ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОКАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ В ЖИЛИЩНОЙ ЭКОНОМИКЕ (НА ПРИМЕРЕ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ В РОССИИ) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

■н ■н

о m

о ш ее о

о о ш

Ll_

о <

ее

www.hjournal.ru DOI: 10.17835/2078-5429.2020.11.4.064-077

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОКАЛЬНЫХ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ В ЖИЛИЩНОЙ

ЭКОНОМИКЕ (НА ПРИМЕРЕ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ В РОССИИ)

ЕРМИШИНА АННА ВЕНИАМИНОВНА,

Южный федеральный университет, Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: AVErmishina@sfedu.ru

Жители многоквартирного дома оказываются участниками ситуаций локальных общественных благ, связанных с содержанием и использованием общего имущества, в том числе и с капитальным ремонтом общей собственности в доме. Решение возникающих при этом о социальных дилемм возможно как путем вмешательства третьей стороны - государства, так

о см

и путем самоорганизации участников. В статье предпринята попытка проследить эволюцию государственного вмешательства в производство локальных общественных благ в жилищной экономике России и выявить перспективы дальнейшего развития государственного регулирования в сфере капитального ремонта многоквартирных домов. Эмпирической базой исследования 5 служат нормативно-правовые акты РФ, регулирующие управление общей собственностью в жилищной сфере с 1990-х гг. до настоящего времени, прогнозно-аналитические документы % федерального и регионального уровня, деятельность государственных институтов в данной ^ сфере. Выявлено, что декларируемые установки государственной жилищной политики на | развитие самоорганизации собственников жилья в многоквартирных домах не получали ° необходимых стимулов реальной реализации на разных временных этапах. Современная § высокоцентрализованная система организации капитальных ремонтов многоквартирных о; домов в России оказалась логическим следствием преобразований в данной сфере, формируя ^ значительные финансовые и материальные потоки частных ресурсов под непосредственным о контролем и управлением государства через систему региональных фондов капитального ремонта.

ф Ключевые слова: локальные общественные блага; жилищная экономика; многоквартирные

-д дома; капитальный ремонт; государственное регулирование; фонд капитального ремонта; о региональный оператор; самоорганизация; специальный счет; Ростовская область

Благодарность: Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-010-00001503.

о © Ермишина А. В., 2020

PUBLIC REGULATION EVOLUTION OF LOCAL PUBLIC GOODS IN THE HOUSING ECONOMY (ON THE EXAMPLE OF THE MAJOR RENOVATION OF APARTMENT BUILDINGS IN RUSSIA)

ANNA V. ERMISHINA,

Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: AVErmishina@sfedu.ru

Residents of an apartment building become participants in situations of local public goods associated with the maintenance and use of common property, including major renovation of common property in the house. The solution of the social dilemmas arising in this case is possible both through the intervention of a third party - the state, and through the self-organization of the participants. The article attempts to trace the evolution of government intervention in the production of local public goods in the housing economy in Russia and to identify the prospects for the further development of government regulation in the field of major renovation of apartment buildings. The empirical basis of the study is the ° regulatory legal acts of the Russian Federation that regulate the management of common property in the ^t housing sector since the 1990s. so far, forecasting and analytical documents of the federal and regional ° level, the activities of state institutions in this area. It was revealed that the declared guidelines of the ,h state housing policy for the development of self-organization of homeowners in apartment buildings did not receive the necessary incentives for real implementation at different time stages. The modern highly > centralized system of organizing major renovation of apartment buildings in Russia turned out to be its % logical consequence, generating significant financial and material flows ofprivate resources under the direct control and management of the state through a system of regional major renovation funds. ^

Keywords: local public goods; housing economy; apartment buildings; major renovation; state o regulation; capital repair fund; regional operator; self-organization; special purpose account; Rostov region

Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-010-00503.

JEL: H42, H76, K25, L38, L85, L88, O18

Постановка проблемы

§

rn o; s x tc

CO

о

CL <

b CD CL

В экономической теории общественные блага рассматриваются как один из провалов о рынка, координационная функция которого не позволяет реализовать их эффективное ^ производство и финансирование. Теоретико-игровой анализ ситуации общественных благ ш как «дилеммы заключенных» требует вмешательства третьей стороны для обеспечения z оптимального выпуска. Благодаря внешнему принуждению к участию в производстве р общественных благ увеличиваются выигрыши (повышается благосостояние) участников ^ игры в отличие от ситуации добровольного вклада (Hillman, 2009, pp. 152—159). То есть именно таким образом решается проблема «безбилетника» (free-rider), выступающая основным препятствием для рыночного производства общественных благ.

В соответствии с доказательствами М. Олсона склонность к фрирайдерству выше в больших группах участников (Олсон, 1995), в то время как в малых группах возможна самоорганизация и обеспечение коллективных действий без непосредственного вмешательства государства, что доказано в работах Э. Остром и последователей (Ostrom, 1998; Ostrom, 2000; Schmidt, Shupp, Walker, Ahn, Ostrom, 2001). То есть в ситуациях производства локальных общественных благ теоретически становятся возможны разные

о ш ее о

о о ш

Ll_

О <

ее

3

о

механизмы принуждения к участию в производстве без вмешательства государства: от стихийной самоорганизации участников до полной институционализации процессов самоорганизации (создание органов самоуправления, формулирование правил и процедур принятия решений). Успешные практики самоорганизации можно найти в различных практических ситуациях, эмпирический анализ которых представлен в работах Э. Остром и соавторов (Ostrom, 1998; Ostrom, 2000; Schmidt et al., 2001), в российской литературе - в публикациях Ю.В. Федоровой (2011), Д.Б. Графова (2018) и других авторов.

