Достаточно упомянуть Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников»15, который устанавливал административную ответственность за противодействие законным требованиям сотрудников милиции и народных дружинников и уголовную ответственность за их оскорбление или посягательство на их жизнь в период исполнения должностных и общественных обязанностей; Постановление Совета Министров РСФСР от 14 февраля 1963 г. «О предоставлении дружинникам права бесплатного проезда на городском общественном транспорте при исполнении ими общественных обязанностей»16 и др.
Пожалуй, пик развития народных дружин по охране общественного порядка приходится на начало 70-х гг. прошлого века. 20 мая 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка»17, а Президиум Верховного Совета СССР 20 мая 1974 г. принял Указ «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка»18. На их основе Совет Министров РСФСР 19 июля 1974 г. принял Постановление № 423 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка»19, которое определило основные задачи и функции ДНД, порядок создания и организации работы, обязанности и права дружинника, формы и методы работы, меры поощрения и взыскания, материально-техническое обеспечение и др.
Этими нормативными актами был узаконен новый тип сотрудничества между милицией и общественностью в охране общественного порядка: не содействие, а взаимодействие как постоянное, скоординированное сотрудничество в форме проведения совместной правоохранительной деятельности.
С начала 80-х гг. XX в. государство все придавало меньше и меньше значения этому направлению деятельности.
Безусловно, о возврате к старому не может быть и речь. Изменились социальные, политические отношения, развиваются новые рыночные экономические отношения. Выросло поколение людей, мировоззрение которых формировалось в совершенно новых социальных условиях. А поэтому можно, наверное, предположить, что демократические преобразования, происходящие в стране, создадут благоприятные условия, способствующие возникновению новых форм общественного реагирования субъектов гражданского общества на проблемы обеспечения общественного порядка.
1 См.: Декреты Советской власти. Т. 1. С. 8, 24, 71, 91, 92, 98, 125, 162-163.
2 См.: Триумфальное шествие Советской власти: Документы и материалы. Ч. 1. М., 1963. С. 99.
3 См.: Верхось В.П. Красная гвардия в Октябрьской революции. М., 1976. С. 93-96.
4 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 66.
5 См.: Известия ВЦИК. 1918. 8 декабря.
6 СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.
7 СУ РСФСР. 1924. № 28. Ст. 266.
8 СУ РСФСР. 1926. № 88. Ст. 640.
9 СУ РСФСР. 1929. № 40. Ст. 415.
10 СУ РСФСР. 1930. № 25. Ст. 324.
11 СЗ СССР 1932. № 38. Ст. 173.
12 Ведомости Верховного Совета СССР. 1950. № 21.
13 СП СССР. 1959. № 4. С. 25.
14 Коммунист. 1962. № 1. С. 27.
15 Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. № 8. С. 83.
16 СП РСФСР. 1963. № 4. Ст. 4.
17 СП СССР. № 12. Ст. 67.
18 Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. № 22. Ст. 326.
19 СП РСФСР 1974. № 21. Ст. 114.
