CC BY
54
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
жете на соответствующий год. Росфинмониторинг является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба страны и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки, а также лицевые счета, открываемые в органах федерального казначейства.
В своей деятельности Росфинмониторинг играет важную роль в области пресечения экономических преступлений. В 2010 г. был издан совместный приказ Генеральной прокуратуры России, МВД России, ФСБ, ФСКН, ФТС, СК России, Федеральной службы по финансовому мониторингу от 5 августа 2010 г. № 309/566/378/318/1460/43/207 «Об утверждении Инструкции по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученных преступным путем».
Вместе с тем, современную экономическую безопасность России (собственников и участников экономических отношений), как отмечает в диссертацион-
ном исследовании О.Г. Пальтин, невозможно обеспечить без совершенствования технологий и методик (правовых механизмов — авторы)10 пресечения экономических правонарушений. Тем самым Федеральная служба по финансовому мониторингу и МВД России, как основные субъекты пресечения экономических правонарушений обязаны выработать эффективные меры по обнаружению противоправных действий юридических и физических лиц, прежде всего совершенствованием тактики оперативно-розыскных действий. Необходимо, по мнению авторов, выйти с предложениями о необходимости разработки определенных совместных приказов (действий) с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) (на октябрь 2013 г. их всего — 80), по пресечению экономических правонарушений, направленных на обеспечение экономической безопасности РФ.
10 Пальтин О.Г. Государственный механизм обеспечения экономической безопасности: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2002.
ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
А.А. ВИШНЕВСКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент, докторант Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14— административное право; административный процесс
E-mail: [email protected]
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Зырянов С.М.
Аннотация. Рассматриваются вопросы формирования административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности Беларуси с момента принятия Декларации о государственном суверенитете и до наших дней.
Ключевые слова: экономическая безопасность, концепция, административно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности.
STAGES OF FORMATION OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL MECHANISM OF ECONOMIC SECURITY REPUBLIC OF BELARUS
A.A. VISHNEVSKY,
candidate of jurisprudence, associate professor, doctoral candidate of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article deals with the formation of the administrative and legal mechanism to ensure economic security of the adoption of the Declaration of State Sovereignty to the present day.
Keywords: economic security, the concept of administrative and legal mechanism to ensure economic security.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Одним из основополагающих принципов любого научного познания является принцип историзма. В исследовании государственно-правовых явлений он означает рассмотрение реальной действительности не только под углом зрения ее настоящего состояния, но и с позиции ее прошлого и предполагаемого будущего1. Весьма важны при этом ответы на вопросы, касающиеся причин и условий возникновения государственно-правовых институтов, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, перспектив и тенденций их эволюции в будущем. Именно поэтому, основываясь на принципе историзма, рассмотрим причины и условия формирования административно-правового обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь, этапы его развития, современное состояние и возможные тенденции в будущем.
Важнейшей особенностью существования любого государства является тесная взаимозависимость между его развитием и обеспечением безопасности. Фактически развитие и безопасность — две стороны общего процесса жизнедеятельности общества. Не случайно, стремление к безопасности считается одной из главных причин объединения древних предков в первобытное, а затем и в государственно-организованное общество2.
Образование и становление Республики Беларусь как суверенного государства, принятие Конституции выдвинули настоятельную необходимость приведения системы обеспечения национальной безопасности в целом и экономической в частности в соответствие с положениями основного закона государства, принципами внешней и внутренней политики, международными нормами национальной, региональной и всеобщей безопасности, определения приоритетов и разграничения полномочий органов власти в области обеспечения национальной безопасности3.
На наш взгляд, о начале процесса формирования административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь можно говорить с момента создания Совета Безопасности Республики Беларуси. При этом следует отметить, что фактически в Беларуси можно выделить два этапа его создания. Первый связан с принятием Верховным Советом Республики Беларусь Постановления от 15 ноября 1991 г. № 1249-ХП (ред. от 11 декабря 1991 г.) «Об образовании Совета безопасности Республики Беларусь»4. Характерной особенностью при-
нятого правового акта является то, Совет безопасности создавался исключительно в целях определения военной политики республики в области безопасности, стратегии, принципов военного строительства, обеспечения гарантированной защиты суверенитета, оборонного потенциала республики, ее экологического состояния, прав и свобод граждан.