Жители многоквартирного дома (МКД) оказываются участниками производства локальных общественных благ во многих случаях, связанных с содержанием и использованием общего имущества многоквартирного дома. Большинство жильцов являются также собственниками жилья в МКД1, что, с одной стороны, повышает их заинтересованность, а с другой - возможности влиять на принятие коллективных решений в доме. Между тем, на примере ряда локальных общественных благ в МКД, в России мы наблюдаем активное вмешательство государства в процессы их производства и финансирования.

Цель работы — поиск ответов на вопросы о том, почему в России возникла необходимость в активном вмешательстве государства в производство локальных

8 общественных благ в МКД, какова эволюция и перспективы этого вмешательства.

0 см

^ Капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома

^ как локальное общественное благо

^ Капитальный ремонт многоквартирного дома — пример локального общественного

5 блага, производимого в условиях дилеммы заключенных и требующего вмешательства

^ третьей стороны для преодоления проблемы «безбилетника». В соответствие с российским

® законодательством в состав капитального ремонта МКД входят шесть следующих

^ основных видов работ: 1) ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-,

1 газо-, водоснабжения, водоотведения; 2) ремонт, замена, модернизация лифтов,

§ ремонт лифтовых шахт, машинных и блочных помещений; 3) ремонт крыши; 4) ремонт

§ подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме;

g 5) ремонт фасада; 6) ремонт фундамента многоквартирного дома2. В отличие от работ

го по содержанию и текущему ремонту общего имущества МКД эти работы проводятся ш

о достаточно редко (раз в 10—15 лет), стоят относительно дорого3, но оказываются

< необходимыми для обеспечения безопасности жилья. Добровольный характер участия

ф в организации и проведении этих работ генерирует проблему коллективных действий.

2 Как доказал М. Олсон, основываясь на концепции рациональности, «...до тех о пор, пока не существует какого-либо принуждения или группа недостаточно мала, о рациональные, своекорыстные индивиды не будут прилагать никаких усилий к

достижению общегрупповых целей. Другими словами, даже если все индивиды данной

о большой группы рациональны, действуют в собственных интересах и выгадают от

^ достижения данной цели в рамках группы, они все равно не станут добровольно

3 прилагать усилий к достижению этой цели» (Олсон, 1995, с. 2). Экономическую ш неэффективность коллективных действий математически доказали С. Гроссман, О. о Харт, Д. Мур (Grossman, Hart, 1986; Hart, Moore, 1988), Б. Хольмстрем (Holmstrom, ^ 1982), Гаврилец, Тараканова (2018) и другие.

q В работах Скаржинской и Цурикова проводится попытка применения

ш математического моделирования для обоснования возможности коллективных действий

о в самоуправляемых организациях, однако необходимым условием выхода из ловушки

_i -

<С 1 См.: Жилищное хозяйство в России. 2019: Стат. сб./ Росстат. M., 2019, с. 14—15.

gg 2 См.: Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.07.2020). Статья 166.

g 3 Например, замена лифта в одном подъезде 9-ти этажного дома требует около 2,5 млн руб., что в расчете на каждую квартиру

—, составляет около 70 тыс. руб.

m

неэффективности становится структурирование организации, то есть возникновение внутри организации относительно небольших групп, члены которых находятся в отношениях доверия и могут осуществлять социальный контроль за действиями друг друга без больших издержек (Скаржинская, Цуриков, 2017).

Существенный вклад в анализ коллективных действий в связи с производством локальных общественных благ вносит концепт социальной дилеммы, то есть ситуации выбора индивидов «при котором максимизация каждым из них своего краткосрочного интереса приводит к результатам, оставляющим всех в худшем положении, чем это было бы при иных возможных вариантах поведения» (Ostrom, 1998, р. 1). На основе эмпирического анализа успешных практик решения социальных дилемм Элинор Остром были сформулированы восемь общих принципов институционального дизайна, способствующих самоорганизации: четкость границ группы; пропорциональное распределение выгод и издержек; участие большинства в выработке правил и принятии решений; эффективный внутренний инфорсмент; градуированная шкала санкций за нарушение правил в зависимости от тяжести нарушения, вплоть до исключения из группы; наличие легкого доступа к локальным площадкам для разрешения конфликтов как внутри группы, так и с внешними партнерами и государством; признание правил самоорганизованной группы местными и центральными властями; иерархическое построение больших групп (Ostrom, 2000, с. 149—153). Работоспособность этих принципов g была подтверждена в последующих полевых исследованиях и экспериментах, в том числе в России (Полтерович, 2016). В результате анализа ситуации коллективных ^ действий жителей многоквартирных домов в России мы выявили, что как минимум три с принципа из восьми работают на успешность самоорганизации собственников жилья в .н многоквартирных домах (Белокрылова, Ермишина, 2012).

Между тем в жилищной экономике стран, изначально развивающихся с приоритетом частной собственности и рыночных отношений в жилищной сфере, фактически не существуют проблемы капитального ремонта в многоквартирных домах. В США, Канаде, i странах Западной Европы при всем разнообразии сложившихся практик управления I жилыми зданиями, где отдельные квартиры принадлежат разным собственникам, а объекты общего пользования (в том числе земельный участок, на котором расположен дом и придомовая территория) находятся в совместной собственности, фактически сформирована общая институциональная модель производства локальных общественных благ в МКД.

