CC BY
34ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Эволюция конституционно-правового статуса британской Палаты лордов
Мария Попова
В представленной статье автор выделяет четыре этапа в хронологии реформ статуса британской палаты лордов. Особое внимание уделено рассмотрению правительственного законопроекта, предполагавшего введение принципа избираемости членов верхней палаты, исследуются последствия принятия билля для политической системы соединенного Королевства.
^ Теория парламентского верховенства; Палата лордов; законодательный процесс; доктрина Солсбери-Эддисона; коалиционное соглашение; правительственный билль
Парламент Соединенного Королевства — высший законодательный орган государства, который в соответствии с теорией парламентского верховенства обладает неограниченной свободой при принятии своих актов. Английский конституционалист XVII века Эдуард Коук указывал, что «власть и юрисдикция парламента так высоки и абсолютны, что они ни для кого и ни для чего не могут быть заключены в какие бы то ни было границы. Верховное собрание имеет верховную и бесконтрольную власть издавать, утверждать, расширять, ограничивать, отменять и объяснять законы, относящиеся ко всевозможным областям: к делам духовным или светским, гражданским, военным, морским или уголовным, так как парламент есть то учреждение, которому конституцией наших королевств вверена деспотическая, неограниченная власть, которая в каждом государстве должна находиться в чьих-нибудь руках»1. Но в XX веке в результате усиления позиции Кабинета, создания Европейского Союза Парламент Соединенного Королевства утратил ведущую роль в формировании политики государства. В настоящее время британские парламентарии различными способами пытаются вернуть былые позиции, к примеру, путем установления практики обсуждения некоторых правительственных законопроектов
до их официального внесения в Парламент в качестве законодательной инициативы, что позволяет заранее внести необходимые поправки и учесть мнение заинтересованных групп.
Осуществление законодательной власти принадлежит «Короне-в-Парламенте», что со времен Генриха VII отражается в тексте преамбулы каждого билля: «Постановлено ее Превосходнейшим Величеством Королевой (Королем), по совету и с согласия Лордов духовных и светских и Общин, заседающих в ныне существующем парламенте, и властью им данной...»
Британская Палата лордов — классический пример «слабой второй палаты» бика-мерального парламента. Во-первых, ее полномочия по формированию бюджетного и финансового законодательства сильно ограничены. Во-вторых, в случае возникновения разногласий относительно текста билля окончательное решение принимает Палата общин, право вето верхней палаты имеет лишь отлагательный характер.
Законопроекты проходят в обеих палатах аналогичные стадии за тем лишь исключением, что на стадии комитета в Палате лордов билль не передается в комитет, а заслушивается всей палатой2. Во второй половине XX века в целях ускорения законодательного
процесса неоднократно предлагались различные варианты изменений комитетской стадии в Палате лордов, но ни одна из концепций так и не прижилась3. К тому же в Палате лордов не используются методы сокращения дебатов (к примеру, так называемая «гильотина»), председательствующий не наделен правом ставить на обсуждение только какие-то конкретные поправки. По сути, законопроекты, принятые по ускоренной процедуре в Палате общин, получают детальное обсуждение в верхней палате. Тем самым Палата лордов в полной мере выполняет «консервативную функцию», характерную для большинства вторых палат: осуществляет дополнительный контроль качества принимаемых законов и затягивает процесс рассмотрения биллей, предполагающих поспешное или радикальное решение имеющихся проблем4.
Стоит отметить, что, помимо актов Парламента и постоянных правил палат, важную роль в регламентации законодательной процедуры занимают парламентские соглашения, например так называемая доктрина Сол-сбери-Эддисона, согласно которой Палата лордов не вправе отвергать законопроекты правительства, включенные в его предвыборный манифест. Самым резонансным исключением из этого правила стал Билль о военных преступлениях 1989 года, поскольку он был выдвинут консервативным правительством и не поддержан консервативным большинством в Палате лордов. Законопроект регулировал полномочия суда по рассмотрению дел по обвинению лиц в совершении военных преступлений в нацистской Германии или на территории, оккупированной немцами во время Второй мировой войны. Положения законопроекта распространялись на лиц, которые не были на момент совершения преступления британскими гражданами, но в настоящее время ими являются или постоянно проживают на территории Соединенного Королевства. В 1991 году соответствующий закон был принят5. Помимо Билля о военных преступлениях, без согласия Палаты лордов начиная с 1949 года были приняты еще три акта: Акт о выборах в Европарламент 1999 года, поправки в Акт о преступлениях сексуального характера 2000 года, Акт об охоте 2004 года.
