CC BY
50
УДК 502:553.982.2 Б.В. Робинсон, А.О. Сизова СГГ А, Новосибирск
ЭТНОСОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСВОЕНИЯ НЕФТЕГАЗОВЫХ РЕСУРСОВ
При переходе функционирования нефтедобывающего района в стадию падающей добычи меняется и некоторые социальные проблемы, а так же характер взаимодействия между функционированием нефтегазового сектора и общим развитием регионального хозяйства, происходит смещение акцентов в сторону использования потенциала нефтегазового сектора в интересах территории. При этом приоритетным моментом региональной политики в области занятости является пассивная политика в этой области. Решение социальных проблем по большей мере относится к компетенции региональных и местных властей и финансируется за счет доходов территориальных бюджетов, поэтому возможность решения социальных проблем зависит от условий налогообложения.
B.V. Robinson, A.O. Sizova
Siberian State Akademy of Geodesy (SSGA)
10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
ETHNOSOCIAL PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF OIL-AND-GAS RESOURCES
At transition of functioning of oil-extracting area in a stage of falling extraction varies also some social problems and as character of interaction between functioning of oil-and-gas sector and the general development of a regional economy, occurs displacement of accents aside uses of potential of oil-and-gas sector in interests of territory. Thus the priority moment of regional policy in the field of employment is the passive policy in this area. The decision of social problems on a greater measure concerns to the competence regional and local authorities and is financed due to incomes of territorial budgets, therefore the opportunity of the decision of social problems depends on conditions of the taxation.
Начавшийся еще в 30-е годы сдвиг в территориальном размещении производительных сил страны, целенаправленное массированное освоение природных ресурсов для расширения экспортных поставок, укрепления оборонного потенциала привело к тому, что в экономике неуклонно росло значение Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Ускоренные темпы урбанизации, северное направление в развитии и размещении производительных сил страны, концентрация в городах технологически сложных видов производств (черная и цветная металлургия, химия и нефтехимия) привело в 70-90-е годы к стремительному ухудшению экологической ситуации, к появлению районов и городов, претендующих на статус зоны экологического бедствия. В значительной мере такое положение характерно и для ряда городов Западной и Восточной Сибири: Бийск, Братск, Иркутск, Кемерово, Красноярск, Новокузнецк, Омск, Селенгинск, Тюмень, Улан-Удэ, Чита.
Экстенсивное развитие северных и приравненных к ним территорий, где преобладают слабые природные экосистемы, привело к тому, что многие из них восстанавливаются очень долго или деградируют необратимо.
Происходит зачастую губительное разрушение среды обитания и жизнедеятельности коренного населения. Учитывая, что на территории Западной Сибири проживают коренные народы Севера особое значение приобретает проблема традиционного природопользования, поскольку эта часть населения сохраняет исторически сложившиеся и экологически сбалансированные способы освоения и охраны окружающей природной среды.
В тех странах, где уже разработано законодательное обеспечение традиционного природопользования, организации и фирмы просчитывают варианты, связанные с рентабельностью добычи полезных ископаемых, использования природных ресурсов и затратами на сохранение окружающей среды.
Исторически образ мыслей и действий сложился так, что коренные народы сами управляли природопользованием и осуществляли необходимый контроль использования ресурсов на своей территории. Коренные народы, занимающиеся традиционным природопользованием, могут стать гарантами долговременного и устойчивого использования природных ресурсов на обширных территориях своего традиционного расселения и хозяйственной деятельности, в том числе, и в Западной Сибири.
Можно предположить, что в обозримом будущем принципы и методы природопользования, практикуемые коренными народами Севера, могут быть использованы при выработке международной стратегии устойчивого развития в условиях приполярных стран.
Названные выше проблемы особенно актуальны в районах крупномасштабного освоения нефтегазовых ресурсов.
Главные нефтегазодобывающие регионы России (прежде всего ХМАО и ЯНАО) в настоящее время сталкиваются с множеством сложных социальных проблем, важнейшими среди которых являются:
- Поддержание высокого уровня занятости населения;
- Достижение высокого (по меньшей мере, среднероссийского) уровня развития социальной инфраструктуры.
Поэтому все более актуальной становится задача использования недр для решения социальных проблем. Или, по выражению бывшего губернатора ЯНАО Ю. Неелова, «недра Ямала нужно направить на службу человеку». Но сделать это не так просто.
В условиях усиления конкуренции стратегия российских нефтегазовых компаний во все большей степени ориентируется на сокращение производственных издержек, путем сокращения численности персонала и реструктуризации. Стремление к сокращению затрат особенно усиливается в периоды падения мировых цен на энергоносители.
