CC BY
386
Л. П. АБРАМОВА, Т. М. ВАРБЕНКОВА
ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ
Ключевые слова:
этика государственной службы, развитая демократия, постбюрократическая организация, новый государственный менеджмент, государственное предпринимательство
Авторы подробно анализируют основные мировые тенденции реформирования традиционной организационной структуры государственной службы. Рассматриваются причины, породившие необходимость реформ, а также основные направления предлагаемых преобразований. Особое внимание уделяется изменениям в традиционной этике государственной службы.
Key words:
ethics of public administration, well-developed democracy, post-bureaucratic organization, new state management, state business
The authors investigate in detail main worldwide trends of the reforms of the traditional organizational structure of public administration. The roots of reform necessity are considered as well as the main trends of suggested changes. Special attention is paid to the alterations in the sphere of traditional ethics of public administration.
Современный мир переживает динамические изменения, что, безусловно, оказывает определенное влияние на институт государственной службы. Существующая сегодня «традиционная» в мировой практике модель государственного управления испытывает «кризис легитимности», т. е. падение доверия граждан к ней, к чиновничеству, к ее способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим наблюдается снижение социального престижа государственной службы и, соответственно, общественного статуса самих служащих.
В ответ на это происходит серьезное переосмысление концепции государственной службы [20, с. 2535].
Уже в середине 1970 гг. достаточно радикальные реформы начали осуществляться в развитых странах — Великобритании. Австрии, Новой Зеландии. Через несколько лет — в США, затем — в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая смогла бы стать противовесом традиционной бюрократии. В основу модели «нового публичного менеджмента» были положены
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
принципы децентрализованной структуры, широкого использования рыночных механизмов в деятельности публичного сектора, учета интересов и запросов граждан при осуществлении деятельности административного аппарата [3, с. 105].
В центре новой модели оказался конкретный работник (чиновник, служащий и т. д.), т. е. тот, кто в традиционной модели обладал только исполнительной компетенцией и не имел права принимать сколько-нибудь важных решений.
Каковы же основные изменения, влияющие на пересмотр основ государственной службы и каковы в этой связи направления частичного пересмотра основных принципов государственной службы, происходящего в последние десятилетия на Западе?
В настоящее время можно выделить несколько тенденций пересмотра основ государственного управления [см.: 17, с. 13-18]. Среди наиболее важных и оказывающих существенное воздействие на характер деятельности органов государственной службы можно назвать следующие изменения:
- сращивание государственной службы и политики;
— взаимопроникновение государственной службы и бизнеса;
— изменение трактовок базовых нравственных категорий — профессионализм и справедли-
вость — применительно к их действию в государственном и муниципальном аппарате;
— утрата базового принципа этики государственной службы: приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей;
— размывание некогда относительно единых норм и принципов морали чиновников различных уровней;
— привнесение в государственную службу и муниципальное управление элементов социальных конфликтов, развивающихся на политической, идеологической почве внутри находящихся у власти партий и общественных движений, между отдельными группировками внутри них.
В основе перечисленных тенденций пересмотра основ государственного управления лежат, прежде всего, цивилизационные изменения:
— глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой;
— процессы дефедерализации
и децентрализации управления в системе государственной
службы и муниципального
управления и формирование большей автономности деятель-
ности органов управления на местах;
— продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т. д.
Западные специалисты и практики с конца 1960 гг. все чаще ставили под сомнение эффективность бюрократической системы управления. Формальная деполитизация оказывалась во многих случаях мнимой и приводила к теневому влиянию бюрократии на политику. Действующая модель государственной службы все более расходилась с информационными, технологическими и социальными вызовами времени. В этой связи были выделены три основных недостатка в деятельности государственной службы:
— отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;
— организационная, коллективная безответственность;
— бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций [8, с. 60].
В последние десятилетия на Западе, особенно в США и Великобритании, предпринимаются определенные действия с целью пре-
одоления названных недостатков в работе государственной службы. Следует выделить основные тенденции пересмотра основ государственного управления:
— повышение подконтрольности государственной службы политическому руководству страны, т. е. ее политизация и понижение уровня самостоятельности;
— уменьшение роли вертикальной административной иерархии, появление функциональных органов, «плоских структур» и т. д. [12, с. 58];
— маркетизация некоторых традиционно государственных функций и служб;
— резкое повышение открытости государственной службы, в частности, возможности доступа граждан и их организаций к материалам, ранее считавшимся закрытыми, создание «прозрачной бюрократии»;
— стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданами, превращая последних из пассивных налогоплательщиков и просителей в активных «клиентов» — потребителей услуг государственной службы [8, с. 60]. Разумеется, существует и противодействие этим новациям, в некоторых случаях весьма эффективное, со стороны бюрократической
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
системы управления. Однако общий вектор направлен в сторону реформирования.
Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных тенденций.
1. Необходимость решения глобальных проблем современности привела к созданию международных организаций разной степени общности, в которых взаимодействуют люди с разной этической культурой, в том числе и государственные служащие. Так, глобализация экономики приводит к тому, что государственные служащие многих стран вынужденно вступают в прямые контакты с бизнес-элитой, что порождает, в конечном счете, их тесное взаимодействие. Сращивание этики бизнеса с этикой госслужбы берет начало в 1970 гг., когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии, влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, и было обусловлено переходом органов госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами) воспроизведения элементов матричной организационной структуры и постепенного расширения прав местного самоуправления. В результате, в систему нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макиа-
веллизма» — прибыль любой ценой [13, с. 203-205]. К тому же, мотивирующим фактором подобного пересмотра основ государственного управления чиновники всех уровней видели в тезисе о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие — углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и рост конфликтогенных факторов внутри органов управления, подрывающих их целостность, нарушающих моральный климат внутри них и существенно влияющих на качество кадрового потенциала, что провоцировало дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных величиной оплаты труда.
Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с этим взаимодействием — широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери» [4, с. 31] превращает служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы. Это создает
неоправданные преимущества тем компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый — когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй — «эффект шлепанцев», подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал. Особую тревогу подобные явления вызывают в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. Для борьбы с такой практикой многие страны (Великобритания, ФРГ и др.) разрабатывают определенные нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор [7, с. 106].
2. Процессы дефедерализации приводят к включению все большего числа государственных служащих в хозяйственную деятельность, бизнес и политику [2, с. 56-65].
3. По мере развития постиндустриального общества (с присущими ему новыми технологиями, расширением сферы нематериального производства, ростом интернационализма при одновременной внутригосударственной децентрализации с полицен-трическими структурами волеизъявления и т. д.) при реализации модели дифференцированного по горизонтали и вертикали общества возрастают требования к управленческой деятельности, к профессиональным и политическим качествам управленцев. В последние годы пришло понимание (и это отмечают многие исследователи [см.: 11, с. 3-5]) того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Бюрократические управленцы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполи-тизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. С одной стороны, управленцы-профессионалы сами выбирают путь все большего участия в политике. С другой, — это происходит независимо от чьего-то сознательного выбора, а, скорее, в силу ожиданий выборных органов власти, руководителей предприятий и простых граждан. Исследования показывают, что граждане через различные
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
организации все больше вовлекаются в такие процессы управления, которые прежде рассматривались как исключительная вотчина управ-ленцев-профессионалов. В частности, подобное участие населения в управлении характеризуется как движение «от петиций к переговорам», от стремления защищать свои интересы с помощью политических лидеров к более тесному сотрудни-че ству с управленцами-профессио-налами.
Необходимо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-нибудь государственного решения (в том числе и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.
Среди форм влияния государственной службы на законодательную и исполнительную политику следует выделить служебное консультирование, административное нормирование и необходимую служебную самостоятельность. Первая форма предполагает обращение политиков к профессионалам-аппа-ратчикам по широкому кругу вопросов. Собственные политические предпочтения государственных служащих неизбежно влияют на фор-
мулируемые ими рекомендации, а значит, становятся политикой. Суть второй формы заключается в том, что поскольку большая часть федеральных нормативных актов не может предусмотреть всех конкретных ситуаций, административные структуры вырабатывают свои ведомственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры. Что касается третьей формы, то она находит выражение в их функциональной свободе при осуществлении собственных ведомственных, федеральных норм, а также решений судов [6].
4. Тенденция политизации государственной службы неоспорима. Она вызвана не какими-либо субъективными или идеологическими причинами, а вполне объективными обстоятельствами. Элитный политический слой, в свою очередь, определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику [5, с. 159]. Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Это проникновение определяет деятельность СМИ, способствующих повсеместному тиражирова-
нию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.
В настоящее время есть два основных подхода к разрешению этой проблемы.
Первый осуществляется в тех странах, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным и разрабатываются формы регулирования этого процесса. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего ранга дипломатической службы и другие высшие чиновники). Самым обычным делом в связи со сменой правящей партии становится потеря управленцами высшего звена работы. Также политические и руководящие административные должности жестко не разделены во Франции, Норвегии, Японии.