Определяющая роль в этой модели принадлежит негосударственной некоммерческой организации, объединяющей в обязательном порядке всех собственников жилья в многоквартирном доме и наделенной правом действовать от лица всех собственников. Членство в этой организации — неотъемлемое право и обязанность собственников о.

§ т

X

пз со

О <

Ф

15 о О

квартир в многоквартирном доме, возникающие с момента приобретения в собственность о

жилья в этом доме. Организация квартировладельцев в МКД функционирует на ^

демократических основах, решения принимаются путем голосования, причем степень о

влияния квартировладельца на принятие решений по вопросам управления общей <5

собственностью в МКД зависит от его доли в общей площади квартир данного дома. ^^

Высшим органом управления МКД является общее собрание собственников, а в сс

периоды между собраниями ответственность за управление МКД принимает на себя —

избираемое правление. Оперативное управление МКД осуществляется управляющим о

или управляющей организацией, назначаемой или избираемой правлением о

организации собственников МКД. Организация может также иметь комитеты, члены ш

11

которых избираются собственниками для решения конкретных задач (организации о

аудиторских проверок, социальной деятельности, конфликтных комиссий и т д.). Как < юридическое лицо организация собственников в МКД имеет собственные банковские

счета и может заключать договоры с внешними профессиональными организациями или о

■н ■н

специалистами — физическими лицами для выполнения различных работ и оказания услуг по ремонту и обслуживание объектов общей собственности в МКД и др4.

В это модели в числе других локальных общественных благ в МКД механизмы производства и финансирования капитального ремонта оговариваются на уровне собственников и управляющих МКД: капитальный ремонт проводится в соответствие с планом-графиком, финансируются за счет накоплений из платежей жильцов МКД или, при необходимости, банковских кредитов, считается инвестиционными расходами наряду с расходами по благоустройству, модернизации или новым строительством. Если дома являются историческими памятниками или имеют иную ценность для локалитета, то государство или муниципалитеты могут выделять целевые субсидии для их реконструкции или капитального ремонта. Вмешательство государства ограничено установлением общих правил и норм ведения хозяйственной деятельности, защитой прав участников жилищных отношений, а также контролем соблюдения стандартов безопасности жилья. Ответственность за капитальный ремонт несет организация квартировладельцев, управляющая данным многоквартирным домом.

Таким образом, практика развитых стран с рыночной экономикой доказывает

возможность жилищной самоорганизации в наиболее институционализированной

форме для производства и финансирования локальных общественных благ, в том числе

8 и капитального ремонта общей собственности многоквартирного дома.

о

см

^ Государственная жилищная политике в сфере капитального ремонта

2 многоквартирных домов в России

Логика жилищной политики в России с 1990-х гг., когда начались активные процессы приватизации государственного жилья, предполагала также развитие процессов самоорганизации жителей многоквартирных домов — стимулирование организации товариществ собственников жилья (ТСЖ) как институциональных субъектов рынка управления многоквартирными домами. ТСЖ как организация собственников дома должны были принять на себя ответственность по принятию коллективных решений и производству локальных общественных благ в МКД. Таким образом государство должно было освобождаться от ответственности и хозяйственной деятельности в данной сфере. А роль собственников жилья в МКД должна была расти с повышением их активности и го способности к организации коллективных действий.

о Анализ нормативно-правовых актов РФ в жилищной сфере с 1990-х до 2012 гг.

< демонстрирует в целом последовательное формирование этой модели. Возможность с?

ф создавать некоммерческие организации для управления домом — товарищества

2 собственников жилья — возникла у собственников задолго до принятия Жилищного

о Кодекса РФ, с принятием в 1996 г. федерального закона «О товариществах собственников

о жилья»5, в котором было введено понятие кондоминиума и товарищества собственников ш

жилья (ТСЖ), определены права и ответственность собственников в кондоминиуме и в

2 ТТ1'®'

О 1 ^Лх.

^ Важнейшим показателем жилищной самоорганизации является динамика

организации товариществ собственников жилья как наиболее эффективной формы

ш управления многоквартирным домом. Однако, по мнению экспертов, «товарищества

о собственников жилья как форма самоорганизации собственников жилья не получили в

^ Российской Федерации должного развития, какого можно было бы ожидать, принимая

^ во внимание их преимущества, из которых главное — право и возможность собственников

щ 4 Составлено по: Крашенинников П.В. (2020). Жилищное право. М.: Статут, с. 212-213; Валиев Ш.З., Гавриленко И.Г., Суренян М.А. (2015). Зарубежный опыт деятельности объединений собственников жилья // Вестник УГУЭС. Наука, образование, экономика. Серия экономика,, 1(11). Руководство по вопросам жилищных кондоминиумов в странах с <С переходной экономикой. ООН, Европейская экономическая комиссия, Женева. Москва, 2003.

