Этические вопросы как составляющая управленческой деятельности и государственной службы в странах развитой демократии Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Этические вопросы как составляющая управленческой деятельности и государственной службы в странах развитой демократии

Ethical issues as the constituent of the managerial activity of Public Administration in the countries of the developed democracy

В статье анализируется опыт регулирования этических вопросов на государственной службе в таких странах развитой демократии, как США, Великобритания и Франция, и пути их практического внедрения.

Ключевые слова и словосочетания: государственная служба, государственный служащий, этика государственного служащего, этичное поведение государственных служащих, профессиональная этика.

The author analyses the experience of the regulation of ethical issues of the public administration in such countries of the well-developed democracy as the USA, Great Britain, France as well as the ways of their implementation.

Key words and word combinations.public administration, civil servant, ethics of the civil servant, ethical behavior of the civil servants, professional ethics.

На сегодняшний день вопросы трансформации публичного управления и приближения государственной службы к мировым стандартам очень важны. Потребность изменений в законодательстве о государственной службе обусловлена постановкой новых государственных задач, реформой публичного управления, созданием новых конституционно-правовых основ, реформированием политической и экономической систем. Государственная служба должна быть эффективной, правовой, четко организованной, сочетающей интересы государства и гражданского общества. Будущее страны в полной мере зависит от качества государственной службы как главного правового института современного государства.

Политические изменения, произошедшие в Украине, четкий курс на евроинтеграцию открыли новые возможности проведения системной реформы института государственной службы Украины, адаптирования ее к нормам и стандартам Европейского Союза. Однако в Украине среди других проблем перспективного развития государственной службы, обусловленных воздействием внешних и внутренних факторов институциональной трансформации, актуальным является выделение в системе публичного управления проблемы этического поведения государственных служащих. Ведь именно этика является той основой, на которой формируется доверие граждан к органам власти всех уровней. Соответственно, способствовать созданию положительного имиджа государства и государственной службы возможно только при условии придания этическим проблемам на государственной службе определенного правового статуса и должного

Сивый

Руслан Петрович

Аспирант кафедры государственной службы и кадровой политики Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Киев

Ruslan P. Sivy

A postgraduate student at the Department of Public Administration and Human Resources Policy of the Ukrainian Presidential National Academy of Public Administration

e-mail: [email protected]

УДК 174:35.07/.08](100-87)

внимания со стороны органов публичной власти и общественности.

Вопросам этической составляющей управленческой деятельности, государственной службы в Украине и профессиональной этики в системе публичного управления уделяют внимание такие ученые, как Л.Артюшкина, В.Бакуменко, Т.Безверхнюк, Т.Василевська, Ю.Ковбасюк, В.Козаков, В.Князев, Н.Нижник, А.Оболенский, М.Рудакевич, В.Цветков и другие.

Однако, вопрос етизации государственной службы и в дальнейшем остается актуальным и требует дальнейших исследований. Государственная служба является ключевым элементом системы публичного управления, от эффективного функционирования которого зависит соблюдение конституционных прав и свобод граждан, последовательное и устойчивое развитие страны. Учитывая стратегическую задачу Украины относительно осуществления комплекса системных преобразований и создания реальных (внутренних) предпосылок для вступления в Европейский Союз, приближение государственной службы к общепринятым ее основам для стран - членов ЕС приобретает особенно актуальное значение.

Сейчас трансформации государственной службы в Украине уделяется много внимания как со стороны высшего руководства государства, так и со стороны международных организаций, поэтому большое значение нужно придавать и проблемам нравственности в деятельности руководителей и служащих аппарата публичного управления всех уровней. Поскольку именно от этого зависит доверие к власти общественности и их участие в принятии общественно-политических решений. Поэтому чрезвычайно важным является образование такой государственной службы, которая бы работала на основе профессионализма, стабильности и политической нейтральности, была прозрачной, открытой, понятной для граждан. Именно это позволит сформировать власть абсолютно нового качества, сделать ее более прозрачной, ответственной, нравственной, действующей в интересах народа, а не отдельных олигархических группировок.

Поскольку государственная служба неразрывно связана с моралью, этикой, моральными качествами государственного служащего, соответственно, одним из проблемных вопросов действующей системы государственной службы, который требует дальнейшего решения, является урегулирование требований профессиональной этики государственных служащих, в том числе, и нормативное. Однако не только определение морально-этических принципов служебного поведения государственных служащих, но и законодательное закрепление механизма их внедрения и соблюдения имеет большое социальное значение и является главной тенденцией современного развития государственной службы зарубежных стран. Несмотря на различия в подходах разных государств к формированию организационной культуры государственных служащих, неизменной является ее цель - обеспечение профессиональной деятельности служащих в интересах граждан и общества, а также предотвращения возможных злоупотреблений властью и нарушением закона.