Организационная структура нижней и верхней палаты схожи, но в Палате лордов
она менее формализована, к тому же значительно ослаблена партийная дисциплина. Большая часть времени лордов посвящена работе в специальных и совместных комитетах, с помощью которых осуществляются парламентские расследования.
Многие политические деятели считают принцип формирования Палаты лордов как минимум недемократичным, а сам факт существования подобного органа относят к пережитку феодализма6. Неудивительно, что обсуждение идеи модернизации верхней палаты Парламента ведется в Великобритании более столетия.
Условно возможно выделить четыре этапа в хронологии реформ статуса и полномочий членов Палаты лордов.
Начало первого этапа знаменует принятие Акта о Парламенте 1911 года, которое было вызвано конституционным кризисом, ставшим следствием отклонения Палатой лордов «народного бюджета» либерала Ллойда Джорджа. Данный Акт существенно сократил полномочия пэров, которые, стоит отменить, до начала XX века обладали достаточно сильным влиянием на внутреннюю и внешнюю политику государства.
В преамбуле Акта содержится положение о том, что «имеется намерение заменить Палату лордов, какая существует в настоящее время, иной Палатой, основанной на начале народного представительства и не наследственной более, но такая замена не может быть осуществлена немедленно». Подобная формулировка свидетельствует о том, что принятие данного акта рассматривалось лишь как первая стадия общей реформы Палаты лордов. Впоследствии правительством Г. Г. Асквита был учрежден Комитет Кабинета министров, который должен был сформировать блок законодательных мероприятий, необходимых для воплощения в жизнь намерения, закрепленного в преамбуле Акта 1911 года. Но за время своей работы поставленной задачи Комитет так и не выполнил7.
В соответствии с Актом о Парламенте 1911 года за верхней палатой сохранялось право суспензивного вето, закреплялась особая процедура принятия «денежных биллей»8.
В силу конституционного обычая полномочия Палаты лордов по принятию финансовых законопроектов с давних времен были
сильно ограничены. Верхняя палата не могла предлагать или вносить поправки в законопроекты, регламентирующие порядок получения и расходования государственных денежных средств. Акт о Парламенте лишил лордов права абсолютного вето в отношении подобных биллей. Уставленное в 1911 году правило не утратило своей силы и в настоящее время. Если в течение месяца верхняя палата не принимает поступивший финансовый законопроект и не предлагает в него своих поправок, то он получает королевскую санкцию и без одобрения лордов.
Примечательно также и то, что в течение первых лет после принятия Акта 1911 года лорды пытались не сдавать своих позиций и использовать право на отклонение законопроектов и задержку их принятия на 2 года9.
Первый этап реформирования Палаты лордов завершается внесением в 1949 году в Акт о Парламенте существенных изменений, касающихся сроков законодательного процесса и дальнейшего уменьшения влияния верхней палаты на принятие политических решений. В частности, полномочия Палаты лордов по откладыванию рассмотрения нефинансовых публичных биллей с двух лет в течение трех последующих друг за другом сессий были сокращены до одного года в течение двух сессий.
Второй этап модернизации был во многом связан с приходом к власти лейбористского правительства. Так, в 1958 году был принят Акт о пожизненном пэрстве, согласно которому пожизненные пэры, назначенные монархом по представлению премьер-министра, получили право заседать в Палате лордов наряду с наследственными пэрами. С 1963 года наследственные пэры могут временно отказаться от своего титула для того, чтобы получить возможность баллотироваться на выборах в Палату общин.
Первоначально масштабный проект реформы Палаты лордов был предложен правительством лейбористов еще в 1968 году, но в жизнь претворен не был10.
После победы на парламентских выборах в 1997 году лейбористы вновь заявили о своем твердом намерении реформировать Палату лордов. Их концепция предусматривала несколько этапов. На первой стадии из числа членов Палаты лордов должны были быть исключены наследственные пэры, на второй
должен был быть решен вопрос о компетенции палаты и порядке ее формирования11. В проекте преобразования Палаты лордов в аналог американского Сената, подготовленном связанным с лейбористами Институтом общественно-политических исследований, закреплялось, что 90 процентов от всего состава сенаторов должны избираться населением. Для выборов планировалось использовать пропорциональную систему, каждый из предполагаемых 15 региональных округов должен был быть представлен в верхней палате Парламента 18 сенаторами. Срок полномочий членов реформированной Палаты лордов, согласно проекту, не превышал 9 лет12.