Второй подход реализуется там, где в основе системы государственного устройства и управления лежит один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется в Великобритании. Австралии, Голландии. Дании. Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности го-
сударственной службы конституционно строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется [5, с. 141-142].
5. В последнее время наибольшую популярность получили идеи «постбюрократической организации», т. е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, переход от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента». Основными позициями концепции «нового государственного менеджмента» являются следующие преобразования в сфере государственного управления:
— уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских структур» и т. п.;
— децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
— ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»: максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
— «менеджеризация» и даже «мар-кетизация» значительной части государственной службы [4, с. 31].
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
Почти во всем мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Например, в Великобритании и Новой Зеландии с руководителями среднего звена в порядке эксперимента на конкретный срок заключались контракты, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов [19, с. 102-103]. На первых порах это дало положительные результаты: возросла эффективность, снизилась цена управленческих услуг, уменьшилась численность бюрократии [4, с. 29-30]. Позднее выявились и негативные стороны этого эксперимента: размывание специфики государственной службы как института общественного служения, дискредитация ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категорией коммерческих агентов [17, с. 15].
К тому же «новый государственный менеджмент» с его системой зависимости оплаты труда от его результатов и упразднением традиционных льгот негативно сказался на материальном положении чиновников среднего и низшего уровней, что привело к оттоку лучших из них (в том числе и в части соблюдения моральных норм) с государственной службы [19, с. 99-105].
Традиционная структура гос-службы (с пирамидальным и линей-
ным устройством, с распорядительными методами администрирования) складывалась веками и в относительно неизменном виде существовала до второй половины XX в. Проблемы возникли с вступлением мира в цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Процессы, происходящие в мире, усложнились, преобразования многократно ускорились. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т. д.). Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историческую эпоху, перестала выполнять свои функции регулятора отношений как внутри системы госслужбы, так и при взаимодействии государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.
В этике госслужбы в настоящее время оформилось несколько тенденций происходящих изменений, которые являются предметом осмысления как учеными, так и практиками, занимающимися проблемами морали в сфере государственного управления.
Следует выделить основные направления, по которым происходили изменения в традиционной системе государственной службы.
1. Изменения в организационной стороне госслужбы:
а) появление новых штабных подразделений, института советников и т. п.;
б) создание вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами;
в) перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей территорий (децентрализация управления).
2. Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государств по тем или иным вопросам.
Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения правовых норм и этических кодексов функционирования государственных аппаратов, а это, в свою очередь, привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев.
3. Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации.
В одних странах это произошло резко (Великобритания), в других более плавно (страны Восточной
Европы). Россия тоже провозглашает переход на умеренную либерализацию. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике, с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.
4. Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащенности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь, изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения). Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой — поставило перед большими отрядами госслужащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т. д.
5. Сращивание этики госслужбы и морали политики.
Основными причинами перечисленных преобразований служат, прежде всего, цивилизацнонные изменения, в ряду которых следует выделить следующие процессы:
— глобализация экономики и потеря малыми и средними горо-
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
дами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой;
— дефедерализация и децентрализация управления в системе государственных и муниципальных органов власти и создание условий для большей автономности их деятельности на местах;
— продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т. д.
Особенности изменений в традиционной этике государственной службы в условиях реформ
«В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала “этизация” государственной службы, т. е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех» [4, с. 30]. Так,
основной тезис международной конференции «Этика в правительственных учреждениях», состоявшейся в 1996 г., заключался в том, что развитие демократии и рыночной экономики зависит от того, насколько люди (граждане, потребители, клиенты, коллеги) доверяют правительственным учреждениям и государственным служащим.
Мы часто говорим, что живем в эпоху, которую характеризует отсутствие веры, прочных нравственных устоев и торжество эгоизма, когда перевелись честные бизнесмены, не говоря уже о судьях, политиках, полицейских и прочих. На этот счет существуют разные мнения. Например, некоторые исследователи [14] считают, что на деле время почти ничего не изменило с тех пор, когда господствовали купеческие нравы. Наоборот, реальный анализ выявляет повышение с начала нашего столетия качества и этики менеджмента. Что, несомненно, изменилось, так это степень регулирования хозяйственной деятельности. Отклонение есть следствие избытка нормативных предписаний и связанных с ним санкций. Чем больше предписаний, тем скорее можно ждать отклонений. Сами сложные условия трансформирующегося общества привели, во-первых, непосредственно к некоторому падению нравов (в том числе и чиновников), во-вторых, заставили усилить контроль государ-
ства за всеми сферами жизни, что действительно увеличило количество зафиксированных фактов неэтичного и незаконного поведения госслужащих.