5 См.: Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (с изменениями и дополнениями) (утратил силу) Система ГАРАНТ: http://base.garant.rU/10106100/#ixzz6gXCGKxIDhttp://base.garant. ги/10106100/

О

х §

т

О

О

самим распоряжаться средствами, которые собираются и расходуются на содержание дома»6. В динамике организации ТСЖ в России можно выделить четыре периода: 1) небольшой прирост (до 2005 г.), 2) образование основного массива ТСЖ (2005-2011 гг.), 2) массовая ликвидация (2012-2017 гг.), 4) стабилизация (с 2017 г. по настоящее время). В 2018 г. насчитывалось около 44 тыс. ТСЖ, что составляет только 4% от числа многоквартирных домов в России (рис. 1).

66933 63380

45388 44074

22376

6800

700

1337 г. 2002 г. 2007 г. 2010 г. 2012 г. 2017 г. 2018 г.

Рис. 1. Изменение числа товариществ собственников жилья (ТСЖ) в России Источник: Самоорганизация жителей в многоквартирных домах в период пандемии COVID-19 сч

// Институт экономики города. Дата публикации: 25.04.2020. (http://www.urbaneconomics.ru/ см

centr-obshchestvennyh-svyazey/news/samoorgaшzaciya-zЫteley-v-mnogokvartimyh-domah-v-period ^

- Дата обращения: 17.07.2020).

о с

■н ■н

Как справедливо отмечено Е. Борисовой, «в целом имеющаяся динамика ТСЖ

явно указывает на отсутствие стабильности и предсказуемости, а также на серьезную >

зависимость образования ТСЖ от политики властей. На данный момент изменение ф числа ТСЖ определяется в большей степени стимулирующими или, напротив,

ограничивающими мерами извне, нежели осознанными действиями самих людей- |

собственников жилья» (Борисова, 2014, с. 187). о

Одновременно с созданием нормативно-правовой базы жилищной самоорганизации §

о

в России, ситуация с капитальным ремонтом как коллективным благом долгое о;

время была противоречивой. Закон о приватизации жилищного фонда в России, ^

принятый в 1991 г., постулировал обязанность государства по капитальному ремонту о

многоквартирного дома, в котором приватизировались квартиры7, поэтому новые §

собственники приватизированных квартир ожидали выполнения необходимых работ за ^ счет бюджетных средств. В Жилищном кодексе РФ (2004 г.) была закреплена полная финансовая ответственность собственников за содержание, эксплуатацию и ремонт общей собственности в многоквартирном доме8. Однако в момент принятия документа порядок оплаты, сроки капитального ремонта и другие существенные вопросы не были

определены. С 1993 по 2007 гг. многоквартирные дома ремонтировались в основном за ^

счет бюджетных средств с небольшим участием со стороны собственников, как правило ^

- членов ТСЖ. Однако бюджетных средств для проведения плановых капитальных з

ремонтов в стране было недостаточно, износ домов увеличивался, а эффективность его ш

осуществления вызывала большие сомнения и справедливые жалобы жильцов. о

Новый этап развития российской жилищной политики связан с Государственной 2

программой поддержки капитального ремонта МКД через Государственную корпорацию ^

6 Самоорганизация жителей в многоквартирных домах в период пандемии COVID-19 // Институт экономики города. Дата ш публикации: 25.04.2020. (http://www.urbaneconomics.ru/centr-obshchestvennyh-svyazey/news/samoorganizaciya-zhiteley-v-mnogokvartimyh-domah-v-period - Дата обращения: 17.07.2020) ^

7 См.: Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 (http://www.consultant. <С ru/document/cons_doc_LAW_100/ - Дата посещения: 15.09.2020) ^

8 См.: «Жилищный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.07.2020). Статья 39. Содержание общего имущества в многоквартирном доме. —.

Ф с^

15 о О с^ с О

т

— Фонд содействия реформированию ЖКХ (2007—2012 гг.). Одной из целевых установок данной программы декларировалось повышение активности собственников. Так, по словам Д. Н. Козака, министра регионального развития Российской Федерации — председателя Наблюдательного совета Фонда в 2007 г., с Государственной программой поддержки капитального ремонта МКД «запущен не только механизм возврата государством долгов по ЖКХ, но и процесс возрождения полноправного и ответственного собственника жилья как основы успешного реформирования и становления жилищно-коммунального хозяйства»9. Программа Фонда содействия реформированию ЖКХ (2007— 2012 гг.) предполагала существенное государственное субсидирование капитальных ремонтов МКД при условии активного участия собственников жилья. В многоквартирных домах, нуждающихся в капитальном ремонте, необходимо было провести общие собрания собственников жилья, составить заявку на капитальный ремонт, собрать необходимые документы и обеспечить 5% участие собственников в финансировании. Участие в программе должно было способствовать институционализации эффективного коллективного собственника в многоквартирном доме10, способного в дальнейшем принять на себя ответственность за организацию производства и финансирования капитального ремонта и других локальных общественных благ в МКД. Однако эти надежды не оправдались, а выделенных на программу бюджетных средств оказалось 8 недостаточно, чтобы качественно улучшить состояние жилищного фонда в стране. см В этих условиях было принято решение о новой в значительной степени

^ централизованной системе организации капитального ремонта многоквартирных домов в России, основой которой стали обязательные регулярные взносы собственников ■н для формирования фондов капитального ремонта11. Кроме решения проблемы о «безбилетника» при финансировании работ по капитальному ремонту МКД, государство также приняло на себя обязанности по организации этих работ: на уровне регионов ® были сформированы долгосрочные программы капитального ремонта, в также созданы ^ специальные государственные некоммерческие организации — Фонды капитального ремонта (ФКР). Именно ФКР выполняют функции региональных операторов, организуя как наполнение региональных фондов капитального ремонта, так и их расходование на

0

1

со модернизацию жилищного фонда региона в соответствии с региональной программой.