Мировой опыт свидетельствует, что этизация государственной службы дает возможность гуманизировать общественные отношения и существенно повысить эффективность деятельности государственных органов, а наиболее существенные изменения в общественном развитии обусловлены моральным состоянием власти и укоренением этических принципов в ее профессиональной деятельности.

Основными принципами этики управления является свобода, справедливость, равенство, то есть базовые ценности государства как нормы демократического общежития граждан, утвердившиеся в борьбе за независимость. Именно они регулируют внутренние проблемы деятельности органов власти, конфликт интересов, в том числе, между отдельными ветвями власти. В течение XIX - начале ХХ в. этические меры направлялись против коррупции в управлении [1].

Анализ современной структуры и функций органов управления персоналом исполнительной власти США показывает, что внедрение этических стандартов в деятельность государственных служащих осуществляется в трех направлениях, а именно: кадровая политика, административно-правовая защита персонала и контроль за его деятельностью. Кроме Комитета по этике, особого внимания заслуживает блок административно-правовой защиты персонала, в частности, по защите системы заслуг, который занимается федеральными служащими по поводу нарушений принципа системы заслуг. В системе государственной службы он играет своеобразную роль "противовеса". Его задачей является защита служащих от произвола руководителей, заставляет представителей высшей бюрократии придерживаться надлежащего служебного поведения [2].

Таким образом, современная этическая система в Соединенных Штатах Америки охватывает общество и все ветви публичной власти, которые пытаются оправдать надежды народа. То есть, в США движение за моральную власть и нравственное общество является делом не только публичной власти, но и каждого гражданина [3].

Стоит также отметить, что стандарты этического поведения государственного служащего США полноценно

реализуют принципы свободы и справедливости. Это не набор автоматических действий согласно определенным правилам, а принципиальное поведение, направленное на утверждение общественных ценностей. Более того, государственный служащий сознательно участвует в решении общественных проблем.

Следовательно, современная этическая система государственной службы США является важным элементом системы формирования прозрачного, нравственного и ответственного правительства. Она имеет целостный характер, является децентрализованной, в ней логично объединены политико-правовые и чисто морально-этические средства, которые способствуют созданию условий для функционирования этической профессиональной государственной службы и ее совершенствования.

В Европе основная идея этического управления соответствует подходу, который реализуется в США. Однако способы ее реализации имеют определенные различия.

Так, Британская государственная служба отличается высокой корпоративной этикой. Считается, что высокий уровень морали государственных служащих всегда был предметом особой гордости британского общества. В мире известна британская "традиция" государственной службы, регламентируемая моральным кодексом и подотчетная парламентскому комитету по бюджетному контролю [4]. Британского бюрократа характеризует высокая самодисциплина, честность, нравственность, забота об "общественном кошельке", профессиональная честь, стремление всегда найти лучшее решение, ведь за каждым актом профессионального выбора стоит государство и благо гражданина [2].

В отличие от других западных государств, где используется понятие "публичной" (Public) или "государственной службы" (State), в Великобритании бытует понятие "гражданская служба" (Civil Service), имеющее исторические корни [5]. Гражданская служба считается "почетным долгом благородных людей", знаком доверия к ним со стороны короны и общества. Поведение "слуг короны" регламентируется этическим Кодексом государственного служащего, аналога которому нет в мировой практике. Его своеобразие заключается в том, что он, с одной стороны, регламентирует этику профессиональной деятельности служащих, начиная от предоставления услуг населению и заканчивая политическими консультациями с министрами, а с другой, определяет взаимные обязанности служащих и министров.

Ориентация государственного служащего на потребителя стала определяющим фактором превращения закрытой бюрократической системы в открытую и прозрачную. Служение обществу признано основной обязанностью государственных служащих.

Итак, современная этика публичного управления в Великобритании рассматривается как способ побуждения служащего к нравственному поведению и способствует эффективной деятельности. Этика дополняется законом как средством внешнего принуждения. Каждый из этих способов имеет свои преимущества. Режимы традиционной ответственности более эффективны, чем кодексы этики в борьбе со злоупотреблениями, а кодексы этики более эффективные в повышении административного профессионализма, чем режимы ответственности. В свою очередь, их сочетание обеспечивает поддержку демократического управления. При этом этика не является самоцелью, она направляет профессиональное взаимодействие, обеспечивая утверждение на государственной службе и в обществе новой системы демократических отношений. Этика государственного служащего должна быть непрерывным процессом нравственного самосовершенствования в соответствии с постоянными изменениями в обществе [6].

