CC BY
73
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТРУМЕНТОВ КОНВЕНЦИИ ЮНЕСКО ПО БОРЬБЕ С ДОПИНГОМ В СПОРТЕ С ЦЕЛЬЮ ПОВЫШЕНИЯ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
А.А. АНЦЕЛИОВИЧ, ФГБУ ФНЦ ВНИИФК
Аннотация
В данной статье изучается опыт ЮНЕСКО по выстраиванию глобальной антидопинговой системы на межправительственном уровне. ЮНЕСКО является единственной межгосударственной организацией, которая разработала Конвенцию, ратифицированную абсолютным большинством стран мира. Однако в связи с постоянными изменениями, происходящими в данной сфере, организация вынуждена постоянно реагировать, изменять существующие механизмы и вводить новые. Целью настоящей статьи является анализ антидопинговой системы, предусмотренной Международной Конвенцией, ее основных действующих инструментов и оценка их эффективности.
Ключевые слова: ЮНЕСКО, борьба с допингом, Международная Конвенция по борьбе с допингом в спорте,
антидопинговая система.
EVOLUTION OF INSTRUMENTS IF THE UNESCO CONVENTION AGAINST DOPING IN SPORT TO INCREASE ITS EFFICIENCY
А.А. ANTSELIOVICH, FSBIFSC VNIIFK
Abstract
This article examines UNESCO's experience in building a global anti-doping system at the intergovernmental level. UNESCO is the unique international organization that has developed the Convention, ratified by the absolute majority of the countries of the world. However, due to the constant changes taking place in this area, the organization has to constantly react, changing existing mechanisms and introducing new ones. The purpose of this article is to analyze the anti-doping system provided for by the International Convention, its main instruments and evaluate their effectiveness.
Keywords: UNESCO, fight against doping, International Convention against doping in sport, anti-doping system.
Введение
Долгое время государства не были готовы к принятию на себя обязательств в сфере борьбы с допингом, и их заявления о гармонизации усилий носили лишь декларативный характер. Однако к 90-м гг. ХХ века стало очевидным, что усилий исключительно спортивных организаций в сфере борьбы с допингом не хватает, и эта проблема принимает масштабы, которые распространяются за пределы спорта.
Закономерно, что универсальная антидопинговая конвенция была разработана и принята в рамках Организации Объединенных Наций. Данная Международная Конвенция по борьбе с допингом в спорте (здесь и далее -Международная Конвенция или Конвенция) стала самой успешной Конвенцией в истории ЮНЕСКО в плане сроков ее разработки и вступления в силу [1]. На данный момент Международную Конвенцию ратифици-
ровали187 стран, что составляет около 97% всех стран-участниц ООН. Она занимает второе место по ратификациям среди всех соглашений ЮНЕСКО [2].
Цель данной статьи - изучить этапы эволюции основных механизмов и инструментов данной Конвенции, а также оценить их эффективность и перспективы развития. Основные инструменты Конвенции по борьбе с допингом Конференция Сторон Основным органом Конвенции является Конференция Сторон. Помимо стран-участниц Международной конвенции, а также государств-членов ЮНЕСКО, кото-
Анцелиович А.А. -ведущий автор
рые ее не ратифицировали, в Конференции участвуют: Всемирное антидопинговое агентство (здесь и далее -ВАДА) (как консультационный орган), Международный олимпийский комитет (далее - МОК), Международный паралимпийский комитет (МПК), Совет Европы, Международный комитет по физическому воспитанию и спорту (СИГЕПС), а также иные межправительственные спортивные организации. Конференция собирается раз в два года с правом собираться чаще. Однако на момент написания статьи - Конференция собирается исключительно раз в два года. Как видно из состава участников, данный орган принимает основные решения, касающиеся Конвенции. При таком режиме работы его основным недостатком является невозможность оперативного реагирования на возникающие проблемы в антидопинговой сфере.