го ш

о <

о

О

практически полностью освобождаются от активной деятельности по организации

В новой системе собственники жилья в МКД должны выбрать способ накопления

средств на капремонт из двух вариантов — на специальном счету дома или в общем

региональном фонде.

В текущей модели организации капитального ремонта МКД при выборе способа

££ формирования капитального ремонта у регионального оператора, собственники

15 о

о. капительного ремонта дома, их ответственность ограничена уплатой взносов и

о формальным участием в подписании решений общих собраний о проведении

" капремонта и актов приемки работ. Активность и самоорганизация собственников

о жилья в МКД необходима при выборе способа формирования фонда капитального

ремонта на специальном счету дома: для его реализации необходимо провести общее

собрание, которое большинством голосов должно выбрать именно этот способ, а также

ее определить, кто станет владельцем спецсчета и где он будет открыт. В дальнейшем о _

2 9 См.: Годовой отчет ГК - Фонда содействия реформированию ЖКХ за 2007 г. Утв. Наблюдательным советом ГК-Фонда

^ содействия реформированию ЖКХ. Протокол от 27 марта 2008 г. № 3, с. 5.

О 10 Эффективным мы называем собственника жилья в МКД готового нести бремя собственности как необходимости текущих Ш

и капитальных расходов по содержанию личного и общедомового имущества, использовать свою собственность в качестве источника настоящих или будущих рентных доходов и способного к соорганизации своих интересов и действий с другими собственниками в МКД, что позволяет создать эффективную систему управления многоквартирным домом как единым <С имущественным комплексом (Ермишина, Клименко, 2009, с. 108).

11 См.: Федеральный закон от 25.12.2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации. - Собрание законодательства РФ, 2012, № 53 (ч. 1). Ст. 7596.

проведение капитального ремонта при этом способе также потребует от собственников самоорганизации и активного участия: нужно будет согласовать сроки ремонта, перечень работ и их стоимость, выбирать исполнителей и контролировать выполнение работ и т.д.

Поэтому выбор способа формирования фонда капитального ремонта на специальном счете дома в некоторой степени оказывается индикатором уровня самоорганизации собственников жилья. В Стратегии развития ЖКХ РФ до 2020 г., принятой в 2016 г., постепенный переход «от преобладания системы государственной организации проведения капитального ремонта через систему региональных операторов к преобладанию и распространению модели организации проведения капитального ремонта через систему специальных счетов» декларировался целью государственной политики в сфере капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах12. Между тем за шесть лет функционирования новой системы капитального ремонта МКД в России уровень государственного участия в организации капитального ремонта МКД не только не уменьшился, но и существенно увеличился.

Масштабы общественного сектора в сфере капитального ремонта

многоквартирных домов

Система государственной организации капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в России стала одним их важных элементов общественного сектора, уникальным для жилищной экономики рыночно ориентированных стран. Сформированы устойчивые потоки значительных денежных средств, направляемых собственниками жилья в фонды капитального ремонта МКД: за пять лет реализации программы собрано более 815 млрд руб., а сумма начисленных взносов составила более 910 млрд руб. (табл. 1).

о см о см

о с

■Н

■н

Таблица 1

Динамика собираемости взносов на капитальный ремонт в России в 2014-2019 гг.

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Начислено, млн руб. 26060,2 127025,6 165879,8 186323,3 191882,2 213275,2

Собрано, млн руб. 17035,1 98042,3 142214,7 171621,6 182686,2 203714,3

Уровень собираемости, %% 65,37% 77,18% 85,73% 92,11% 95,21% 95,52%

§ т

X

го ш

О ^

<

ь ф

с^

15 о О с^ с

о т

о §

3

о ш ее о

Источник: рассчитано автором по данным Государственной корпорации — Фонда содействия реформе ЖКХ. (https://www.reformagkh.ru/analytics).

Собираемые средства вполне сопоставимы с оценкой потребности в ресурсах для финансирования капитального ремонта, проведенной экспертами до начала функционирования новой системы13. При этом собираемость средств собственников достаточно высокая и в 2019 г. составила более 95% (рис. 2). Существенный рост собираемости взносов на капитальный ремонт с 77% в 2015 г. был обеспечен как активной работой с должниками региональных операторов — фондов капитального ремонта МКД, так и упрощением взыскания задолженностей по жилищно-коммунальным услугам с использованием судебного приказа с 2017 г.

12 Распоряжение Правительства РФ от 26.01.2016 №№ 80-р (ред. от 18.10.2018) «Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года», с. 12 (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&bas e=LAW&n=309453&fld=134&dst=100006,0&md=0.8282321922920401#012220284423870109 - Дата обращения: 06.07.2020)

13 Эксперты Фонда «Институт экономики города» оценивали в 5-23 трлн руб. потребность в финансировании капитального ремонта МКД в России до 2035 г. при ежегодных затратах от 220 млрд руб. (что позволит лишь остановить процессы дальнейшей деградации жилищного фонда) до 1 трлн руб. (проведение его комплексного ремонта с применением энергосберегающих технологий) (Генцлер, 2014).

О О ш

о <

СИ 3

о

2014 2015 2016 2017 2018 2019

■ Начислено, млн руб. ■ Собрано, млн руб.