Другим препятствием для решения социальных проблем нефтегазовых территорий является трансфертное ценообразование в рамках ВНК, которое ведет к «несправедливому» сужению налогооблагаемой базы и, следовательно, слишком медленному росту бюджетных доходов.
Сложившаяся ситуация во многом обусловлена действующей в России налоговой системой, которая, с одной стороны, плохо адаптирована к интересам и проблемам сырьевых территорий, а с другой - не способна адекватно реагировать на изменение эффективности нефтегазовых операций (цен на углеводороды, условий добычи и разработки месторождений и проч.).
Главной и самой трудноразрешимой социальной проблемой нефтегазодобывающих территорий на сегодняшний день является проблема занятости населения. Многие бывшие вахтовые поселки нефтяников и газовиков, основанные 20-30 лет назад, за прошедшие годы выросли в крупные и средние города, которые, за редким исключением, так и остались монопрофильными поселениями - никаких других отраслей, кроме нефтегазовой, в них не развивалось и не развивается. Еще более тяжелая ситуация сложилась в небольших населенных пунктах (рабочих поселках), где добывающее предприятие или геологоразведочная партия является, как правило, вообще единственным работодателем. В случае увольнения (при ликвидации предприятия или в целях сокращения производственных расходов) у жителей таких городов и поселков практически нет шансов найти работу по специальности, а зачастую - и никаких возможностей для трудоустройства.
Поэтому уровень безработицы (отношение численности безработных к экономически активному населению) в северных нефтегазовых регионах неоправданно высок. Необходимо отметить, что общая численность безработных в несколько раз превышает число граждан, получивших официальный статус безработного.
Развитие нефтегазовой промышленности во многих случаях привело к серьезным нарушениям в природной среде и традиционном укладе жизни малочисленных северных народов. Будучи лишенными естественных условий для ведения хозяйства (оленеводства, охоты, рыбного промысла, национальных ремесел), аборигены с большим трудом адаптируются к «цивилизованному» городскому образу жизни, привнесенному пришлым населением. А получить сколько-нибудь приличное образование и найти работу на нефтегазовом Севере можно только в городах.
Таким образом, проблема занятости населения в северных нефтегазовых регионах имеет двоякую окраску. С одной стороны, в результате бурного освоения ресурсов нефти и газа в советские годы, обусловившего высокий уровень миграции, северные территории оказались перенаселенными, что со всей очевидностью дает о себе знать на поздних стадиях добычи углеводородов. С другой стороны, существует специфическая проблема безработицы среди коренного населения, решение которой требует особых подходов.
Многочисленные проблемы, связанные с избыточностью населения и неблагоприятными условиями жизни, порождает у жителей Севера (бывших мигрантов и их потомков) стремление к переезду в другие регионы страны. Идея массового переселения поддерживается федеральными и
региональными властями, принявшими соответствующие целевые программы.
К числу факторов которые характеризуют будущее место проживания, значимых для потенциальных переселенцев следует отнести:
- Возможность получения привлекательной работы, с чем связаны основные ожидания, касающиеся прямых доходов и уровня жизни;
- Степень обеспеченности всеми видами социально-бытовой инфраструктуры, включая образование здравоохранение, сферу культуры и проч.;
- Территориальное положение и природно-климатические условия.
Проблема финансирования переселения во многом определяет и текущие приоритеты региональной политики по вопросам занятости населения. В частности, в ХМАО важнейшая роль в реализации политики занятости изначально отводилась территориальным Фондам занятости населения (ФЗН), которые должны заниматься всей многоплановой деятельностью, связанной с профессиональной подготовкой (переподготовкой) и трудоустройством жителей округа.
В первые годы своего существования ФЗН попытались сосредоточить основное внимание на мерах, соответствующих активному варианту политики. Основными направлениями активной политики в сфере занятости населения являются:
- Содействие в трудоустройстве граждан с целью сокращения времени на поиски работы;
- Профессиональное обучение и переобучение, позволяющие безработным приобрести новую профессию и/или повысить квалификацию;
- Поддержка предпринимательства и самозанятости населения;
- Стимулирование работодателей для организации новых рабочих мест.
В связи с ростом безработицы и недостаточным финансированием, в деятельности ФЗН происходит смена приоритетов. Активная политика уступает место пассивной: деятельность служб занятости во все большей степени сводится к материальной поддержке безработных и предоставлению простейших услуг по подбору рабочего места.
Одним из способов частичного решения проблем занятости населения в нефтяных регионах является передача малодебитных скважин независимым и, как правило, небольшим компаниям с условием применения особого налогового режима.
Например, в 1998 году нефтяная компания «ЮКОС» объявила о намерении передать свои убыточные месторождения вновь образуемым «социальным» предприятиям. Эти предприятия предполагалось создавать как совместные - с участием нефтяной компании и местных администраций. Социальный статус предприятий обусловлен поставленными целями,
связанными с сохранением рабочих мест. Компания планировала учредить 25 «социальных» предприятий и передать им 52 низкорентабельных месторождения с совокупными извлекаемыми запасами нефти в 235 млн. т. В противном случае «ЮКОС» намеревался прекратить добычу нефти на этих месторождениях, что могло бы повлечь увольнение около 4 тыс. человек. Из состава АО «Юганскнефтегаз» предполагалось вывести 10 месторождений, АО «Самаранефтегаз» - 32, АО «Томскнефть» - 11 месторождений.
Выступая со своей инициативой, компания не беспокоилась о прибыльности новых предприятий, поскольку перед ними, в первую очередь, ставились социальные задачи, успешность решения которых увязывалась с предоставлением налоговых льгот со стороны региональных и местных властей. Однако в процессе создания уже первого подобного предприятия -Нефтеюганской муниципальной нефтедобывающей компании - возникли противоречия между «ЮКОСом» и местными властями. Следуя своему первоначальному плану, нефтяная компания стремится избавиться от неликвидных активов, тогда как районная администрация добивается передачи совместному предприятию рентабельных активов, способных приносить прибыль.
Следует отметить, что опыт «ЮКОСа» (к сожалению, пока не слишком удачный) для российской действительности является исключением, а не правилом.
Другой инструмент решения проблем занятости связан с лицензионной политикой в сфере недропользования. Необходимо, чтобы перед началом сокращения кадров нефтегазовые компании разрабатывали и выполняли программы переподготовки и переобучения увольняемых работников, переселения высвобождаемых работников и их семей, создания новых (замещающих) рабочих мест в других отраслях местной экономики. Совершенствование федерального и регионального законодательства по вопросам налогообложения в нефтегазовом секторе является одним из главных условий, необходимых для поддержания и роста уровня занятости населения в сырьевых регионах России.
Для крупнейших нефтегазовых территорий России характерны высокие номинальные показатели уровня жизни населения (среднедушевого денежного дохода). Это вполне объяснимо, поскольку, например, в ХМАО и ЯНАО величина средней заработной платы намного выше, чем в большинстве остальных регионов страны. Однако реальный уровень жизни населения определяется не только суммами прямых денежных доходов, но и рядом других факторов.
Помимо общего отставания в каждом из округов имеет место заметная межтерриториальная дифференциация показателей: жители нефте- и газодо-бывающих районов обеспечены социальным обслуживанием, как правило, значительно лучше, чем население прочих территорий. Наблюдается большой разрыв в уровне обеспеченности социальными услугами городского и сельского населения. Большинство объектов социальной сферы сконцентрировано в крупных и средних городах (и они
зачастую неплохо выглядят на общероссийском фоне). Обеспеченность сельских жителей объектами и услугами социальной сферы значительно ниже, чем городских. О резкой дифференциации количественных и качественных параметров развития социальной сферы в городах и сельской местности, например, медицинского обслуживания, свидетельствует значительный разрыв в уровнях показателя детской смертности: на селе он примерно в 1,5 раза выше, чем в городах.
Например, по уровню обеспеченности населения жильем отставание ХМАО и ЯНАО от среднероссийских показателей остается почти неизменным, медленно сокращается отставание по уровню обеспечения медицинскими услугами. Едва ли не единственный показатель, по которому нефтегазовые округа занимают лидирующие позиции в стране, - это показатель развития системы детских дошкольных учреждений.
Проблема дефицита жилья и социально-бытовых услуг усугубляется низким уровнем благоустройства городов и поселков.
В северных нефтегазовых регионах весьма остро стоит и проблема социальной защищенности жителей, особенно, неработающего населения, что обусловлено, прежде всего, резкой дифференциацией доходов различных групп населения.
Рассматривая социальные проблемы сырьевых регионов, нельзя не отметить, что они далеко не всегда связаны с динамикой освоения ресурсов нефти и газа. Если острота проблемы занятости населения действительно во многом зависит от того, на какой стадии развития находится нефтегазовая провинция, то проблемы низкого уровня социального обслуживания и социальной защищенности порождены другими факторами. Тем не менее, возможности решения такого рода проблем самым непосредственным образом связаны с функционированием нефтегазового сектора, и в частности с условиями налогообложения. Решение социальных задач в настоящее время по большей мере относится к компетенции региональных и местных властей и финансируется за счет доходов территориальных бюджетов. А величина бюджетных доходов, получаемых добывающими регионами, в свою очередь, прямо зависит от принципов построения налоговой системы.
©Б.В. Робинсон, А.О. Сизова, 2010