В первые годы работы Конференции государства-участники не понимали ее роли и цели; это приводило к тому, что посещаемость была достаточно низкой, на уровне 40-60% [2]. Однако с развитием Конвенции и повышением актуальности темы борьбы с допингом посещаемость стала расти. Максимальное количеств участников на момент написания статьи было зарегистрировано на V Конференции в 2015 г. В первую очередь это вызвано более активной работой Президиума Конференции Сторон, который сделал повестку Конференции более интересной и актуальной для государств-участников. Так, на заседаниях стали рассматриваться анализ отчетов государств-участников, а также вопросы неисполнения обязательств по Международной Конвенции.
Однако состав участников Конференции Сторон не способствует ее эффективной работе. В первую очередь это вызвано тем, что в состав делегаций включаются постоянные представители делегаций стран, которые не являются специалистами в области антидопинга, что в свою очередь приводит к снижению качества обсуждений непосредственно вопросов борьбы с допингом. Так, например, на первых Конференциях государства-участники преимущественно рассматривали процедурные вопросы.
Для того чтобы обеспечить повышение эффективности заседаний Конференции необходимо увеличивать количество делегаций, а также усилить их состав экспертами соответствующего профиля. Кроме того, как отмечают сами эксперты ЮНЕСКО, Конференция Сторон должна разработать методы для повышения эффективности своей работы, в частности, для соответствия текущему состоянию дел и обеспечения площадки для полноценных дебатов [3].
Президиум
Рабочим органом Конференции Сторон является Президиум. На каждой Конференции избирается свой Президиум. Он состоит из Председателя, четырех вице-председателей и докладчика, которые в идеале должны представлять шесть избирательных групп ЮНЕСКО. Кандидатуры Председателя и докладчика закрепляются за конкретными лицами, в отличие от вице-председателей, мандаты которых распределяются по государствам-
участницам, которые в последующем назначают своих представителей на заседания Президиума. При такой схеме зачастую лица, входившие в Президиум, не обладали достаточными знаниями в области антидопинга и (или) свободным временем, необходимым для полноценной и эффективной работы в Президиуме, что негативно сказывалось на работе Президиума.
С целью устранения данных недостатков на V Конференции (2015 г.) были внесены изменения в процедурные правила. Теперь члены Президиума могут избираться два раза подряд с целью соблюдения принципа постоянства и обеспечения пребывания на таком важном посту людей с соответствующими знаниями. Кроме того, теперь каждый член Президиума должен провести у себя в стране хотя бы одно заседание Президиума, активно участвовать в работе данного органа, а расходы по участию представителя несет страна, его номинировавшая, и такая страна обязательно должна быть признанной соответствующей Международной Конвенцией.
Это позволило сделать работу Президиума более эффективной. В последнее время данный орган набирает силу. Именно Президиум вступает в активную переписку с правительствами по вопросам соответствия государства своим обязательствам по Международной Конвенции. Кроме того, члены Президиума активно посещают заседания Совета Европы, Комитета по одобрению Фонда, а также приглашают их председателей на свои заседания. Президиум стал органом, который призван оперативно реагировать на возникающие проблемы. Так, например, реагируя на последние события в антидопинговой сфере, Президиум в 2016 г. провел встречу с действовавшим на тот момент министром спорта В.Л. Мутко после публикации отчетов Ричарда Макларена о ситуации с допингом в России.
Фонд по искоренению допинга в спорте
Фонд по искоренению допинга в спорте (далее - Фонд) является уникальным инструментом Конвенции. Благодаря Фонду многие страны получили средства и материалы для реализации антидопинговых инициатив на своей территории.
Бюджет Фонда формируется в первую очередь из добровольных взносов стран-участниц, а также доходов от деятельности по фандрайзингу. Кроме того, организации и программы системы ООН, другие международные организации, общественные организации и физические лица могут делать взносы в Фонд [2]. За все годы существования Фонда всего 21 страна сделала добровольный взнос, в то время как получателями стали 108 стран, что составляет 58% государств-участников Конвенции [4]. Таким образом, число получателей в пять раз превышает число доноров.
