CC BY
374
Межбюджетные отношения
эволюция модели равенства бюджетной обеспеченности в Швеции: последние корректировки
Ю.В. КРИВОРОТЬКО, кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой бухгалтерского учета,
анализа и аудита Институт правоведения Республики Беларусь
В данной статье рассматривается механизм финансового выравнивания в системе межбюджетных отношений в Швеции, затрагивается специфика межбюджетных отношений в контексте шведской модели социально-экономического развития. Анализируются вопросы вертикального и горизонтального выравнивания, раскрывается распределение налогов среди бюджетных систем.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, Швеция, налог, трансферты, выравнивание, доход, расход.
Многие годы после второй мировой войны Швеция представлялась образцовым государством. Уровень ее благосостояния привлек внимание ученых и специалистов во всем мире, а опыт развития публичного сектора экономики в некоторой степени оказался приемлемым и для других стран. Швеция выбрала свой собственный, «третий» путь между капитализмом и социализмом. Однако в 1990-егг., когда шведская модель социально ориентированной экономки достигла зрелости, стали проявляться некоторые ее негативные черты. Это потребовало от центрального и местных правительств привнести «корректировочный пакет» в сложившуюся модель развития общественного сектора экономики с тем, чтобы сохранить достигнутый уровень конечного общественного потребления. Среди корректирующих мер важными стали те, которые были направлены на совершенствование межбюджетных отношений и, в частности, финансового выравнивания. Актуальность выравнивания в Швеции обусловлена рядом причин. Среди них: крайняя неравномерная плотность населения (густонаселенный юг и полупустующий север), неравномерность в концентрации промышленного и налогового потенциала, сложившиеся деформации в
социальной защите населения, подрывающие стимулы к труду у наемных работников. Все это подтолкнуло правительства всех уровней к проведению экспериментов и окончательной корректировке процедур выравнивания. Рассмотрим, что нового привнесли корректировки, какими методами они реализовывались в Швеции и какие уроки можно вынести из шведского опыта финансового выравнивания.
Общественный сектор экономики и система межбюджетных отношений в Швеции
Позиции публичного сектора экономики в Швеции складывались под влиянием реформ, особенностью которых стали не социальные катаклизмы, а длительные, постепенные реформации на базе постоянных экспериментов, компромиссов между различными политическими силами и группами, а также их интересами. Результатом этого стала довольно высокая норма конечного потребления общественных услуг в ВВП, что характеризуется данными рисунка 1.
Как видно из приведенных данных, поддержание высокой нормы потребления публичных услуг в ВВП сопровождалось высокой нормой подоходного налогообложения в стране, которая также росла, как и норма конечного потребления общественных услуг в ВВП страны. В начале 90-х годов она стабилизировалась на уровне 30 %. В последние годы ставка налогообложения колебалась от 30,38 % в 2000 г. до 31,44 % в 2009 г. При этом увеличение произошло главным образом за счет ставок
30.35 —А-
31.17 -
31.61 —А-
Норма подоходного налогообложения
Доля конечного потребления общественных услуг в ВВП
Источник: Собственная разработка автора на основе данных Центрального статистического бюро Швеции (www.scb.se).
рис. 1. Конечное потребление публичных услуг в % к ВВП и общая норма подоходного налогообложения в Швеции за период 2000—2008 гг.
чение электроэнергией и т. п. Основная расходная статья ландстингов — здравоохранение, на которое приходится почти 90 % всех расходов. Доля расходов ландстингов и коммун в общем объеме государственных расходов составляет менее 35 %.
В соответствии с вышеуказанными полномочиями сложилась следующая структура расходов в коммунах и ландстингах (см. табл. 2).
Характерная особенность организации расходных пол-
подоходного налога, перечисляемого в бюджеты ландстингов ^ которые возросли на 1 %.
Поддержание пропорций конечного потребления публичных услуг и подоходного налогообложения потребовало от правительства постоянного совершенствования социальной справедливости в распределении бюджетных услуг через систему межбюджетных отношений, где основным звеном выступает механизм финансового выравнивания.
Бюджетная система Швеции представлена центральным бюджетом и двумя уровнями местных бюджетов. Первый уровень местных бюджетов: бюджеты ландстингов (18) и регионов (2)2. Низовой уровень составляют бюджеты коммун (муниципалитетов) (290). Ландстинги и регионы не обладают иерархическими полномочиями над коммунами. При этом практически весь сектор публичных услуг в Швеции распределен между двумя уровнями муниципальных бюджетов, на долю которых в 2008 г. приходилось 73,7 %. При этом на долю коммун приходилось 19,5 % конечного потребления в ВВП.