В 1999 году правительство Тони Блэра реализовало часть своей предвыборной программы. Был принят Акт Парламента, в соответствии с которым право наследственных пэров заседать в Палате лордов было отменено, подобное полномочие было сохранено лишь для 92 наследственных пэра13.
Несмотря на значительные планы, правительству лейбористов, как можно заметить, удалось реализовать лишь реформы, связанные с членством в Палате лордов.
Следующей значимой вехой в изменении статуса Палаты лордов стало создание в 2009 году Верховного суда Великобритании. Целью конституционной реформы было достижение разделения полномочий между судом высшей инстанции и верхней палатой Парламента, обеспечение полной независимости судебной власти от исполнительной и законодательной ветвей. Верховный суд в настоящее время является высшей апелляционной инстанцией для всех гражданских и уголовных дел Соединенного Королевства, рассматривает апелляции по спорным правовым вопросам высокой общественной значимости и важнейшие государственные дела. Несмотря на то что первое заседание Верховного суда состоялось 1 октября 2009 года, политические споры о необходимости упразднения судебной функции Палаты лордов не утихают до сих пор14.
В 2012 году общественность заговорила о начале четвертого этапа реформирования Палаты лордов. На открытии новой сессии Парламента в своей тронной речи королева Великобритании Елизавета II объявила, что в программе правительства на текущий год запланировано проведение новой реформы Па-
латы лордов, которая, в свою очередь, была включена в предвыборные манифесты трех ведущих партий на выборах в 2010 году и в коалиционное соглашение между консерваторами и либерал-демократами. Соответствующий билль был опубликован для общественного ознакомления в мае 2011 года, официально внесен в Парламент 27 июня 2012 года и рассмотрен 9—10 июля 2012 года во втором чтении15. За реформу Палаты лордов проголосовало 462 члена Палаты общин, против — 124, причем среди противников билля оказался 91 консерватор16. 6 августа 2012 заместитель премьер-министра Ник Клегг заявил, что законопроект не будет в дальнейшем рассматриваться и будет отозван.
По замыслу авторов, реформа была разделена на три этапа: на первом избранию бы подлежали 120 членов палаты, на втором — 240. По окончанию реформы Палата лордов должна была состоять из 360 избираемых членов, 90 назначенных членов, духовных лордов (в количестве не более 12) и министров правительства17. Для крупных избирательных округов в материковой части Великобритании законопроектом были предусмотрены полуоткрытые избирательные списки, в Северной Ирландии должна была действовать избирательная система единственного передаваемого голоса. Максимальный срок занятия должности в Палате лордов составил бы 15 лет. Биллем также устанавливался порядок назначения членов Палаты лордов, процедура освобождения их от должности, материальное обеспечение. В целом, можно отметить, что законопроект консервативного правительства по основным характеристикам не сильно отличается от давно предложенной реформы лейбористов. В обоих случаях максимальное количество членов палаты подле -жит избранию, используется пропорциональная избирательная система, вводится достаточно длительный срок занятия должности, реформа проходит поэтапно.
Противники данной реформы полагали, что с введением принципа избираемости уровень профессионализма парламентариев значительно бы снизился, Палата общин была бы фактически противопоставлена Палате лордов, и, конечно же, была нарушена традиция, имеющая почти 700-летнюю историю. Как отметила баронесса Тейлор Болтон на
заседании Объединенного Комитета Палат, сейчас в Парламенте имеются две взаимодополняющие палаты, одна из которых имеет совещательный характер, и эта система отлично работает на протяжении многих лет, поэтому объективные причины столь серьезного реформирования практически отсутствуют18. Критики билля также отметили, что он повлек бы за собой значительные бюджетные расходы на выплату жалований членам Палаты лордов и проведение дополнительных выборов19. «Лучше вообще ликвидировать Палату лордов, чем создавать новый сенат», — заявил Лорд Джон Рид, экс-министр в правительстве лейбористов, в интервью Би-би-си20.