■н ■н

О ш СИ

О О ш

о

Рис. 2. Динамика собираемости взносов на капитальный ремонт в России в 2014 — 2019 гг.

О см

Источник: рассчитано автором по данным Государственной корпорации — Фонда содействия

реформе ЖКХ. (https://www.reformagkh.ru/analytics). Учтены данные Государственной корпорации — Фонда содействия реформе ЖКХ. (https://www.reformagkh.ru/analytics).

Большей частью собираемых на капитальный ремонт средств распоряжаются региональные ФКР, так как за пять лет внедрения в России новой модели организации капитального ремонта в МКД не более 13% многоквартирных домов России выбрали специальный счет для формирования фонда капитального ремонта своего дома (рис. 3).

о

| 78,5

т

го ш

о ^

<

Ь ф

87,9 87,9 86,9 353

О

с о , ЮД 11,2

о

ш _

12 12,9

2015 2016 2017 2018 2019

■ Специальный счёт ИСчёт регионального оператора

О Рис. 3. Способы формирования фонда капитального ремонта МКД в России в 2015—2019 гг.

Ф Источник: данные Государственной корпорации — Фонда содействия реформе ЖКХ.

(https://www.reformagkh .ru/analytics).

Таким образом, одна из целей Стратегии развития ЖКХ до 2020 г. в сфере

^ организации капитального ремонта — перейти к преобладанию специальных счетов

^ для накопления взносов собственников — оказалась не достигнута. Более того, в проекте

з

О

Стратегии развития ЖКХ России до 2035 г., подготовленном Минстроем России,14 уже вообще отсутствует установка на преимущественное использования специальных счетов домов для формирования фонда капитального ремонта, что свидетельствует о том, что государство не собирается устраняться от распоряжения средствами собственников жилья в МКД, собираемых для капитального ремонта общего имущества. А региональные фонды капитального ремонта стали еще одной сферой деятельности государственной бюрократии, с устойчивой тенденцией роста расходов на свое содержание.

В Ростовской области, как и в других регионах России, принят Областной закон от 11.06.2013 № 1101-ЗС «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах на территории Ростовской области»15, при Министерстве ЖКХ создан региональный оператор — НКО «Ростовский областной фонд содействия капитальному ремонту» — и реализуется Региональная программа по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Ростовской области на 2014—2049 гг., утвержденная постановлением Правительства Ростовской области от 26.12.2013 № 803 (далее — Региональная программа). Ежегодно в программу вносятся изменения, связанные с включением новых домов и исключением аварийных, уточнением видов работ и сроков их проведения. Формируются также краткосрочные планы реализации Региональной программы на три года. За период действия новой системы организации капитального ремонта минимальный обязательный взнос собственников жилья был повышен дважды с 6,3 руб. (ноябрь, 2014 г.) до 7,17 руб. (декабрь, 2016 г.) и до 9,92 руб. (октябрь, 2018 г.) на 1 м2 жилья16. В настоящее время это один из самых высоких тарифов в стране: только в Москве, Сахалинской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах размер взноса на капитальный ремонт выше. Ежегодно растет в Ростовской области и процент собираемости взносов: в 2015 г. сбор составил 84,6% от начисленных сумм, в 2016 г. - 89,1%, в 2017 г. - 90,5%, в 2018 - 93%, в 2019 г. - 96,7% (рис. 4). С учетом сбора задолженностей общая собираемость взносов за 5 лет составила почти 89,5%, а сумма собранных средств составила около 18,7 млрд руб.

о см о см

о с

■Н

■н £

1596,4

5229,9

5060,4

3453,8

3534,7

1037,8 1037,8

3928,5 3668,5

§ т

X

пз ш

о <

Ф

15 о О

С

О

m

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Начислено, млн руб. ■ Собрано, млн руб.

Рис. 4. Динамика собираемости взносов на капитальный ремонт в Ростовской области в 2014—2019 гг. Источник: данные Государственной корпорации — Фонда содействия реформе ЖКХ. (https://

www .reformagkh.ru/analytics).

14 Минстрой России подготовил проект Стратегии развития ЖКХ до 2035 года (https://minstroyrf.gov.ru/press/minstroy-rossii-podgotovil-pшekt-strategii-razvitiya-zhkkh-do-2035-goda/&rhash=360a41beГОae99 - Дата обращения: 07.07.2020)

15 См.: «О капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах на территории Ростовской области». Закон Ростовской области от 11.06.2013 № 1101-ЗС (ред. на 23.09.2020 г.) (http://docs.cntd.ru/document/469800155)

16 См.: Постановление Правительства Ростовской области от 28.09.2018 № 610 «Об установлении минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме на территории Ростовской области».

О Ш СИ О

О О Ш Ll_

О _|

<

СИ ZD О

При этом собственники жилья около 80% многоквартирных домов пополняют «общий котел» на счету регионального оператора — Фонда капитального ремонта Ростовской области (рис. 5).

о см о см

■н ■н

Рис. 5. Способы формирования фонда капитального ремонта МКД в Ростовской области в 2015—2019 гг. Источник: данные Государственной корпорации — Фонда содействия реформе ЖКХ. (Ъй^://

www.reformagkh .ru/analytics).

Ростовский региональный Фонд капитального ремонта распоряжается более чем 96% региональных средств на капитальный ремонт (табл. 2). Ежегодные общие расходы на содержание аппарата фонда за пять лет выросли почти в два раза и достигли 205,95 млн руб. в 2019 г.