Разграничение расходных полномочий. Основные расходы коммун — на среднее образование, детские сады, социальные услуги (помощь инвалидам и престарелым), строительство коммунального жилья. В соответствии с переданными государственными полномочиями ландстинги и коммуны на своей территории осуществляют расходы на содержание дорог, транспорт, связь, водопровод, обеспе-
Таблица 1
распределение расходных функций местных органов власти в Швеции
Функции (полномочия) местных органов власти офк дфк ОФЛ
• Социальное обеспечение Х
• Дошкольное (образование) воспитание и формирование школьных групп Х
• Школьное образование Х
• Городское (муниципальное) планирование и планирование жилищного строительства Х
• Защита окружающей среды Х
• Уборка мусора и обработка (отработка) отходов Х
• Водоснабжение и канализация Х
• Организация свободного досуга Х
• Культура Х
• Жилищные вопросы (организация поиска жилья) Х
• Энергия и энергопользование Х
• Организация трудоустройства людей (поиск работы) и экономические вопросы Х
• Здравоохранение Х
• Общественный транспорт Х
Примечание: ОФК — обязательные функции коммун; ДФК -добровольные (факультативные)3 функции коммун; ОФЛ -обязательные функции ландстингов.
1 Ландстинги представляют звенья верхнего уровня местного самоуправления в Швеции.
2 В период 1997—1998 гг. в Швеции из ранее существовавших
20-ти ландстингов выделено 2 региона: «Скуне» и «Вестра Ёталанд», в которых в настоящее время продолжается экспериментальная проверка назначения новых дополнительных расходных полномочий.
3 Добровольные или факультативные функции могут быть двух разновидностей. Первой разновидностью факультативной компетенции коммуны наделены в силу отдельных законов, четко позволяющих им по собственному желанию принимать решения по соответствующим вопросам. Вторая разновидность факультативной компетенции коммун не обозначена в законодательстве напрямую и вытекает из Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым коммуны самостоятельно управляют общественными делами, имеющими к ним территориальное отношение или затрагивающими интересы их жителей.
35
30
25
20
%
15
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Таблица 2
структура расходов в коммунах и ландстингах (регионах) в 2005 г.
Функции коммун Уд. вес Функции ландстингов Уд. вес
Забота о детях 12 % Транспорт и инфраструктура 7 %
Образование 30 % Первичное здравоохранение 25 %
Здравоохранение и социальные услуги 30 % Другие отрасли здравоохранения: 68 %
Забота об инвалидах и их семьях 6 % из них:
Другие виды расходов 22 % Стоматологические услуги 4 %
Специальная психиатрическая помощь 8 %
Специальная помощь при телесных повреждениях 46 %
Другие отрасли здравоохранения 10 %0
Всего: 100 % Всего: 100 %
номочий в Швеции заключается в том, что правительство избегает разделенных расходных функций между уровнями местных правительств. Единственными функциями совместного ведения выступает здравоохранение4 и транспорт, которые по объективным причинам трудно поддаются разделению.
Распределение доходных полномочий. В Швеции нет регулирующих налогов. И хотя имеет место разделение подоходного налога между муниципальными бюджетами коммун и ландстингов, этот налог по своей природе не носит регулирующего характера для бюджетной системы страны. Конституция устанавливает право местных властей самим собирать налоги и определять налоговые ставки. На уровне коммун взимается только один налог с доходов физических лиц или подоходный налог. При этом ландстинги и коммуны устанавливают отдельно свои ставки подоходного налога. Средний суммарный уровень ставок в 2008 г. составлял около 31,44 %, (максимальный 33,23 %, минимальный 30,37 %), из них в коммунах — 20,71 %, в ландстингах и регионах — 10,73 %. Соотношение налоговых доходов между центральным бюджетом, бюджетами ландстингов и бюджетами коммун составляет приблизительно 67 %:11 %:22 %, что характеризуется данными таблицы 3.
4 Значительная часть услуг здравоохранения финансируется из бюджетов ландстингов, однако некоторые услуги, в части первичной медицинской помощи, финансируются из бюджетов коммун.