Оценивая "новый поход" к государственному управлению в Великобритании, можно сделать вывод, что система таких мероприятий, как децентрализация, реформа структуры государственной службы, в частности, ее менеджеризация и внедрение рыночных механизмов, поощрение этического поведения государственных служащих и т.п. стимулирует их внутреннюю активность и стремление к самореализации.

Этика государственного служащего во Франции определяет прежде всего уважение к закону. Во Франции реализовывалась технократическая модель модернизации, суть которой заключалась в упрощении принятия бюджетных решений на основе рационального критерия "эффективности и производительности"^]. Изучение отношений между администрацией и общественностью, отношение граждан к профессиональной деятельности государственных служащих актуализировало интерес к этическим проблемам государственной службы. Осознание очевидной взаимосвязи между достижениями, доверием и этикой обусловило потребность в профессиональной этике как одного из основных средств управления человеческими ресурсами государственной службы Франции. Ее содержание раскрывает административная деонтология, фундаментальными ценностями которой является общественный интерес, свобода, равенство, нейтральность и ответственность [8]. Стоит также отметить, что для внедрения этических норм признается необходимость систем контроля и наказания.

Современная программа модернизации государственной службы Франции отождествляется с декретом премьер-министра "Об обновлении системы государственного управления" (1989), основанном на следующих принципах модернизации: восстановление социального диалога; повышение ответственности и усиление подотчетности государственных служащих; введение оценки менеджмента; обеспечение открытости государственной службы для граждан и улучшение отношений с потребителями (качество услуг, уменьшение очередей в государственных учреждениях, повышение уровня информирования населения и т.д.). Весомую роль в развитии кадрового менеджмента сыграло само осознание того, что одного технического подхода для успеха реформы недостаточно. Менеджмент человеческих ресурсов сегодня отождествляют с восстановлением репутации государственной службы, ведь она может стать такой же эффективной, как и в частном секторе, только при условии моральной мотивации персонала, а не путем его обвинения в низкой производительности. [9]. То есть, решающим условием успешного реформирования государственной службы признана моральная мотивация, которая обеспечивает сознательное отношение государственных служащих к реформам как к личным целям и социальный диалог с партнерами.

Следующим весомым шагом в административной реформе Франции является подготовка государственных служащих по менеджменту, что связывает утверждения нового подхода к их профессиональной этике с формированием "новой управленческой культуры". Невозможно изменить организацию без заинтересованности высшего руководства, а менеджмент человеческих ресурсов не должен быть исключительной сферой компетенции специалистов в этой области, а должен стать одной из обычных обязанностей каждого руководителя. Эти идеи и легли в основу комплексной реформы министерств [9].

Более того, реформа административной системы Франции сопровождается развитием этической инфраструктуры в государстве. Она обеспечивает функционирование повышенных моральных стандартов государственных служащих, благодаря созданию органов, которые отвечают за этическую политику и "обязаны наблюдать, выявлять серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих", отслеживать их, доводя в необходимых случаях информацию в прокуратуру и другие органы [10]. Структура основных этических правил государственных служащих Франции типична для демократических стран. Она включает: обязанность соблюдать законы и инструкции; беспристрастность (непредвзятость), обязанность конфиденциальности; пассивности в общественной политической жизни; запрет других профессиональных занятий; лояльность; честность. Принципы ответственности и открытости определяют требования к образцовому поведению государственных служащих, которые, конечно, выше, чем для обычных граждан, и создают объективные основания для таких моральных качеств как достоинство, честь, деликатность и тому подобное.

Государственный служащий в отношении политической власти обязан проявлять лояльность и нейтралитет. Лояльность предполагает послушание по отношению к правительству, в целом, и к высшему руководству, в частности. Открыто критиковать правительственный выбор считается серьезным служебным нарушением. Лояльность государственных служащих Франции означает принцип нейтралитета, который исключает любую форму политизации профессиональной деятельности. Служащий законодательно защищен от влияния политических сил на его служебную деятельность. Это касается системы конкурсного отбора на государственную службу, а также гарантированной системы карьерного роста, которые обеспечивают его независимость. Лояльность и нейтралитет государственных служащих не исключает свободы политического проявления, однако она регламентируется этикой избирательной кампании, которая не допускает нарушения нейтральности государственной службы [11]. Также государственный служащий не имеет права использовать служебное положение для собственных политических убеждений и удовлетворения своих интересов или для содействия интересам других субъектов государственного управления или их дискриминации. Противоречит этике государственного служащего и участие в выборах на участках по месту работы. Действует также правило, согласно которому после увольнения с государственной службы должно пройти определенное время (несколько лет), прежде чем станет возможным баллотирование в выборные органы власти.