о

х

§

т

tc со

о <

ф

15 о О

с

О

m

о §

з О ш СИ

о

о о ш

Ll_

о <

СИ 3

о

Таблица 2

Динамика поступления и расходования средств Фондом капитального ремонта Ростовской области в 2014-2019 гг. (млн руб.)

2014 2015 2016 2017 2018 2019

Остаток средств на начало года 1066,961 2292,9 2748,832 2945,993 2850,795

Поступило средств 1559,285 2575,197 2867,195 3226,282 3482,906 4963,535

Целевые взносы 1552,766 2443,23 2741,485 3101,076 3392,758 4874,047

Прибыль от приносящей доход деятельности 6,475 130,252 113,91 101,382 56,228 7,505

Прочие 0,044 1,715 11,8 23,824 33,92 81,983

Использовано средств 493,606 1349,238 2411,263 3029,121 3578,104 4858,978

Расходы на целевые мероприятия 392,41 1180,108 2243,637 2844,493 3387,544 4655,026

Расходы на содержание АУ 92,404 63,055 69,742 71,117 74,833 76,563

Приобретение ОС, инвентаря и иного имущества 8,754 0,619 0,177 0,331 8,481 0,798

Прочие 0,038 105,456 97,707 113,18 107,246 126,591

Остаток средств на конец года 1066,961 2292,9 2748,832 2945,993 2850,795 2953,352

Источник: составлено автором по данным бухгалтерской (финансовой) отчетности НКО «Ростовский областной фонд содействия капитальному ремонту» за 2013—2019 гг. (http://

фондкрро.рф/rezult/audit/).

В соответствии с отчетностью ФКР краткосрочные планы капитального ремонта в Ростовской области ежегодно выполняются на 100%. Однако на счету фонда ежегодно формируются значительные остатки на конец года, размер которых в 2019 г. составил почти 3 млрд руб. или более 63% расходов фонда на проведение целевых мероприятий, то есть работ по капитальному ремонту домов, а в 2014—2017 гг. эти остатки значительно превышали все расходы ФКР на капремонты. Фактически, фонд стал крупным финансовым посредником, аккумулируя ежемесячные поступления взносов собственников жилья на своих счетах.

Такимобразом,запоследние десятилетиягосударствов Россиине тольконе уменьшило, а существенно увеличило свое вмешательство в экономику многоквартирного дома, в частности в сферу производства и финансирования такого локального общественного блага как капитальный ремонт МКД. Экономическое поведения созданных в данной сфере структур соответствует теории бюро Нисканена (1971), что ставит под сомнение эффективность расширения вмешательства государства в данную сферу.

о с

■н ■н

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Белокрылова, О. С., Ермишина, А. В. (2012). Факторы коллективных действий (на примере жилищной самоорганизации) // TERRA ECONOMICUS, 10(1), 174-179. о

Борисова, Е. И. (2014). Практика работы товариществ собственников жилья // Вопросы государственного и муниципального управления, (3), 177-200) ^t

Валиев, Ш. З., Гавриленко,И. Г., Суренян, М. А. (2015). Зарубежный опытдеятельности объединений собственников жилья // Вестник УГУЭС. Наука, образование, экономика. Серия экономика, (1).

Гаврилец, Ю. Н., Тараканова, И. В. (2018). Компьютерный анализ моделей равновесия с общественным благом // Вестник Университета (Государственный ф университет управления), (1), 49-53.

Генцлер, И. В. (2014). Финансирование капитального ремонта многоквартирных s домов: информационное пособие для собственников помещений в многоквартирных о домах / И. В. Генцлер, С. Б. Лыкова, Н. Р. Сиражитдинова, Т. А. Волчкова. М.

Графов, Д. Б. (2018). «Дилемма заключенного» и «эффект безбилетника» в условиях коллективной лояльности «гуаньси» // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития, 2(3), 213-224.

Ермишина, А. В., Клименко, Л. В. (2009). Институционализация эффективного собственника в многоквартирном доме // Научные труды Донецкого национального ^ технического университета. Серия: экономическая, (3), 105-113. ^

Крашенинников, П. В. (2020). Жилищное право. М.: Статут. g

Олсон, М. (1995). Логика коллективных действий: Общественные блага и теория g групп. М.: Издательство ФЭИ. (Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and S-the Theory of Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press. 1965) g

Полтерович, В. М. (2016). Позитивное сотрудничество: факторы и механизмы ь эволюции // Вопросы экономики, (11), 5-23.

Руководство по вопросам жилищных кондоминиумов в странах с переходной экономикой. ООН, Европейская экономическая комиссия, Женева. Москва, 2003.

Самоорганизация жителей в многоквартирных домах в период пандемии COVID-19 // Институт экономики города. Дата публикации: 25.04.2020. (http://www.urbaneconomics.

§

X

пз со

О <

О ш СИ

о

ru/centr-obshchestvennyh-svyazey/news/samoorganizaciya-zhiteley-v-mnogokvartimyh- о domah-v-period - Дата обращения: 17.07.2020)

Скаржинская, Е. М., Цуриков, В. И. (2017). Модель коллективных действий. Часть 1: Равновесия, справедливость, эффективность // Экономика и математические методы, 53(2), 118-133.