Таблица 3
Распределение налогов и платежей по уровням бюджетных систем в Швеции на 2009 г. (удельный вес в %)
Отчисления налогов и платежей в бюджеты 2009 г.
различных уровней (в %)
Налоговые отчисления в бюджет Евросоюза 0,50
Налоги, перечисляемые в бюджеты коммун (муниципалитетов) 21,6
в т. ч.
• Муниципальный подоходный налог (с учетом 15,8
налоговых льгот)
• Основные пенсионные взносы (пенсионные на- 5,8
числения)
Налоги, перечисляемые в бюджеты ландстингов, 9,81
в т. ч.
• Муниципальный подоходный налог (с учетом 8,2
налоговых льгот)
• Налог на недвижимость (здания, строения) 0,01
нерезидентов
• Налог на недвижимость 1,6
Налоги, перечисляемые в центральный (национальный) бюджет 41,7
• Государственный подоходный налог 2,8
• НДС 20,4
• Налог на прибыль (корпоративный налог) 6,9
• Налог на капитал (налог на проценты, дивиден- 2,7
ды и прирост капитала)
• Таможенные пошлины (марки, товарные знаки 0,6
и т. п.)
• Импортные пошлины 0,4
• Акцизы (налоги на алкоголь, табак, вино, пиво) 1,5
• Энергетический налог 2,6
• Экологические налоги (налоги на все виды энер- 2,2
гетического топлива, налог на выход углекисло-
го газа, серный налог)
• Налог на дорожный транспорт 1,1
• Другие налоги 0,8
• Задолженность по уплате налогов -0,3
Платежи в систему пенсионного обеспечения 26,39
• Взносы на социальное страхование (выплачиваются работодателем) 26,7
• Взносы на социальное страхование (выплачиваются работниками) 0,8
• Специальные взносы работодателей по пенсионному обеспечению 2,1
• Взносы на страхование жизни для отдельных 0,09
профессий
• Льготы по социальным взносам (сокращение -3,3
взносов)
Итого: 100,00
Примечание: Собственная разработка автора на основе данных Министерства финансов Швеции (www. regeringen. se).
Система распределения доходов в Швеции в нашем понимании представляется несколько необычной, поскольку органы местного самоуправления формируют в среднем более 60 % своих бюджетов исключительно за счет подоходного налога с
населения. Доходные назначения также несколько отличны от рекомендаций Европейской Хартии местного самоуправления в вопросах финансов. Так, в Швеции на уровне коммун отсутствует в нашем понимании такая группа налогов, как местные налоги и сборы, о которой в Хартии отмечается, что часть финансовых ресурсов местных органов власти должна формироваться из местных налогов и сборов5. Подобные сборы в Швеции существуют, однако направляются они не в местные бюджеты, а на покрытие себестоимости публичных услуг, предоставляемых местными правительствами. Что касается налогов на собственность, которые в соответствии с Европейской хартией являются прерогативой низовых правительств, в Швеции они взимаются ландстингами и пополняют их бюджеты. Причем до 2008 г. имущественные налоги являлись прерогативой центрального правительства. Следует также упомянуть и о налоге по использованию автотранспорта, который в соответствии с европейскими рекомендациями направляется в местные бюджеты. Но в Швеции он направляется в центральный бюджет.
Механизм финансового выравнивания
Выделение только одного подоходного налога на уровень местного самоуправления с довольно высокой ставкой налогообложения создало прочную основу для устойчивого вертикального баланса. Измерение вертикальных несоответствий с помощью коэффициентов Хантера Н1 показывает, что они минимальны и колебались незначительно от 0,893 в 2008 г. до 0,872 за период 2005 - 2008 гг. Это означает, что за этот период от 12,7 до 13,9 % % совокупных расходов субнациональных правительств покрывались за счет субсидирования.
Горизонтальное выравнивание. В Швеции применяется модель последовательного доходно-расходного выравнивания, которая предусматривает предоставление целевых и нецелевых трансфертов. Общий же размер субсидирования, предоставляемого центральным правительством 18-ти ландстингам, 2-м регионам и 290 коммунам (муниципалитетам), зависит от ряда факторов. Таких, как макроэкономическая ситуация, использование финансовых ресурсов государственного сектора и уровня услуг, входящих в сферу компетенции местных властей. Министерство финансов играет ключевую роль в установлении уровня финанси-
5 См. Европейская Хартия местного самоуправления ст. 9.