Итак, анализ зарубежной практики функционирования этики государственных служащих показал, что несмотря на различия в подходах к формированию комплексной системы норм и способов функционирования, неизменной является ее цель - обеспечение профессиональной деятельности служащих в интересах граждан и общества, а также предотвращения возможных злоупотреблений властью и нарушением закона. Мировая практика принципиально подчеркивает дефиниции "служения народу", что способствует выполнению должностных обязанностей в интересах народа, а не в интересах государства, отдельных лиц или групп.

В процессе эволюционного развития публичного управления технократическую модель заменил

"новый подход" - менеджеризм, суть которого заключается в гуманизации и персонализации процесса управления, основанного на доверии субъектов управления и стимулировании чувства собственной значимости. Это, в свою очередь, обусловило активное развитие профессиональной этики государственных служащих.

Институт этики государственных служащих в странах развитой демократии является элементом системы государственного управления, представляющего собой своеобразную инфраструктуру, объединяющую различные способы регулирования таких форм поведения государственных служащих, как политическое, правовое, административное, экономическое, собственно этическое. Ее структуры и институты обеспечивают отбор кадров по морально-профессиональным качествам, качественную этическую подготовку государственного служащего, контроль и стимулирование моральной деятельности и отношений, защиту прав и свобод государственного служащего, эффективное взаимодействие с потребителями государственных услуг и гражданским обществом, научно-методическое развитие профессиональной этики и поддержку решения этических проблем и тому подобное.

Любая реформа в системе профессиональной этики является вопросом политической воли высшего руководства государства в принятии конкретных решений, направленных на долговременные результаты. Необходимым условием успеха внедрения и функционирования профессиональной этики государственных служащих является объединение усилий всех ветвей власти. Однако, профессиональную этику нельзя ввести авторитарными методами. К этому процессу необходимо привлекать самих государственных служащих, то есть эффективен только коллективный способ ее применения. В заключении стоит отметить, что практическая реализация нового подхода к государственной службе требует совокупности объективных и субъективных факторов, которые бы стимулировали потребность и готовность государственных служащих к этической профессиональной деятельности.

Библиографический список:

1. Райт Г. Державне управлшня / Пер. з англ. В.1вашка,О.Коваленка, С.Соколик.-К.:Основи,1994.- 191 с.

2. Оболенський О. Державне управлшня i державна служба Укра!ни: реформування у свпш свггового досвщу // Формування демократичного та ефективного державного управлшня в Укра!ш. - К.: Вид-во УАДУ, 2002.- С. 9-33.

3. Рудакевич М. Морально-полггичш й правовi засади етики державного службовця або етична пол^ика в США / За заг.ред. В.1.Лугового, В.М.Князева // Зб. наук. пр. уаду. - К., 2001. - Вип. 2. - С.222 - 231.

4. Dunsire A. Bureaucratic Morality in the United Kingdom // International Political Science Review. - 1988. -Vol.9. - No 3. - P.179-192.

5. Государственная служба (комплексный подход) /Отв.ред. А.В.Оболонский - М.: Дело, 1999.- 440 с.

6. Галлтан Д.Ж. Адмшстративш процедури i адмшстративний нагляд: !х роль в утвердженш етики у державному управлшш // http: // www.оecd.org./puma/sigmaweb/act/civüservice/docs/ galligan.htm).

7. 1нтегрування системи менеджменту людських ресуршв у процес реформування державно! служби. -К.: Вид-во УАДУ, 1999. - 552 с.

8. L'infrastructure de Etique // Service Public. - 1998. - № 54. - P. 28.

9. Троза С. Реформи системи менеджменту людських ресуршв у Французькш державнш службi // 1нтегрування системи менеджменту людських ресуршв у процес реформування державно! служби. - К., 1999. - С. 305-339.

10. Оболонский А.В. Государственная служба во Франции // Государство и право.-2000.- № 1. - С. 60-66.

11. Errera Roger. Legal Frameworks, Institutions and Management Systems Necessary to Promote Public Service Ethics // Multi-Countri Seminar On Normative And Institutional Structures Supporting Public Service Ethics - Paris, 5 November 1997. - http: //www.oecd. org/puma/sigmaweb/acts/sivilservice/docs/errera.htm.

12. Рудкевич М.1. Професшна етика державних службовщв: теорiя i практика формування в умовах демократизацп державного управлшня : монографiя / М. I. Рудкевич. - Тернопшь : АСТОН, 2007. - 400 с.