На этом фоне разворачиваются следующие объективные организационные процессы.
Во-первых, в последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или сращиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к нам и более активной социальной группы» [21, с. 22]. Таким образом, в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, организации согласованной политики бизнеса и государства происходит сращивание этических норм этих групп. В условиях кризиса государственной службы, особенно в конфликтных ситуациях, получают преобладание нормы взаимной выгоды политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.
Так, в этику государственной службы проникает железный закон рынка: максимум прибыли любой
ценой (чему способствует и традиционно низкая оплата труда чиновников). Это имеет и положительные, и отрицательные последствия. С одной стороны, это приводит к поиску новых форм функционирования государственной службы (так называемое явление «менедже-ризации» государственной службы), проявляющейся в том, что у чиновников возникает чувство ответственности за свою работу, творческий подход к своему делу, желание выполнить свои функции на высшем уровне, но, с другой стороны, чиновники в данных условиях вынуждены искать все новые и новые пути обогащения, что приводит к коррупции (особенно в традиционной системе государственной службы). На это налагают отпечаток и «волны» децентрализации. Существует закономерность: когда в государстве кризис, оно предоставляет своим регионам большую свободу (дабы снять с себя лишние заботы и ответственность), а когда в государстве наблюдается повышения уровня жизни, оно эту свободу «забирает» обратно. В таких условиях чиновники начинают использовать «наплывы» свободы в своих личных целях, т. к. знают, что использовать ее в целях государства не стоит — через некоторое время эту свободу у них все равно отнимут [18, с. 36-45].
Далее, приход бизнесменов на государственную службу с целью
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
получения информации, приобретения льгот для своего дела приводит к тому, что на государственной службе появляется все больше и больше чиновников, которые более заботятся о своих личных интересах, чем об обязанностях государственного служащего.
Исполнительная власть как источник денег притягивает к себе и нечестных политиков, которые используют ее как источник финансирования своих партий. Так, одна из важных причин коррупции — ужесточение выборного законодательства в условиях расширения демократии. Это приводит к необходимости находить все новые и новые источники нелегального финансирования выборных кампаний. Одним из самых реальных источников является использование в этих целях представителей государственного аппарата, де-юре или дефакто принадлежащих к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо, таким образом, они изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс [10, с. 103-111].
Однако явление слияния различных этических кодексов наблюдается и на менее глобальном уровне. «В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной
деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентаций (например, в случае отставок работников государственного аппарата, протестующих против произвола власти). Правда, чаще этические нормы создают напряженность и противоречия между личностными и служебно-ролевыми требованиями к управлению» [16, с. 48-49]. Тем более, что каждый чиновник в современном обществе является участником множества социальных групп, каждая из которых навязывает ему свои нормы. И в ситуации конфликта между сталкивающимися нравственными ценностями чиновнику все труднее придерживаться норм кодекса поведения государственного служащего, выбрать правильное решение. Тем более, вполне возможно представить ситуации, когда твердое соблюдение того же кодекса будет выглядеть аморальным. Здесь возникает вопрос: является ли нарушение этических норм оправданным (например, взятка), если оно служит обходу глубоко аморальных официальных предписаний или достижению общепризнанного и справедливого результата, практически недостижимого иным способом. Если да, то «придется признать существование “высшего”, или, по крайней мере, другого свода норм, оправдывающего нарушение первого. Уместность нарушения этических норм каждый
будет оценивать со своей точки зрения исходя из морального синтаксиса: определенной группы, в которую он входит» [14, с. 208].
Следствием полного искоренения взяточничества, если такое вдруг случится, явится прекращение непрерывного процесса индивидуализации, образования групп и самоопределения, когда на смену старой радикальной философской концепции плюрализма и диалектического характера истины явится неоспоримый единый авторитет [14, с. 234-235].
Ускорение темпов изменений, происходящих в современном мире, также ставит человека в неопределенные условия, делает его связи с окружением (друзьями, семьей), в том числе со своей профессиональной группой, ее ценностями, правилами поведения менее крепкими, настраивает чиновника на предпочтение материальных выгод.
Четкая проработка этического законодательства, принятие кодексов государственных служащих, административный и общественный контроль не решили эту проблему. В США, например, законодательно четко проработаны этические принципы государственной службы, действуют кодексы государственных служащих, функционируют государственные и общественные организации по проблемам этики государственной службы. Однако, во-первых, законодательно
можно запретить прямую взятку, но это не способ борьбы с различными косвенными, замаскированными методами [9, с. 10]. Во-вторых, эти нормативные акты по разному расставляют акценты, и, наконец, такой «пресс» требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношении. Между тем, ни средняя заработная плата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно-ироническое отношение к ним большинства членов общества не обеспечивают им подобной компенсации [1, с. 48-50; 15, с. 42-47]. А наличие некомпенсиру-емых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к падению престижа государственной службы на рынке труда, выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением [4, с. 288-289].