Таблица 4
Показатели вертикального выравнивания субнациональных бюджетов в Швеции (в млрд шведских крон и в %)
Показатели вертикальной устойчивости Годы
2005 2006 2007 2008
Предоставленные выравнивающие трансферты (субсидии) в т. ч. 82,4 86,3 93,5 97,1
• коммунам 48,3 50,4 55,7 58,4
• ландстингам 34,1 35,8 37,8 38,7
Общие расходы бюджетов в т. ч.
• коммун 550,3 582,3 521,2 517,3
• ландстингов 217,2 226,3 239,7 246,6
Коэффициент Хантера НС1 0,893 0,893 0,877 0,873
рования трансфертов при участии других министерств и представителей местных органов власти. Окончательный размер трансфертов общего назначения, которые являются одной из 27 расходных статей государственного бюджета, устанавливается Парламентом Швеции (Риксдагом) в ходе обсуждения проекта бюджета, которое происходит дважды в год. Целевые трансферты являются частью других расходных статей и также устанавливаются парламентом. Общий размер уравнительных платежей находится под влиянием нескольких факторов, в частности, демографических изменений.
Процесс консультаций. Основными участниками системы распределения трансфертов в Швеции являются ландстинги и коммуны. Они представлены, соответственно, Федерацией советов графств и Федерацией муниципалитетов (коммун). Дважды в год проводятся переговоры с Министерством финансов до подачи в Парламент страны весеннего проекта бюджета в апреле и проекта бюджета в сентябре. В мае и июне каждого года парламент принимает решение по количеству расходных статей, которые необходимо включить в бюджет. В декабре на основе сентябрьского проекта бюджета принимается окончательное решение по государственному бюджету. Методы распределения трансфертов также находят отражение в законодательных документах парламента или подзаконных актах, а последствия использования данных методов для отдельных муниципалитетов и ландстингов не отражаются на уровне законодательных актов.
Проблемы для обсуждения между центральным и местным правительством обычно включают общую финансовую ситуацию, общий размер субсидий центрального правительства или проблему возмещения расходов, понесенных местными органами власти в результате вступления в силу решений центрального правительства. Обсуждение вышеуказанных проблем с отдельными органами
местной власти происходит нерегулярно. Однако за последние годы некоторые местные власти, у которых возникали специфические проблемы, вели переговоры с центральным правительством о возможности предоставлении им дополнительного субсидирования. Большинство местных властей выражают поддержку принципам построения новой системы распределения трансфертов. Тем не менее, критике подвергаются как сами принципы, так и различные методы распределения средств.
Финансовое регулирование местных бюджетов. Процесс финансового регулирования местных бюджетов в Швеции осуществляется по трем основным направлениям:
1. Целевые трансферты. Предоставляются для ландстингов и коммун за счет средств центрального правительства. До 1992 г. целевые гранты составляли основную часть финансовой помощи центрального правительства и выделялись на финансирование расходов на среднее образование и социальную помощь детям и престарелым. После проведения реформы в 1992 г. большинство целевых грантов было отменено. В настоящее время целевые гранты выделяются, в основном, на компенсацию местным бюджетам расходов на социальную поддержку беженцев и безработных. Целевые гранты составляют около 15 % от всей финансовой помощи центрального правительства, а их доля в бюджетах коммун и ландстингов равна соответственно 4 % и 3 %.
2. Нецелевые трансферты ландстингам и коммунам за счет средств центрального правительства. Нецелевые трансферты предоставляются ландстингам и коммунам за счет средств центрального правительства и составляют более 80 % от всей финансовой помощи, выделяемой центральным правительством. Нецелевые трансферты распределяются на равной подушевой основе между всеми местными бюджетами отдельно для ландстингов и коммун. Коммуны получают приблизительно две трети от всех распределяемых средств. Основной целью предоставления нецелевых трансфертов центрального правительства является соблюдение одного из финансовых принципов, суть которого сводится к тому, что трансферты предоставляются для компенсации последствий решений центрального правительства, влияющих на объем расходов и доходов местных бюджетов.
3. Система выравнивания ландстингов и коммун за счет их собственных средств (отрицательных трансфертов). Общий объем финансовой помощи центрального правительства (целевых и нецелевых трансфертов) в доходах бюджетов коммун состав-
ляет около 16 %, бюджетов ландстингов — 10 %. Система выравнивания построена на принципе самофинансирования, то есть с использованием отрицательного трансферта и дополнительными средствами, передаваемыми из центрального бюджета. Процесс выравнивания состоит из нескольких этапов. Отдельно выравниваются доходные возможности и расходные потребности местных бюджетов. Выравнивание производится отдельно для ландстингов и коммун. Соотношение средств, перераспределяемых на первом и втором этапах выравнивания, составляет приблизительно 2:1 для коммун и 3:1 для ландстингов. Заключительным этапом является процесс регулирования трансфертов и балансирования местных бюджетов.
Развитие системы выравнивания в Швеции
Первая выравнивающая система в Швеции была введена в 1966 г. Большинство коммун и ландстингов стали в определенных формах получать правительственные трансферты, чтобы выровнять различия в их финансовом положении. Система состояла из двух частей: доходное выравнивание наряду с отдельным выравнивающим грантом для коммун и ландстингов с высокими налоговыми ставками и для коммун и ландстингов с низкими налоговыми ставками. Вместе с выравнивающей системой существовало много определенных трансфертов. Главные особенности этой системы действовали до 1992 г., даже притом, что в ряде случаев сама она была подвергнута изменениям.
Новый этап развития системы финансового выравнивания начался вместе с реформой местных финансов в 1993 г. Существенные изменения были внесены в систему трансфертов центрального правительства для муниципалитетов после предложений, сделанных Финансовым комитетом местных органов власти. Изменения заключались в том, что несколько целевых правительственных трансфертов были заменены одним общим грантом по принципу «все деньги в одном горшке». Центральное правительство предоставляло трансферт для муниципалитетов, который состоял из трех частей: доходное выравнивание, расходное выравнивание и регулирование для муниципалитетов с большим сокращением населения. Однако критика этой системы финансового выравнивания была направлена на расходно-выравнивающий компонент. В связи с чем в правительство был направлен новый запрос для рассмотрения этой проблемы. Дополнительная проблема состояла в том, что не все коммуны
включались в процедуру доходного выравнивания. Из системы предоставления трансфертов выпадали муниципалитеты с налоговой способностью выше, чем гарантируемый правительством уровень. Поэтому правительственный трансферт не мог использоваться для общих финансовых регулировок между центральным правительством и муниципалитетами. При этом в ландстингах имели место незначительные изменения.
Очередной этап реформирования системы выравнивания начался в 1996 г. Особенность этого этапа была в том, что правительственный трансферт и система выравнивания состояли из четырех частей: доходное выравнивание, расходное выравнивание, грант (трансферт) государственного регулирования и переходный грант (трансферт). В отличие от предыдущих систем в нее включались все муниципалитеты и ландстинги. Процесс выравнивания выступал нейтральным по отношению к центральному бюджету. Как доходное, так и расходное выравнивание осуществлялись за счет муниципалитетов и ландстингов.
Муниципалитеты и ландстинги, у которых налоговые способности были ниже, а расходные потребности выше среднего уровня, получали трансферты. В то время как другие муниципалитеты и ландстинги должны были осуществлять взносы в общую систему. В целом по Швеции общее количество взносов было равно общей сумме трансфертов. Расходное выравнивание было разработано согласно тем же самым принципам, что и в муниципальных секторах и в секторах ландстингов. Эти принципы реализуют стандартный метод расчета расходных потребностей. Это означает, что процедура расходного выравнивания выстраивает необходимое количество моделей для расчета расходных потребностей в зависимости от различных факторов. Расчет моделей расходных потребностей базируется на оценках определенных стандартных услуг и затрат по аналогичным услугам.
Существующая система финансового выравнивания в местном самоуправлении начала действовать с 1 января 2005 г. Она имела ту же самую цель, как и предыдущая система: поставить все муниципалитеты и ландстинги в Швеции в равные финансовые условия, чтобы создать одинаковые уровни услуг для жителей, независимо от их доходов и других факторов, связанных с расходными потребностями. Такая постановка вопроса потребовала учета различий в местных налогах6,
6 Местным налогом в Швеции является подоходный налог, уплачиваемый в местные бюджеты коммун и ландстингов.
чтобы в значительной степени отразить различия в эффективности расходов, уровнях предоставления услуг и их затратах, а не различия в условиях осуществления расходов и затрат. Система выравнивания подразделяется здесь на пять отдельных частей: доходное выравнивание, расходное выравнивание, структурный грант, транзитный грант и регулирующий грант.
Начиная с 2008 г., в предыдущую систему выравнивания были внесены некоторые коррективы. В частности, стали приниматься во внимание структурные различия в заработной плате, которые затрагивают расчет расходных потребностей в различных регионах страны. Части предыдущей системы выравнивания 2005 г., которые имели отношение к региональной политике, теперь включены в систему как структурный трансферт. Однако ныне структурный трансферт предоставляется не всем муниципалитетам и ландстингам, а только тем, которые ранее имели дополнительные расходные потребности по отдельным (специфическим) видам расходов. А также тем муниципалитетам и ландстингам, которые ощущали сокращение их доходов в результате изменения системы выравнивания 2005 г.
система выравнивания 2008 года
Основные составляющие системы выравнивания 2008 г. включают:
• выравнивание доходов;
• выравнивание расходов;
• сбалансирование расходов;
• сумма субсидий общего назначения на душу
населения;
• правила переходного периода.
Выравнивание доходов. Основным показателем
для выравнивания является средний подушевой налогооблагаемый доход по подоходному налогу с физических лиц. В системе доходного выравнивания 2008 г. сохранился предыдущий порядок (2005 г.), при котором коммуны, имеющие подушевой налогооблагаемый доход до выравнивания свыше 115 % от среднего (отрицательный трансферт), должны перечислять его в пользу коммун, имеющих аналогичный доход до выравнивания ниже 115 % от среднего. Аналогичная процедура доходного выравнивания используется для ландстингов, где граница подушевого налогооблагаемого дохода составляет 110 % от среднего. Таким образом, коммуны и ландстинги с подушевым налоговым потенциалом ниже соответственно 115 % и 110 %
Взнос коммун по доходному выравниванию 6,6 млрд крон
Коммуны и ландстинги
Расходно-выравнивающий трансферт для коммун и ландстингов 6,6 млрд крон
Т=
7"
+0,9 млрд крон
Взнос по
Взнос
ландстингов по доходному выравниванию 5,7 млрд крон
доходному выравниванию 68,9 млрд крон е /5 / \ т щ / \ / к / V кУ
-4,2 млрд крон
ч. Центральное правительство \
Взнос правительства 62,5 млрд крон (из бюджета)
Структурный и переходный трансферты коммун и ландстингов 2,7 млрд крон
Примечание — Источник: Собственная разработка автора.
Рис. 2. Общая схема финансового выравнивания в 2008 г.
от среднего — получают трансферт. Коммуны и ландстинги с подушевым налоговым потенциалом выше соответственно 115 % и 110 % от среднего — уплачивают отрицательный трансферт. Ландстинги и коммуны с налоговым потенциалом ниже среднего получают компенсацию в размере 95 % от разницы со средним, и, наоборот, у ландстингов и коммун с налоговым потенциалом выше среднего изымается 95 % такого превышения. В результате
Доходно-выравнивающий грант 52 млрд крон
Центральное правительство
Примечание — Источник: Собственная разработка автора.
Рис. 3. Примерная схема доходного выравнивания для коммун в Швеции в 2008 г. налоговые возможности (в %)
выравнивания доходных возможностей местных органов власти разброс между налоговым потенциалом местных бюджетов составляет от 98 до 102 процентов от среднего налогового потенциала. Так, в 2008 г. методом отрицательного трансферта изымались сверхдоходы (свыше 115 %) у 11 коммун в пользу остальных 279. В целом, процедура доходного выравнивания характеризуется рисунком 3.
Выравнивание расходов. Расходное выравнивание обеспечивает выравнивание различий в структуре расходов. Они могут быть двух видов. Первый вид, когда потребности в услугах местных властей изменяются. Например, у муниципалитетов с высокой долей людей престарелого возраста существуют большие потребности в расходах на заботу о стариках. Второй вид — специфика производимых затрат. Например, затраты на школьное образование могут быть выше в малонаселенных муниципалитетах, чем в густонаселенных муниципалитетах, поскольку транспортные расходы на доставку учеников в школы будут выше. Таким образом, коммуны и ландстинги с неблагоприятной структурой расходов получают трансферт от центрального правительства. Напротив, местные власти, у которых благоприятная структура расходов, платят взносы центральному правительству. В целом, расходное выравнивание обеспечивает выравнивание тех видов расходов, на которые не могут повлиять местные органы власти. Другими словами, расходное выравнивание затрагивает «неподконтрольные» муниципалитетам и ландстингам факторы: половозрастная структура населения, плотность населения, резкое снижение численности населения и т. п.