Федорова, Ю. В. (2011). Соотношение индивидуального и общественного интереса при производстве общественных благ // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета, (1), 39—43.

Grossman, S. J., Hart, O. D. (1986). The costs and benefits of ownership: A theory of vertical and lateral integration // Journal of Political Economy, 94(4), 691-719.

Hart, O., Moore, J. (1988). Incomplete contracts and renegotiation // Econometrica, 56(4), 755-785.

Hillman, A. L. (2009). Public Finance and Public Policy Responsibilities and Limitations of Government. 2nd edition. Cambridge Books, Cambridge University Press.

Holmstrom, B. (1982). Moral hazard in teams // Bell Journal of Economics, 13(2), 324340.

Niskanen, W. (1971). Bureaucracy and Repteseiatatiye Government — Chicago, IL: Adlkurierton.

Ostrom, E. (1998). A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action // American Political Science Review, 92(1), 1-22.

Ostrom, E. (2000). Collective Action and the Evolution of Social Norms // Journal of Economic Perspectives, 14(3), 137-158.

Schmidt, D., Shupp, R., Walker, J., Ahn, T.K., Ostrom E. (2001). Dilemma games: game 8 parameters and matching protocols // Journal of Economic Behavior & Organization, 46, ° 357-377.

■H ■H

tc

CO

о <

CD 15

О О

С

О

m

REFERENCES

Belokrylova, O. S., Ermishina, A. V. (2012). Factors of collective action (on the example - of housing self-organization). TERRA ECONOMICUS, 10, 174-179 (In Russian). % Borisova, E. I. (2014). The practice of homeowners' associations. Questions of state and

municipal management, 3, 177-200. (In Russian).

1 Valiev, Sh. Z, Gavrilenko, I. G., Surenyan, M. A. (2015). Foreign experience in the o activities of associations of homeowners. USUES Bulletin. Science, education, economics. g Economy series, 1(11). (In Russian).

Gavrilets, Yu. N., Tarakanova, I. V. (2018). Computer analysis of public good equilibrium models. University Bulletin (State University of Management), 1, 49-53. (In Russian).

Gentsler, I. V. (2014). Financing Major Renovations of Apartment Buildings: A Resource Guide for Apartment Owners in Apartment Buildings / I. V. Gentsler, S. B. Lykova, N. R. Sirazhitdinova, T. A. Volchkova. Moscow. (In Russian).

Grafov, D. B. (2018). "Prisoner's dilemma" and "free rider effect" in the context of collective loyalty "guanxi". Southeast Asia: topical development problems, 2(3-40), 213-224. (In Russian).

Ermishina, A. V., Klimenko, L. V. (2009). Institutionalization of an effective owner in g an apartment building. Scientific works of Donetsk National Technical University. Series: economic, 3(37), 105-113. (In Russian).

Krasheninnikov, P. V. (2020). Housing law. Moscow: Statute. (In Russian). uj Olson, M. (1995). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups.

o Moscow: FEI Publ. (Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of

2 Groups. Cambridge, MA: Harvard University Press. 1965) (In Russian).

g Polterovich, V. M. (2016). Positive cooperation: factors and mechanisms of evolution.

^ Economic issues, 11, 5-23. (In Russian).

¡i¡ A Guide to Condominium Housing in Transition Countries. UN, Economic Commission

for Europe, Geneva. Moscow, 2003. (In Russian). ^ Self-organization of residents in apartment buildings during the COVID-19 pandemic

g (2020). Institute for Urban Economics. Date of publication: 25.04.2020. (http://www.

urbaneconomics.ru/centr-obshchestvennyh-svyazey/news/samoorganizaciya-zhiteley-v-mnogokvartirnyh-domah-v-period — Access Date: 17.07.2020) (In Russian).

Skarzhinskaya, E. M., Tsurikov, V. I. (2017). Collective Action Model. Part 1: Equilibrium, Equity, Efficiency. Economics and Mathematical Methods, 53(2), 118—133. (In Russian).

Fedorova, Yu. V. (2011). The ratio of individual and public interest in the production of public goods. Bulletin of the Saratov State Social and Economic University, 1(35), 39-43. (In Russian).

Grossman, S. J., Hart, O. D. (1986). The costs and benefits of ownership: A theory of vertical and lateral integration. Journal of Political Economy, 94(4), 691-719.

Hart, O., Moore, J. (1988). Incomplete contracts and renegotiation. Econometrica, 56(4), 755-785.

Hillman, A. L. (2009). Public Finance and Public Policy Responsibilities and Limitations of Government. 2nd edition. Cambridge Books, Cambridge University Press.

Holmstrom, B. (1982). Moral hazard in teams. Bell Journal of Economics, 13(2), 324-340.

Niskanen, W. (1971). Bureaucracy and Repteseiatatiye Government — Chicago, IL: Adlkurierton.

Ostrom, E. (1998). A Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action. American Political Science Review, 92(1), 1-22.

Ostrom, E. (2000). Collective Action and the Evolution of Social Norms. Journal of g Economic Perspectives, 14(3), 137-158.

Schmidt, D., Shupp, R., Walker, J., Ahn, T.K., Ostrom, E. (2001). Dilemma games: game ^ parameters and matching protocols. Journal of Economic Behavior & Organization, 46, c_ 357-377. 3

£

§

X

пз ш

о <

CD 15

О О

С

О

m

о ш си о

о о ш

Ll_

о <

СИ 3

о