На момент написания статьи в отношении Фонда наблюдаются две разнонаправленные тенденции. Первая тенденция выражается в сокращении количества взносов, т.к. постоянные страны-доноры выражают желание, чтобы другие страны также финансировали Фонд. Кроме того, во многих странах наблюдается тенденция сокращения государственных расходов, откуда и финансировался
главным образом Фонд. Также в последнее время страны увеличивают свои взносы в ВАДА в ущерб ЮНЕСКО, т.е. делают упор на спорт высших достижений, а не на базовый уровень, где больше внимание уделяется ценностям, здоровью и этике. Вторая же тенденция связана с удачной компанией по продвижению Фонда, в результате которой резко выросло количество заявок.
Данные тенденции негативно сказываются на эффективности работы этого органа. Для решения возникшей проблемы предполагается расширение источников финансирования деятельности Фонда за счет взносов организаций, работающих в антидопинговой сфере, например, национальных и региональных антидопинговых организаций, национальных олимпийских комитетов и частных лиц.
Контроль выполнения обязательств
Для контроля выполнения государствами-участниками своих обязательств по Конвенции был разработан опросник 'ADLogic". Данный опросник является инструментом самоанализа государств выполнения ими своих обязательств. Анализ предоставленных ответов дает возможность сделать вывод о соответствии государства Международной Конвенции.
На данный момент наблюдается тенденция снижения процента соответствующих стран. Существуют два возможных объяснения данной тенденции:
1) страны реально прилагают меньше усилий для исполнения своих обязательств по Конвенции, так как нет никаких реальных санкций за несоответствие, кроме единственного положения, предусматривающего, что получение денег из Фонда возможно только для тех стран, которые заполнили "ADLogic";
2) страны при заполнении опросника не осознают важности аккуратного и правильного заполнения опросника или нечетко понимают обязательства, налагаемые Международной Конвенцией, и соответственно не могут дать полноценные ответы на вопросы, что при анализе предоставленных ответов приводит к наделению их статусом несоответствующих [3]. Кроме того, так как "ADLogic" является инструментом самоанализа, встает вопрос о действительности информации, которую предоставляют страны при заполнении опросника.
В преддверии V Конференции Сторон 43 государства из 182, ратифицировавших на тот момент Конвенцию (что составило 24%), не предоставили отчета, а 57 государств (31%) были признаны несоответствующими Конвенции после анализа их ответов. Таким образом, в целом несоответствующими было признано около 55% государств [5]. К VI Конференции Сторон только 13 государств из 100, указанных выше, отчитались, какие действия они предприняли, чтобы соответствовать Международной конвенции.
Таким образом, на данный момент в рамках ЮНЕСКО не существует эффективного контроля исполнения государствами своих обязательств.
Пытаясь решить эту проблему на IV Конференции Сторон (2013 г.), государства-участники приняли решение инициировать проект по консультациям в области политики (Policy Advise Project). На настоящий момент данный проект был реализован всего в 8 странах-участницах, что, конечно, не обеспечивает реального контроля соблюдения Конвенции. Кроме того, данный проект является исключительно инструментом мониторинга с целью выявления проблемных мест в антидопинговой политике государства и последующей помощью в устранении выявленных недостатков. Данная программа не является расследованием с целью выявления нарушения и наложения санкций. Таким образом, реальных последствий за несоблюдение государствами обязательств по Конвенции нет.
В этой связи Президиум по поручению Конференции Сторон начал разработку «Предварительного проекта Рабочего руководства Конвенции и системы последствий несоответствий Международной Конвенции по борьбе с допингом в спорте», который будет предусматривать систему санкций для государств, не соблюдающих свои обязательства. Также, пытаясь обеспечить эффективность своих рабочих методов, VI Конференция поручила Президиуму разработать маркер соответствия и создать комиссию по рассмотрению, но на момент написания статьи результаты данной работы представлены не были.
Кроме того, на данном этапе борьбы с допингом в спорте у стран-участниц Конвенции пришло понимание, что для эффективной работы необходимо увеличить обмен информацией между всеми государствами-участниками Международной Конвенции. В связи с этим VI Конференция Сторон поручила Президиуму разработать модельные политики и законодательства по обмену информацией [6] для повышения эффективности Международной Конвенции и обеспечения соблюдения государствами своих обязательств.
Выводы
На данном этапе Международная Конвенция находится в стадии усовершенствования своих механизмов и инструментов, призванных обеспечить эффективную борьбу с допингом в спорте. Последние события в данной сфере выявили проблемные моменты, такие как отсутствие органа, который мог бы оперативно реагировать на изменения в антидопинговой сфере, а также широкого круга экспертов, способных обеспечивать эффективную работу органов Конвенции. Кроме того, сами механизмы контроля эффективности до сих пор находятся в процессе трансформации, изменяясь в результате взаимодействия с другими организациями, обеспечивающими борьбу с допингом, такими как ВАДА и Совет Европы. И самое главное изменение, которое ждет Международную Конвенцию, это введение системы санкций за несоблюдение положений Конвенции. Ожидается, что именно система санкций значительно повысит эффективность Международной Конвенции.
Литература
1. Марриотт-Ллойд, П. Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте [Электронный ресурс] / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. - Режим доступа: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001884/ 188405r.pdf
2. Together against Doping [Электронный ресурс]: Press Kit / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Social and Human Sciences Sector, 2012. - Режим доступа: http://www.unesco. org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/SHS/pdf/ J02012_presskit_v2.pdf
3. Результаты оценки Международной конвенции ЮНЕСКО о борьбе с допингом в спорте: Конференция Сторон Международной Конвенции о борьбе с допингом в спорте. Шестая сессия [Электронный ресурс] / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. - Режим доступа: http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002590/ 259011r.pdf
4. Окупаемость инвестиции Фонда для искоренения допинга в спорте: Конференция Сторон Международной Конвенции о борьбе с допингом в спорте. Шестая сессия [Электронный ресурс] / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. - Режим доступа: http://unesdoc.unesco.org/ images/0025/002589/258988r.pdf
5. Доклады государств-участников за 2015 г., признанных несоответствующими Международной Конвенции о борьбе с допингом в спорте. Шестая сессия [Электронный ресурс] / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. - Режим доступа: http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002590/259004r. pdf
6. Резолюции. Конференция Сторон Международной Конвенции о борьбе с допингом в спорте. Шестая сессия [Электронный ресурс]: / Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. - Режим доступа: http://unesdoc.unesco.org/ images/0025/002592/259298r.pdf
References
1. Marriott-Lloyd, P. Understanding the International Convention against Doping in Sport [Online], Available from: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001884/188405e. pdf
2. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Social and Human Sciences Sector (2012), Together against Doping: Press Kit [Online], Available from: http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/ HQ/SHS/pdf/J02012_presskit_v2.pdf
3. Outcomes of the evaluation of UNESCO's International Convention against Doping in Sport: Conference of Parties to the International Convention against Doping in Sport. Sixth session [Online], Available from: http://unesdoc.unesco.org/ images/0025/002590/259011e.pdf
4. Return on Investment in the Fund for the Elimination of doping in Sport. In: Conference of Parties to the International Convention against Doping in Sport. Sixth session [Online], Available from: http://unesdoc.unesco.org/ images/0025/002589/258988e.pdf
5. Update on 2015 National Reports of States Parties deemed non-compliant with the International Convention against Doping in Sport: Conference of Parties to the International Convention against Doping in Sport. Sixth session [Online], Available from: http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002590/259004e.pdf
6. Resolutions: Conference of Parties to the International Convention against Doping in Sport. Sixth session [Online], Available from: http://unesdoc.unesco.org/ images/0025/002592/259298E.pdf
С*)