Исходя из целей создания, основными задачами Совета безопасности были определены:
а) в мирное время: обеспечение правовой основы в деятельности всех структур безопасности в соответствии с принятыми законами в пределах своей компетенции;
б) в период военной угрозы и в случае войны:
♦ Совет безопасности преобразовывался бы в Совет обороны и определял порядок мобилизации военных структур и процесс перевода народного хозяйства на режим военного времени.
Как видим, при нормативном закреплении компетенции Совета безопасности законодатель исходил из традиционного подхода, характерного для понимания обеспечения безопасности в Советском Союзе, т.е. основной упор был сделан на обороноспособность страны.
Второй этап создания Совета Безопасности Республики Беларусь связан с подписанием Президентом Республики Беларусь Указа от 5 августа 1994 г. № 24 «О создании Совета безопасности Республики Беларусь»5. Данный орган был образован для обеспечения реализации функций Президента по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, по сохранению государственного суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя Республики Беларусь, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан. Что же касается обеспечения безопасности
1 Ракитов А.И. Историческое познание: системно-гносеологический подход. М., 1982. С. 8, 17, 290.
2 Возжеников А.В. Безопасность России: современное понимание, обеспечение. М., 1998. С. 6, 7; МэйнГ.С. Древний закон и обычай: Исследования по истории древнего права / Пер. с англ.; 2-е изд. М., 2011. С. 147—176.
3 Князев С.Н. Основы концепции национальной безопасности Республики Беларусь: Учеб. пособие. Мн., 2004. С. 16.
4 Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 15 ноября 1991 г. № 1249-Х11 (ред. от 11 декабря 1991 г.) // СПС Консультант Плюс.
5 Указ Президента Республики Беларусь от 5 августа 1994 г. № 24 «О создании Совета безопасности Республики Беларусь». URL://http://www.levonevski.net/pravo/norm2009/43/d43295.html
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
государства в экономической сфере, то в числе основных задач, стоящих перед Советом безопасности, она первоначально не выделялась. Только через восемь лет в целях реализации функции государства именно по обеспечению экономической безопасности был принят Указ Президента Республики Беларусь от 10 июля 2002 г. № 371, в соответствии с которым была создана межведомственная комиссия по безопасности в экономической сфере при Совете безопасности Республики Беларусь и утверждено Положение о ней6. Целью создания данного структурного подразделения являлось обеспечение координации деятельности государственных органов и иных организаций по обеспечению экономической безопасности страны.
В соответствии с возложенными на межведомственную комиссию по безопасности в экономической сфере задачами она осуществляет и такие функции как: подготовка заключений на проекты республиканских научно-технических, социально-экономических и других целевых программ в сфере экономики; проведение по поручению Президента Республики Беларусь и Совета Безопасности Республики Беларусь экспертиз проектов решений государственных органов и иных организаций в части, касающейся обеспечения безопасности государства в экономической сфере; изучение и обобщение зарубежного опыта обеспечения защиты национальных интересов в экономической сфере и внесение в установленном порядке предложений об использовании его в Республике Беларусь (п. 4.6—4.8).
Следовательно, с принятием Указа Президента Республики Беларусь от 10 июля 2002 г. № 371 к компетенции Совета безопасности Республики Беларусь относится не только подготовка решений Президента Республики Беларусь по основным направлениям внутренней, внешней и военной политики в сфере обеспечения безопасности Республики Беларусь, но и координация деятельности государственных органов и иных организаций именно по обеспечению безопасности Республики Беларусь в экономической сфере.
Определение политико-организационных и правовых основ обеспечения экономической безопасности государства является важнейшей теоретической и практической проблемой, стоящей перед органами власти и управления. Определяющим, базовым документом, отражающим совокупность официально принятых взглядов на принципы и сущность направлений обеспечения безопасности, является концепция, содер-
жание которой служит фундаментом для разработки конкретных программ достижения поставленных целей и задач. Если концепцию (от лат. — «восприятие») можно представить как систему взглядов на те или иные явления, способ их понимания, то преломляя через предмет и объект нашего исследования она представляет собой документ, в котором систематизированы взгляды ученых и практиков относительно направлений, средств и способов защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом общий замысел разработки концепции должен основываться на учете всего комплекса угроз национальной безопасности, а именно — условий и факторов, негативно воздействующих на прогрессивное развитие страны, препятствующих или исключающих возможность реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства, системы общественных отношений между ними7. В общем виде методология построения концепции национальной безопасности должна включать: определение жизненно важных интересов государства и общества; установление основных факторов, создающих угрозу безопасности; обозначение приоритетных направлений обеспечения безопасности; разработку системы обеспечения национальной безопасности8.
Впервые в Беларуси Концепция национальной безопасности была принята 27 марта 1995 г.9. Она послужила основой для выработки направления государственной политики в области национальной безопасности, разработки соответствующих нормативных актов, совершенствования управленческих структур и организации деятельности органов обеспечения национальной безопасности.
Можно констатировать, что Концепция национальной безопасности Республики Беларусь 1995 г. послужила основой становления и формирования политики государства в сфере обеспечения безопасности, в том числе и в экономической сфере. Однако реализация положений концепции на практике не была достаточно эффективной, что во многом объ-
6 Указ Президента Республики Беларусь от 10 июля 2002 г. № 371 (ред. от 1 августа 2011 г.) «О Межведомственной комиссии по безопасности в экономической сфере при Совете Безопасности Республики Беларусь» // СПС Консультант Плюс.
7 Князев С.Н. Указ. соч. С. 10.
8 Там же. С. 15, 16.
9 Концепция национальной безопасности Республики Беларусь (утв. Советом безопасности Республики Беларусь 27 марта 1995 г.). Мн., 1995. С. 2.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
яснялось отсутствием на тот момент достаточно глубоких теоретических разработок по обозначенной проблеме и стратегии обеспечения отдельных видов безопасности. Кроме того, отсутствовало или находилось в стадии разработки административно-правовое обеспечение деятельности уполномоченных органов в сфере защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере экономики.
Система административно-правового обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь, пройдя первый этап своего становления, встала перед задачами:
♦ определения единого механизма деятельности субъектов системы обеспечения национальной безопасности;
♦ обеспечения точной и единообразной реализации методологических положений Концепции национальной безопасности;
♦ конкретизации положений концепции в отношении направлений, средств и способов защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства;
♦ определения перечня основных субъектов системы обеспечения национальной безопасности, сферы их компетенции и пределов полномочий должностных лиц при реализации жизненно важных интересов личности, общества, государства;
♦ организации деятельности органов государственной власти и управления по проведению мониторинга состояния национальной безопасности, существующих и потенциальных угроз национальным интересам Беларуси, определения каждым субъектом необходимых мероприятий и мер по обеспечению национальной безопасности в соответствующей сфере жизнедеятельности общества10.
Исходя из поставленных задач, в июле 2001 г. была утверждена новая Концепция национальной безопасности Республики Беларусь11. Необходимость ее была обусловлена тем, что с момента принятия предыдущей концепции в стране произошли существенные политические и социально-экономические изменения.
В преамбуле Концепции национальной безопасности 2001 г. закреплялось, что данный документ представляет собой систему взглядов относительно направлений, средств и способов защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, содержит методологическую основу построения системы обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь и предназначен для использования
при планировании и осуществлении деятельности государственных органов по обеспечению национальной безопасности.
В концепции 2001 г. были отражены изменения, произошедшие в системе органов государственной власти и управления, после референдума 1996 г. В ней заявлялось, что Республика Беларусь последовательно развивает международное сотрудничество в рамках ООН, ОБСЕ, СНГ, принимает активное участие в Договоре о коллективной безопасности и Движении неприсоединения, а также в деятельности иных международных организаций. При этом в качестве важнейшего фактора внешней безопасности определялся союз с Российской Федерацией.
Обеспечение национальной безопасности планировалось строить на следующих принципах:
♦ законности, предполагающей соблюдение норм международного права и национального законодательства;
♦ «всеобщей безопасности», требующей взаимного учета и соблюдения интересов всех субъектов отношений в сфере безопасности как внутри страны, так и на международном уровне;
♦ соблюдения баланса жизненно важных интересов и взаимной ответственности личности, общества и государства в вопросах обеспечения национальной безопасности;
♦ постоянного информирования граждан по вопросам состояния национальной безопасности.
Анализируя принципы обеспечения национальной безопасности, можно согласиться с мнением белорусского ученого Е.Г. Моисеенко, что реализовать принципы всеобщей безопасности, информированности граждан никогда не удавалось в прошлом и вряд ли удастся в будущем, так как они носят скорее декларативный, идеальный характер, а не являются инструментом практических действий12.
В концепции получили нормативное закрепление такие понятия как национальная безопасность, жизненно важные интересы, угрозы национальной без-
10 МясниковичМ.В., Никитенко П.Г. Национальная безопасность Республики Беларусь. Современное состояние и перспективы. Мн., 2003. С. 11.
11 Указ Президента Республики Беларусь от 17 июля 2001 г. № 390 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь» // СПС Консультант Плюс.
12 Моисеенко Е.Г. Экономическая безопасность государства (понятие, содержание, структура, система): Моногр. Мн., 2001. С. 16, 17.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
опасности (были разделены на внешние и внутренние) и обеспечение национальной безопасности.
Был существенно расширен перечень приоритетных направлений обеспечения безопасности государства в экономической сфере. Указывалось, что в экономической сфере имеется ряд серьезных негативных факторов: дискриминационные меры в отношении Беларуси некоторых развитых стран и их сообществ, потеря отдельных традиционных рынков сбыта продукции, дефицит внешнеторгового баланса, высокая степень зависимости Республики Беларусь от импортных энергоносителей (на долю основного поставщика нефти и газа приходится 99,9% при критически допустимых 40%). Сохраняются высокий уровень инфляции (индекс потребительских цен в 2000 г. составил 207,5% при критическом значении — 140%) и значительное количество убыточных предприятий (26,9% в промышленности и 49% в сельском хозяйстве). Не по всем параметрам обеспечена продовольственная безопасность республики (в 2000 г. произведено 0,485 т зерна на душу населения при пороговом значении — 0,55 т)13.
В концепции акцентировалось внимание на создании благоприятных условий для предпринимательской деятельности и занятости населения; ограничении прямого воздействия государственного регулирования на рыночные механизмы, конкуренцию, самостоятельность товаропроизводителей и социально оправданные пропорции между накоплением и потреблением. Упор делался на рациональное использование географического положения страны, развитие эффективной системы обслуживания международных транспортных артерий и коммуникаций. Сконцентрировано внимание на повышении наукоемкости производимой продукции, развитии сферы услуг по ее сервисному обслуживанию; обеспечении ускоренного развития производства на основе полного использования собственного научно-технического потенциала, импорта высоких технологий, более широкого привлечения внешних и внутренних инвестиций в экономику страны. Особое внимание уделялось такой проблеме как формирование законодательства, необходимого для эффективного функционирования национальной экономики, проведения рыночных преобразований в соответствии с единой политикой Союзного государства, согласования экономических интересов различных социальных групп, общества и государства; развитие делового сотрудничества со странами,
участвующими в многосторонней системе регулирования торговли, с перспективой полноправного участия во Всемирной торговой организации (ВТО); создание необходимых запасов стратегического сырья, материалов и резервов мощностей для их использования при возникновении чрезвычайных ситуаций14.
Вместе с тем анализ содержания Концепции национальной безопасности Республики Беларусь 2001 г. позволяет сделать вывод о том, что в ней не получили нормативного определения и соответственно закрепления целый ряд основополагающих понятий теории безопасности. В частности, не были определены такие понятия как национальные интересы (давалось понятие жизненно важных интересов), источники угроз национальной безопасности. В документе также отсутствовали определения отдельных видов безопасности (политической, экономической, научно-технологической, социальной (в концепции 2001 г. данный вид безопасности рассматривается как «гуманитарная безопасность»), демографической, информационной, военной и экологической безопасности).
В общем, без достаточной детализации была сформулирована и система обеспечения национальной безопасности.
Третий этап формирования административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности Беларуси связан с принятием в 2010 г. новой, третьей Концепции национальной безопасности Республики Беларусь15.
Концепция 2010 г. является документом качественно более высокого уровня. В нем нашли отражение и учтены результаты отечественных исследований (более десяти ведущих научно-исследовательских институтов) в сфере национальной безопасности, проводившиеся с 2006 по 2010 гг., использован передовой опыт зарубежных государств (изучен и адаптирован для белорусских реалий опыт 15 стран мира, включая Азербайджан, Великобританию, Казахстан, Китай, Польшу, Россию, США, Украину и Францию). В документе сохранена преемственность с ранее действовавшими концепциями, а также использованы прин-
13 Указ Президента Республики Беларусь от 17 июля 2001 г. № 390 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь».
14 Там же.
15 Указ Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575 (ред. от 30 декабря 2011 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь» // СПС Консультант Плюс.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
-■лвн*----
ципиально новые подходы организационного и методологического характера16.
Подводя итог анализу этапов становления административно-правового обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь, хотелось бы отметить, что построение стройной концепции национальной безопасности, адекватной современным условиям существования, — длительный и сложный процесс, в ходе которого должны сформироваться социальные механизмы обеспечения национальной безопасности, способные адекватно реагировать на любые риски и угрозы17. Анализ становления системы обеспечения национальной безопасности позволяет сделать вывод, что в Беларуси созданы необходимые условия для предотвращения либо нейтрализации различных угроз национальной безопасности в целом и экономической в частности. Сформированная система административно-правового обеспечения экономической безопасности государства функционирует достаточно устойчиво и обеспечивает решение поставленных перед ней задач.
При формировании и функционировании системы обеспечения экономической безопасности необходимо придерживаться принципа превентивности. Как уже говорилось, система национальной безопасности в целом и экономической в частности не должна носить
оборонительный характер. В данном случае, на наш взгляд, необходимо следовать примеру США, которые «осуществляют единую скоординированную стратегию в области национальной безопасности, внешней и военной политики на десятилетия вперед»18.
Важным фактором обеспечения экономической безопасности государства является успешная интеграция Республики Беларусь в глобальное экономическое пространство. При этом защита от угроз экономической безопасности должна обеспечиваться полноценной многовекторной внешнеэкономической политикой, расширением географии экспорта, диверсификацией импорта сырьевых и энергетических ресурсов.
Проведение многовекторной эффективной экономической политики, в свою очередь, поможет избежать различно рода ограничений для Республики Беларусь в рамках таможенного союза и Единого экономического пространства.
16 Веруш А.И. Национальная безопасность Республики Беларусь: Курс лекций. Мн., 2012. С. 34.
17 Сюсюкин А.В. Административно-правовое регулирование в сфере обеспечения экономической безопасности: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004. С. 74.
18 Гончаренко А.Н. Прогнозирование в системе «национальной безопасности» и внешней практике США: Дисс. ... докт. ист. наук. Киев. 1988. С. 19.
Административное право России
учнаник
3-е редрние
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. — 759 с.
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