Доходно-выравнивающие платежи (изъятия) 3,7 млрд крон
Примечание — Источник: Собственная разработка автора.
рис. 4. Расходное выравнивание для коммун в 2008 г
Трансферт для коммун с неблагоприятной структурой расходов (положительный трансферт)
к к !
+ +
Центральное правительство ^^
1
Трансфертный платеж для коммун с благоприятной структурой расходов (отрицательный трансферт)
Структурный трансферт
Переходный трансферт
Регулирующий трансферт
Примечание — Источник: Собственная разработка автора. рис. 5. Примерная схема расходного выравнивания и предоставления трансфертов
Для выравнивания оцениваются подушевые расходные потребности отдельно по каждой коммуне по девяти видам расходов и отдельно по каждому ландстингу по четырем видам расходов7 с использованием различных структурных факторов.
7 Кроме того, отдельно рассчитываются расходные потребности по общественному транспорту — это является функцией совместного ведения коммун и ландстингов.
Ландстинги и коммуны с расходными потребностями выше средних получают трансферт от центрального правительства, равный разнице со средними, умноженной на количество жителей. И, наоборот, ландстинги и коммуны с расходными потребностями ниже средних уплачивают отрицательный трансферт, равный разнице со средними, умноженной на количество жителей. В результате этих процедур происходит полное выравнивание расходных потребностей муниципалитетов в Швеции, что иллюстрируется рисунком 4.
Следует отметить, что расходное выравнивание нейтрально с точки зрения финансов центрального правительства, так как окончательные трансферты (гранты) равны по размерам изъятий и поэтому уравновешивают друг друга. При этом главные особенности предыдущей системы расходного выравнивания были сохранены, но система была упрощена, устраняя некоторые ее предыдущие элементы.
В дополнение к расходным выравнивающим трансфертам центральное правительство окончательно регулирует процесс финансового выравнивания за счет структурного, переходного и регулирующего трансфертов. Эти трансферты обычно направляются в малонаселенные и сельские коммуны и ландстинги, и их размер ограничивается 2—4 % от всех ассигнований, используемых для целей финансового выравнивания. Примерная структура выравнивающих трансфертов (грантов) в коммунах и ландстингах в Швеции за 2008 г. характеризуется таблицей 5.
Таблица 5
Финансовое выравнивание в местном самоуправлении Швеции в 2008 году (в млрд шведских крон)
Примечание — Источник: Собственная разработка автора на основе материалов Шведской Ассоциации местных властей и регионов (SALAR).
Уроки, которые следует вынести из шведской модели финансового выравнивания
1. Важной особенностью шведской системы выравнивания является то, что во главу угла поставлен индивид с его общественными потребностями, которые необходимо поддерживать, не снижая норму расходов публичных услуг в ВВП. При этом цель системы финансового выравнивания заключается в том, чтобы поставить все муниципалитеты и ландстинги в Швеции в равные финансовые условия. Это необходимо, чтобы создать одинаковые уровни услуг независимо от доходов жителей коммун, их места жительства и других структурных факторов.
2. Шведская модель финансового выравнивания является последовательно доходно-расходной и в определенной мере напоминает процедуры отечественной модели финансового выравнивания. Однако в ней имеет место не «подтягивание» бюджетной обеспеченности, а реальное финансовое выравнивание. Последнее достигается за счет включения в процесс выравнивания коммун и ландстингов с доходами, превышающими соответственно на 15 % и 10 % средний национальный уровень. Реальное финансовое выравнивание также достигается благодаря выполнению тщательных процедур расходного выравнивания, которые
учитывают 13 моделей и 17 факторов, оказывающих влияние на расходные потребности коммун и ландстингов.
3. Шведская система распределения трансфертов разграничивает выравнивание доходов (посредством уравнительных трансфертов и платежей) и выравнивание расходных потребностей (посредством общих и целевых субсидий). Поэтому изменения в одном из направлений происходит без возникновения нежелательных осложнений для другого. С этих позиций система выравнивания является гибкой в том отношении, что отдельные ее части можно изменять без изменения других.
4. Система выравнивания в Швеции находится в стадии постоянного совершенствования. Перманентный характер совершенствования обусловлен задачами центрального правительства по равномерному размещению производственного потенциала, трудовых и материальных и финансовых ресурсов по территории страны путем перемещения производственного потенциала и ресурсов из южных в северные регионы. Это заставляет постоянно корректировать системы финансового выравнивания бюджетной обеспеченности.