В целом, предложенная правительством инициатива полностью соответствует мировой практике бикамерализма, поскольку большинство верхних палат двухпалатных парламентов является выборными. Хотя полностью прямые выборы, к примеру, характерны всего для нескольких стран Европы — унитарных Чехии, Польши, Румынии и федеративной Швейцарии. Однако, с другой стороны, билль не ставил своей целью сделать вторую палату органом, представляющим интересы административно-территориальных единиц или автономий, как это имеет место в других унитарных государствах, в связи с чем становится непонятно само назначение подобной палаты. С этой позиции представляется не совсем логичным формирование Парламента из двух избираемых населением собраний, что почти неминуемо привело бы к их конфронтации по причине отсутствия писаной конституции, которая содержала бы в себе определенный порядок разрешения споров между палатами. Закрепление в самом тексте билля положения о примате Палаты общин не решило бы возможного конфликта. Дополнительным недостатком реформы видится также определение столь длительного срока легислатуры для членов обновленной Палаты лордов с возможностью переизбрания. Возможно, авторам данной конституционной реформы стоило рассмотреть иные способы формирования верхней палаты, в том числе непрямые или смешанные выборы.
Но, скорее всего, провал последней реформы связан не с отдельными аспектами концепции законопроекта и их юридическим оформлением. Видится, что младшие министры-консерваторы оказались в целом не го-
товы к принятию столь серьезного решения, а руководство тори решило не допустить столь серьезного раскола в своей партии21. Тем самым нашло еще раз свое подтверждение правило о том, что реальную оппозицию правящей партии оказывает не Теневой кабинет, а ее собственные заднескамеечники. Остается только догадываться, чем завершилась бы данная реформа, если, к примеру, среди граждан был бы проведен предложенный лейбористами референдум.
Отзыв билля о реформе Палаты лордов ознаменовал собой не только крах самой реформы, но и наступление нового этапа в политической жизни Великобритании.
Либерал-демократы восприняли поведение соратников по коалиции как удар в спину. Теперь все чаще звучат предположения, что на предстоящих выборах более вероятно объединение либерал-демократов с лейбористами, нежели чем с неготовыми к реформам консерваторами22. Выборы, прошедшие в начале марта этого года в избирательном округе Истли, традиционно поддерживающем партию Дэвида Кэмерона, продемонстрировали, что подданные Соединенного Королевства устали от постоянных обещаний нерешительного руководства консерваторов, тем более что сейчас для населения важно решение социальных и экономических проблем государства, а введение принципа избираемости членов второй палаты вряд ли чем-то смогло этому способствовать.
Порядок формирования Совета Федерации в России также является предметом многолетней дискуссии, приведшей к тому, что верхняя палата отечественного парламента в настоящее время является самым реформируемым органом государственной власти23. На выборах осенью 2013 года был апробирован новый, четвертый по счету, порядок наделения полномочиями представителей субъектов Российской Федерации. Голосуя на выборах высшего должностного лица субъекта, избиратели одновременно влияют и на выбор кандидатуры члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Не исключено, что в обозримом будущем в Конституцию будут внесены соответствующие поправки, позволяющие перейти к прямым выборам членов Совета Феде-
рации24.
Будет ли окончательно реализована конституционная реформа Палаты лордов — покажет время. В настоящее время британское правительство занято решением вопроса о предполагаемом выходе из Европейского Союза, а недавно оно согласовало проведение осенью 2014 года референдума о независимости Шотландии. Вполне возможно, что внутренние и внешнеполитические проблемы на долгое время отсрочат выдвижение предложений относительно изменения конституционно-правового статуса Палаты лордов.
Попова Мария Александровна - помощник депутата Государственной Думы РФ.
ma_popova@inbox.ru
1 Цит. по: Дайси А. Основы государственного права Англии: введение в изучение английской Конституции / Пер. О. В. Полторацкой; Под ред. П. Г. Виноградова. 2-е изд. М.: Тип. т-ва И. Д. Сытина,1907. С.113.
2 См.: Adonis A. Parliament Today. 2nd ed. Manchester: Manchester University Press, 1993. P.97.
3 См.: Silk P How Parliament Works. 3rd ed. London: Longman, 1995. P. 136.
4 См.: Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С.9—12. СПС «Консультант-Плюс».
5 До настоящего времени только один человек, Энтони Савонюк, был осужден в соответствии с Законом о военных преступлениях. Он был приговорен к пожизненному заключению за убийство и в возрасте 84 лет умер в тюрьме в 2005 году.
6 House of Lords is a 'flawed, undemocratic institution' // MailOnline. 2012. 8 July (http://www. dailymail.co.uk/news/article-2170499/Nick-Clegg-House-Lords-flawed-undemocratic-institution.html).