Что касается повышения уровня материальной и социальной защиты государственных служащих как способа решения проблем этики государственной службы, то, скорее всего, оно возможно лишь за счет внедрения в государственную службу идей «постбюрократической организации» (в силу ограниченности средств государственных бюджетов) что, как было показано, имеет и свои негативные последствия для нравственности государственных служащих. Вероятно, реалистичнее всего следует искать для каждой со-
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
Государственная и муниципальная служба
вокупности конкретных условий то оптимальное сочетание принципов традиционной и «маркетизирован-ной» государственной службы, которое бы позволяло при сохранении основного назначения государственной службы (служения), сделать ее более эффективной в материальном смысле. В этом случае чиновники, не утрачивая своих основных профессиональных ценностей, приобрели те новые нравственные ценности, которые не позволили бы им использовать свои взаимоотношения с политиками и бизнесменами в корыстных целях.
Однако здесь возникает вопрос, какой уровень защиты (материальной, социальной) государственных служащих нужен для реализации такого решения проблемы, насколько нужно повысить этот уровень? Выход следует искать в ответе на вопрос, что первично: социальная и материальная защищенность или социальная плодотворность государственной службы? Представляется, что социально плодотворная деятельность является элементом
социальной зашиты. Это видно из того факта, что больше удовлетворены службой лица, признающие ее вклад в дело развития общества. «Положительно сказывается в этом отношении и мотивация труда в государственных органах — стремление реализовать себя в управлении. Сочетание этих двух факторов в формировании отношения к службе способствует преодолению зависимости служащих в оценке своей социальной защищенности от преимущественного фокусирования внимания на материальном положении.
Ориентация системы занятости государственных служащих, в первую очередь, на развитие у них социально плодотворного интереса обеспечит формирование взгляда на состояние социальной защищенности как цель, достигаемую в результате реальною вклада государственной службы в дело увеличения благосостояния общества Общество, признающее такой вклад, всегда обеспечит надежную защиту своих служащих» [5, с. 591-594].
1. Баумэн Дж., Уильяме Р. Этика в правительственном аппарате (по результатам опроса государственных служащих США) // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1998. № 2.
2. Боявари З. Приватизация в городском коммунальном хозяйстве // Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1997. № 3.
3. Вульфович P. M. Проблемы административной реформы в РФ // Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2003.
4. Государственная служба / отв. ред. А. В Оболонский. М.: Дело, 1999.
5. Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д.: Феникс, 1998.
6. Граждан В. Д. Научное обеспечение государственной службы // Государственная служба. 1999. № 2.
7. Кадровые аспекты государственной службы в странах ЕС // Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. М., 1995. Вып. 7.
8. Комаровский B. С, Оболонский А. В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вестник Московского университета. 1997. № 4. Серия 12. «Политические науки».
9. Льюис К. У. Этический вызов на государственной службе (реферат книги) // Государственная служба. Вопросы этики. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. М., 1995. Вып 5.
10. Мени И. Коррупция в конце века // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1998. № 2.
11. НалбандянДж. Профессионалы в местных органах управления // Профессионализм управленческих кадров. М., 1994.
12. Оболонский А. В. Бюрократия и государство. Очерки. М.: ИГиПАН, 1996.
13. Психология и этика делового общения / под ред. В. Н. Лавриненко. М., 1997.
14. Рейсмен В. М. Скрытая ложь. Взятки, «крестовые походы» и реформы. М.: Прогресс, 1988.
15. Сембор Э., Лининджер М. Нравственный кризис американской государственной службы и пути его преодоления // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1998. № 2.
16. Соловьев А. Этика бюрократии; постсоветский синдром // Общественные науки и современность. 1995. № 4.
17. Теобальд Р. Этические принципы в государственных учреждениях // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт: реферативный сборник. 1998. № 2.
18. Ханеш В. Кризис и перспективы «социального города»// Государственная служба. Управление городом. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1997. № 3.
19. Худ К. Изменения в оплате труда государственных служащих Великобритании // Государственная служба. Вопросы совершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. М., 1995. Вып. 7.
20. Шварц Г. Истоки современной модернизации государственной службы // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. М., 1995. Вып. 8.
21. Этика государственной службы // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт: реферативный бюллетень. 1998. № 2.
Абрамова Л. П., Варбенкова Т. М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций
