CC BY
25
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
7 См.: Минор В.А. Эффективность механизма правового регулирования в сфере административной ответственности несовершеннолетних // Вестник ЮУрГУ 2009. № 28. С. 93.
8 См., например: Миллер А.И. Противоправное поведение несовершеннолетних: генезис и ранняя профилактика. Киев. 1985.
9 См.: Минор В.А. Эффективность механизма правового регулирования в сфере административной ответственности несовершеннолетних // Вестник ЮУрГУ 2009. № 28. С. 93—94.
10 Добренькое В.И., Кравченко А.И. Социология: 3 том: Социальные институты и процессы. М., 2003. С. 276.
11 Ремнев В.И. Разработка научных основ административной деликтологии // XXVI съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управления. М., 1982. С. 245.
12 Денисенко В.В. Деликтология: предмет, метод и система науки: Монография. Ростов-на-Дону, 2001. С. 47.
13 См.: АнтоновА.А. Делинквентное поведение как фактор, детерминирующий мотивацию несовершеннолетних на совершение административных правонарушений, и его роль при их профилактике // Российский следователь. 2010. № 3. С. 18—20.
14 Росстат. Электронный ресурс http://www.fedstat.ru/
(дата обращения 3 ноября 2012 года).
15 Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. 1988. № 1. С. 13.
16 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в 2-х т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 269; Серегина В.В. Сущность и формы государственного принуждения по советскому праву (общетеоретические проблемы): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов: Сар.юр. ин-т им. Д.И. Курбского, 1987. С. 13—14; Административное право: Учебник / Под общ. ред А.И. Каплунова. М.: ДГСК МВД России, 2011. С. 181.
17 Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. С. 17.
18 Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3177.
19 Собрание законодательства Российской Федерации.1999. № 26. Ст. 3177.
ЭВОЛЮЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА В КОНТРОЛЕ ЗА МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Т. А. ПРУДНИКОВА
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России Научная специальность:12.00.14 — Административное право; административный процесс
E-mail: tanya [email protected]
Аннотация. В статье анализируются некоторые особенности административно-правового регулирования миграционных процессов в аспекте их становления и развития в России.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, миграционные процессы, история миграции, управление миграцией.
FORMATION OF THE THEORY AND PRACTICE ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF MIGRATION
T.A. PRUDNIKOVA
candidate of jurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. This article analyzes some of the features of the administrative and legal regulation of migration processes in terms of their formation and development in Russia.
Key words: administrative and legal regulation, migration, history of migration, migration management.
По мере накопления и усложнения миграционных задач в деятельность миграционной службы включаются все новые направления: борьба с нелегальной миграцией, реадмиссия, иммиграционный контроль и многие другие. Для эффективного управления миграционными процессами нужна четкая цель, позволяющая выработать единую миграционную стратегию и различные тактики; необходимо учитывать экономическую и социальную дифференцированность, особенно в условиях трансформации общества. Все это предполагает
усиление контроля со стороны государства за миграционными процессами и его административно-правового регулирования.
В нашей стране на протяжении всего ХХ в. одно из важнейших прав граждан—право на свободу передвижения и выбор места жительства — регулировалось не законом, а подзаконными актами:положениями и инструкциями о прописке и выписке. Еще 24 января 1922 г. декретом Президиума ВЦИК РСФСР данное право было признано за каждым гражданином, позже право свободного выбора места жительства было
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
закреплено в ст. 10 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. Детальная регламентация права гражданина на свободу передвижения и выбор места жительства отражалась в правилах прописки по месту жительства, входящих в паспортную систему, — институт отрасли административного права.
Законодательство СССР не содержит дефиниции «паспортная система», хотя упоминание данного термина находится во многих документах, в частности, в постановлении № 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов», которое утвердило единую паспортную систему на территории СССР, для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка всех граждан государства. С 1922 г. институт прописки носил уведомительный характер и служил целям информационного обеспечения органов власти о жителях страны и всех их передвижениях, а с 1935 г. институт прописки стал разрешительным, воплощая функцию важного института государственного управления.
Как правило, ряд авторов дают анализ этого правового института и показывают его взаимосвязь с осуществлением гражданами права на свободу передвижения, выбор места жительства и проясняют данный аспект в широком контексте прав личности в государстве1. Как показывает изучение литературы, паспортная система не препятствует праву граждан на передвижение, но упорядочивает это передвижение путем установления специальных правил переезда на жительство из одних местностей в другие, въезда на жительство в населенные пункты. Нормами паспортной системы предусматривались определенные условия и возможности поселения в тех или иных местностях и в необходимых случаях устанавливались ограничения для проживания и пребывания. Однако сам факт существования системы ограничительных мер и строгой обязанности граждан соблюдать правила перемещения, возможность оказаться в незаконном положении и понести за это наказание, а также необходимость денежной оплаты за оформление и переоформление необходимых документов, которая входит в обязанность гражданина, являются частичным ограничением свободы действий гражданина в данной сфере2. В основу учета и упорядочения миграции населения в СССР был положен принцип обязательности прописки граждан
по прибытии на новое место жительства. Именно прописка являлась необходимым условием вселения и санкционировала право на постоянное или временное проживание в населенном пункте.
Этапы становления института конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в неразрывной связи с историей формирования паспортной системы в России в период ХХ в. В первые годы своей деятельности советское государство отменило паспортизацию, подписав 25 июня 1919 г. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР, согласно которому вместо паспортов граждане были обязаны иметь трудовые книжки. Выполнение данного обязательства стимулировалось тем, что трудовые книжки давали право на получение по месту работы продовольственных карточек, и поэтому карточки стали мощным средством прикрепления рабочих к месту жительства. Одновременно был установлен контроль привлечения нетрудящегося населения к труду и закрепление рабочих не только по месту жительства, но и по месту трудоустройства.
Как правильно отмечает Н.А. Лимонова, данные меры диктовались чрезвычайным положением страны, которая находилась в глубоком хозяйственном и политическом кризисе. Военная обстановка требовала ограничения передвижения и ужесточения паспортного режима. В условиях гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами значение трудовых книжек в ряде мест изменилось. Развал хозяйства, безработица, саботаж и неуправляемые народные массы, среди которых росло недовольство, вынудили большевиков, желающих удержать за собой власть в такой обстановке, ввести чрезвычайную меру конституционного принуждения к труду введением всеобщей трудовой повинности. В целях контроля за населением, борьбы с преступностью и оппозиционными настроениями в ряде мест вводилась прописка3.
При осуществлении трудовой повинности возникали большие трудности не только по причине отказа населения от принудительного труда, но также из-за путаницы, возникшей из-за наличия у населения большого количества всевозможных документов. В одних губерниях еще действовали дореволюционные паспорта, в других новая местная власть разрабатывала и вводила свои документы, например, виды на жительство, иные формы различных трудовых книжек, карточек, паспортов, ставивших
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
их владельцев в затруднительное положение при переезде из одной губернии в другую. Требования исполкомов разных мест порой бывали противоречивы. По приблизительным подсчетам в обращении имелось девять видов документов, не считая тех, которые выдавались в уездах и волостях4.
Для решения проблемы единого документирования всех граждан была принята Инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств, объявленная Приказом Главного управления советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 г. Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на уезд-но-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям выдача подобных документов запрещалась, а выданные ранее документы признавались недействительными.
В паспорт заносились сведения о служебном, общественном и семейном положении советского гражданина. Лица, лишенные избирательного права в соответствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г., имели особую отметку в паспорте о данном факте. Обстановка в стране — экономический и политический кризис, угрозы иностранной интервенции, идеологический раскол в обществе — не позволила в те годы ввести единый документ для всех граждан. По-прежнему наряду с трудовыми книжками продолжали функционировать старые паспорта и виды на жительство.
Декретом Президиума ВЦИК РСФСР от 24 января 1922 г. и Гражданским кодексом РСФСР от 31 декабря 1922 г.5 впервые провозглашалось право на беспрепятственное передвижение по территории страны. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 г. «Об удостоверении личности»6 был весьма не стесняющего для движения граждан характера, в рамках либерализации всех сторон жизни, в рамках новой экономической политики предоставлял личности свободу передвижения, а органам управления воспрещал требовать от граждан РСФСР обязательного предъявления паспортов и иных видов на жительство, препятствующих свободному перемещению внутри страны. Таким образом, декрет был направлен не только на контроль перемещения и не на ограничение гражданских свобод, но и запрещение всех документов царского образца.
Удостоверение личности с 1 января 1924 г. не предусматривает обязательности для гражданина.
Никаких правовых последствий отсутствие данного документа у гражданина за собой не влекло. Удостоверение личности выдавалось сроком на три года. Фотография в данном документе могла быть наклеена по желанию владельца, но не была обязательным элементом. Однако в дальнейшем создание паспортного режима шло в неотъемлемой совокупности с развитием института прописки, поэтому вскоре Декрет «Об удостоверении личности» дополнился Постановлением СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях»7. Данная правовая сфера исполнялась в дальнейшем краевыми, губернскими, окружными, уездными и районными исполнительными комитетами на всей территории союзного государства. Таким образом, начиная с 1925 г. институт прописки стал неотъемлемой частью паспортного режима ХХ в.
После 1923 г. в Советском государстве установилась легитимационная система, при которой вместо паспорта личность гражданина могла быть удостоверена иными многочисленными документами8. Но 27 декабря 1932 г. было подписано Постановление N° 2 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»9. Значение данного документа было в том, чтобы закрепить граждан по месту пребывания. Принудительное расселение людей было необходимо не только в идеологических целях, но и в хозяйственных — важно было закрепить людей не только за государственными работами, а также в целях обеспечения порядка.
Новое положение о паспортах устанавливало, что «все граждане Союза ССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте, в совхозах и на новостройках, обязаны иметь паспорта». Паспорт становится единственным документом, «удостоверяющим личность владельца». Строгой отмене подверглись все прежние документы, которые ранее служили видом на жительство. Также введена обязательная прописка паспортов в органах милиции «не позднее 24 часов по прибытии на новое местожительство». Под строгий контроль были поставлены все перемещения граждан, чему служила прописка и выписка, последняя стала обязательной для всех, кто выбывал «из пределов данного населенного пункта совсем или на срок более двух месяцев»; для всех меняющих местожительство, обменивающих паспорта; для заключен-
JA,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ных, арестованных, содержащихся под стражей более двух месяцев; а также выписка умерших. Лицам, прибывшим из местностей, неохваченных выдачей паспортов, а также сезонным рабочим выдавались временные удостоверения сроком до трех месяцев.
Важной особенностью паспортной системы 1932 г. было то, что паспорта вводились только для жителей городов, рабочих поселков, совхозов и новостроек. Паспортная система намеренно исключала колхозников — такая мера должна была способствовать насильственному прикреплению крестьян к колхозу, к месту жительства и препятствовать бегству крестьян из деревни в города. Уехать в город и жить там без паспорта колхозники не могли: будучи «беспаспортными» они подвергались денежному штрафу и «удалению распоряжением органов милиции» — об этом гласил п. 11 Постановления о паспортах. Повторное нарушение данного пункта влекло уголовную ответственность.
Таким образом, как справедливо отмечает Н.А. Лимонова, механизм прописки и паспортизации стал эффективным инструментом регулирования расселения граждан по территории СССР по мере укрепления социалистического порядка. Для чего в областных управлениях милиции организовывались паспортные отделы, в городских и районных управлениях (отделениях) — паспортные столы, т.е. данная сфера подвергалась двойному административно-полицейскому контролю. В населенных пунктах, где проживало свыше 100 тыс. «паспортизированного населения» организовывались адресные бюро. Во всех крупных городах с населением свыше 20 тыс. жителей создавались кустовые адресные бюро, а в Москве действовало Центральное адресное бюро (ЦАБ)10.
Принятие Конституции СССР 1936 г. обеспечило полное равноправие граждан и отменило существовавшие ранее ограничения прав по классовому признаку. В предвоенное время Сталинская Конституция была одним из самых демократических документов в международной правовой практике, но фактически ограничивала свободу передвижения и выбора местожительства граждан, особенно крестьянства.
Новый этап ужесточения паспортного контроля связан со вступлением 1939 г. в Советский Союз новых союзных государств: в 1939 г. Западной Украины и Западной Белоруссии, в 1940 г. еще трех территорий — Латвийской, Литовской и Эстонской
республик. Это потребовало проведения работы по массовой выдаче паспортов лицам, принятым в советское гражданство. Необходимо было улучшить правовую регламентацию передвижения населения по территории страны, поднять на более высокий уровень его учет, в связи с чем было принято Постановление СНК от 10 сентября 1940 г., утвердившее новое «Положение о паспортах»11. Для новых территорий выдача советских паспортов как обязанность, а не как право, стала мощным элементом советизации, идеологического контроля.
21 октября 1953 г. Постановлением Совета Министров СССР было утверждено новое Положение о паспортах12. Территория паспортизации была расширена еще дальше, включая многие сельские местности. Главными целями введения этой системы были: рассредоточение населения, закрепление граждан за рабочими местами; преодоление жилищного кризиса в городах; установление контроля за посещаемыми иностранцами.
Такой контроль существовал еще с 30-х годов, о чем свидетельствуют неопубликованные инструкции, которые предусматривали ограничения для лиц, отбывших наказание в местах лишения свободы по статье 58 УК РСФСР, а также в ряде случаев и для членов их семей. Таким образом, ограничение свободы передвижения граждан и выбора местожительства в советское время было весьма существенным.
28 августа 1974 г. Совет Министров СССР утвердил новое Положение о паспортной системе в СССР13. Коррекция паспортной системы не изменила ее сути, она продолжала ограничивать свободы и права граждан, в частности, право на выбор места жительства в стране. Нововведением была всеобщая паспортизация населения СССР.
25 июня 1993 г. был принят Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации». Указанное право также было закреплено в ч. 1 ст. 27 Конституции России 1993 г. Реализация указанного Закона требовала конкретизации процедур и разработки новых видов документов при регистрации14.
25 апреля 1995 г. было вынесено решение Конституционного суда, касающееся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и правила прописки15. В Постановлении
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
нормативные акты о прописке были определены как недействующие, кроме того, указывалось, что ст. 27 Конституции является непосредственно действующей и в соответствии с ч. 1 этой статьи каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Закон от 25 июня 1993 г. устанавливает регистрационный порядок и в целом соответствует положениям ч. 1 ст. 27 Конституции. Основанное на этом Законе Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства детально излагает порядок учета места нахождения граждан, что необходимо для обеспечения условий реализации их прав и обязанностей. При этом, как отмечает Н.А. Лимонова, в соответствии со ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в том же порядке, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором16.
В итоге рассмотрения вопроса следует сделать следующие выводы:
ф введение паспорта в качестве документа, удостоверяющего личность, способствовало ограничению в свободе передвижения;
главенствующей оценкой миграционного процесса стало восприятие переселений как средства достижения определенных геополитических целей, связанных с колонизацией окраин, взаимодействием с пограничными государствами, мерой государственного контроля в целях общественной безопасности и новой сферой фискальной политики; ф к концу XIX в. в России установилась система полицейского контроля за передвижением населения, содержащая меры по установлению личности, среди которых — проверка паспортов или иных удостоверений личности, обладающих легитимной силой заменять паспорта. Все эти созданные практикой формы удостоверения личности находились во взаимной и притом исторической связи; ф методы государственного регулирования миграции в начале ХХ в. характеризуются отказом
от обязательности процедур отбора переселенцев с учетом их обеспеченности землей и денежными средствами, предоставлением права на переселение не только крестьянскому, но и прочим сословиям. Существовавшая нормативно-правовая база закрепляла различия в праве и порядке передвижения и места жительства населения в зависимости от сословия, имущественного положения и т.д.; ф на протяжении десятилетий вопросы реализации такого важнейшего права граждан, как свобода передвижения и выбора места жительства, в нашей стране регламентировались не законом, а нормами подзаконных актов, входящих в институт административной отрасли права — паспортную систему, причем большая часть указанных актов не была опубликована; ф в настоящее время право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в объективном смысле представляет собой межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного отраслей, призванный регулировать отношения между человеком и государством в области свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства.
1 См., например: Желудкова Т.И., ХоботовА.Н. Из истории паспортной системы в СССР (1917—1974 гг.): Учебное пособие. М., 1992; Кусков Г.С. Основные этапы развития паспортной системы 11 Труды ВШМВД СССР 1968. Вып. 20.
2 Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 538.
3 Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С. 20.
4 Граевский В.М. Удостоверение личности и прописка граждан // Административный вестник. 1927. № 21. С. 41.
5 Президиум ВЦИК РСФСР декретом от 24 января 1922 г. постановил: «предоставить всем гражданам право беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР в черте ее федеральных границ до пределов пограничных пунктов». Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., предоставив всем гражданам в целях развития производительных сил гражданскую правоспособность, признал в соответствии с этим за каждым гражданином РСФСР и союзных советских республик право свободно передвигаться и селиться на территории РСФСР (СУ РСФСР. 1922. № 2 71. Ст. 904.).
6 Архив ГУВД Леноблисполкома. Сб. № 2 5. Оп. 1. Л. 120, 121.
7 СУ РСФСР. 1925. № 2 28. С.197.
8 Кусков Г.С. Указ. раб. С. 103.
9 Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1932. 28 дек.
10 Лимонова Н.А. Указ. Соч. С. 32.
11 СП СССР 1940. № 24. Ст. 591.
12 СП СССР. 1953. № 24. Ст. 591.
13 СП СССР. 1974. № 19. Ст. 109.
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 103.
15 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708.
16 Лимонова Н.А. Указ. Соч. С. 44.