7 См.: Алексеев Н. А. Палата лордов Британского Парламента: от Суда Короля Эгберта до революции Премьера Т. Блэра, 825—2003 гг. М.: БЕК, 2003. С.203—206.
8 Финансовым (букв. денежным) биллем, в соответствии со статьей 1 (2) Акта 1911 года, признается публичный законопроект, который, по мнению Спикера Палаты общин, содержит только такие положения, которые затрагивают вопросы установления, отмены, уменьшения налогов,
эмиссии государственных денежных знаков, оплаты государственного долга и т. п. За последние двадцать лет от двух до семи биллей каждую сессию признаются Спикером финансовыми законопроектами.
9 См.: Бромхэд П. Эволюция британской конституции: Пер. с англ. / Отв. ред.: В. А. Баранчиков; Пер.: Д. П. Карпова, Е. Н. Лисицын. М.: Юрид. лит., 1978. С. 236.
10 См.: Крылова Н. С. Английское государство / Отв. ред.: В. А. Туманов. М.: Наука, 1981. С. 183.
11 См.: Ковалев И. Г. Партийно-политическая борьба в Великобритании по вопросу о подготовке и внесению Билля о реформе Палаты лордов 1999 г. // История государства и права. 2009. № 1. С. 46-48, 46.
12 См.: Ковалев И.Г. «Новые лейбористы» и разработка проектов реформирования британской Палаты лордов в конце 80-х - первой половине 90-х годов XX века // История государства и права. 2008. № 13. С. 33-36. СПС «Консуль-тантПлюс».
13 Сейчас количество наследственных пэров сократилось до 89. См.: http://www. parliament. uk/mps-lords-and-offices/lords/composition-of--the-lords/.
14 См.: Кудрявцева Е.В. Тенденции развития английского гражданского процессуального права после принятия Правил гражданского судопроизводства // Вестник гражданского процесса. 2012. № 2. С. 173-184, 174.
15 Проект размещен на сайте Парламента Великобритании: http://services.parliament.uk/bills/ 2012-13/houseoflordsreform.html.
16 См.: Богданор В. Реформа Палаты лордов // Аналитический бюллетень Института Европы РАН. 2012. Июль. С. 4-7 (http://www.ieras.ru/ pub/bulleten/Gb6.pdf).
17 В первоначальном проекте правительства, опубликованном в Белой книге, Палата лордов должна была состоять из 300 членов, а также из 12 епископов Англиканской церкви и неопреде-
ленного числа министров правительства на период осуществления ими своих полномочий. 240 членов подлежали бы избранию, а 60 — назначению.
18 Отчет о заседании Объединенного Комитета Палат (http://www.parliament.uk/business/news/ 2012/may/lords-reform-report-debate-continues/).
19 По прогнозам аппарата заместителя премьер-министра, общая стоимость выборов в Палату лордов составила бы 85,7 млн фунтов стерлингов. По примерным подсчетам служащих Кабинета Министров, заработная плата члена обновленной Палаты лордов была бы установлена в размере 300 фунтов стерлингов в день или 43 950 фунтов, если он бы посетил все заседания в течение сессии. Для сравнения, ежегодно член Палаты общин зарабатывает 65 738 фунтов стерлингов. В настоящее время большинство лордов не получает жалований, за исключением тех, кто занимает особые должности в палате (Лидер оппозиции, главный кнут оппозиции, Лорд-канцлер, Лорд-председатель комитета и некоторые другие).
20 Цит. по: Королева Британии объявила о реформе палаты лордов // Взгляд: Деловая газета. 2012. 9 мая (http://vz.ru/news/2012/5/9/ 577994.html).
21 Еще большее разногласие вызвало голосование по законопроекту о легализации однополых браков. 130 консерваторов проголосовали «за», 140 — «против», 40 — воздержалось.
22 См.: Nick Clegg: Lords reform plans to be abandoned // BBC News. 2012. 6 August (http:// www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19149212).
23 См.: Першин Е. В., Паргачева И. П. Выборный порядок формирования вторых палат парламентов: мировой и отечественный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 3. С. 3-13. СПС «КонсультантПлюс».
24 См.: ЛатухинаК. Идем к Посланию // Российская газета. 2012. 3 декабря (http://www.rg. ru/2012/11/30/poslanie-site.html).