5. Характерной особенностью процедур финансового выравнивания является их прозрачность. В принципе, каждый житель Швеции может иметь доступ к базам информации о финансовом выравнивании через Интернет-сайт Центрального статистического бюро Швеции, чтобы проверить и убедиться в правильности расчетов. Любые заинтересованные в финансовом выравнивании лица имеют доступ к статистическим данным, чтобы произвести расчеты с целью проверки результатов, которые принесли принятые центральными и местными органами власти решениями в части выделения трансфертов тем или иным коммунам и ландстингам.
6. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности Швеции включает в себя активный процесс взаимодействия местных и центральных властей по поводу выделения трансфертов, который осуществляется в форме консультаций местных правительств со структурами центрального правительства. Это позволяет снять многие проблемы, касающиеся выделения ассигнований, через консенсус и традиционное шведское умение «договориться».
7. Несмотря на достижение финансового равенства в бюджетной обеспеченности, шведская система выравнивания является комплексной и
Виды трансфертов (грантов) коммуны Ландстинги и регионы Общая сумма
Доходный выравниваю- 52,1 16,9 68,9
щее трансферт
Доходное выравниваю- -3,7 -2,1 -5,7
щее изъятие (взнос)
Расходный выравниваю- 5,2 1,4 6,6
щий трансферт
Расходное выравниваю- -5,2 -1,4 -6,6
щее изъятие (взнос)
Структурный трансферт 1,5 0,7 2,2
(грант для муниципали-
тетов с неудовлетворительной фактурой)
Переходный трансферт (дотация) 0,3 0,2 0,5
Итого: 50,1 15,7 65,8
Регулирующий трансферт (-;+) -4,2 0,9 -3,3
Всего: 45,9 16,6 62,5
довольно сложной. К этому нужно быть готовым, используя ее позитивные элементы на постсоветском пространстве. Она включает в себя множество отдельных критериев распределения ассигнований, что усложняет ее восприятие местными политиками и чиновниками. Особую озабоченность вызывает проблема предсказуемости последствий изменения данных.
Шведская модель финансового выравнивания бюджетной обеспеченности является своего рода уникальной. Безусловно, было бы бессмысленным копировать этот опыт финансового выравнивания и механически переносить его на отечественную почву. Поэтому следует заимствовать все, что содействовало бы справедливому выравниванию бюджетной обеспеченности.
Список литературы
1. Кивель В. Н. Европейская Хартия местного самоуправления: Беларусь, Польша, Швеция / В. Н. Кивель. Минск: Общественное объединение Фонд имени Льва Сапеги, 2000. 98 с.
2. Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы / Серен Хэггрут [и др.]. Стокгольм: Песекс Саппорт, 1996. — 116 с.
3. Статистические базы Центрального статистического бюро Швеции. [Электронный ресурс] 2009. Режим доступа:// www.csb.se Дата доступа: 16.03.2009.
4. Статистические базы, доклады, сообщения Центрального банка Швеции [Электронный ресурс] 2009. Режим доступа:// www. riksbank. se, Дата доступа: 16.03.2009.
5. Статистические базы, доклады, сообщения Всемирной Торговой Организации (WTO) [Электронный ресурс] — 2009. Режим доступа:// stat. wto. org/. Дата доступа: 16.03.2009.
6. Structure and Operation of Local and Regional Democracy: Sweden, (1996), Council of Europe Publishing.
7. Haggroth S., K. Kronvall., C. Riberdahl and K. Rudebeck, (1999), Swedish Local Government. Transitions and Reforms, The Swedish Institute.
8. G. Hollis, H. Davies, K Plokker, M. Sutherland,
(1994), Local Government Finance: An International Comparative Study, Joseph Rowntree Foundation.
9. Limitation of Local Taxation, Financial Equalization and Methods for Calculating General Grants, Local and Regional Authorities in Europe, (1998), No. 65, Council of Europe.
10. Local Finance in the Fifteen Countries of the European Union, (1999), Dexia. Municipalities and County Council in Sweden, (1999), The Swedish Government Offices.
11. The New Proposed Equalization System for Municipalities and County Councils in Sweden.
(1995), Ministry of Finance.
12. European Charter of Local Self-Government, (1985), Strasburg: Council of Europe.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 [email protected]
