CC BY
44
Нацюнальний лкотехшчний унiверситет УкраУни
УДК 336.1:352 Доц. М.В. Корягт, канд. екон. наук - Льв1вська КА
ЕТАПИ РОЗВИТКУ М1СЦЕВИХ БЮДЖЕТ1В В УКРА1Н1
Розглянуто сутнiсть поняття "мiсцевi бюджети". Виокремлено та охарактеризовано основш етапи розвитку мiсцевих бюджетiв в Укра!ш. Проаналiзовано особли-востi мюцевого бюджетування в умовах командно-адмшютративно! та ринково! еко-номiки.
Ключовг слова: мiсцевi бюджети, бюджетна система, ринкова економжа, ко-мандно-адмiнiстративна економжа, етапи розвитку мюцевих бюджетiв.
Вступ. Виступаючи структурною ланкою державних фшаншв, мюцев1 бюджети використовуються для фшансового забезпечення економ1чних, вшськово-оборонних, полггачних, зовшшньоеконом1чних функцш держави. В умовах розбудови сощально ор1ентовано! ринково! економжи активь зуеться виконання державою функцш суспшьного добробуту, видозмь нюеться роль низових р1вшв бюджетно! системи, яю перетворилися у вагоме джерело фшансування не лише мюцево! сощально! шфраструктури, а й деле-гованих державою на засадах субсид1арност1 видатюв на утримання мереж1 установ осв1ти, охорони здоров'я, культури, галузей невиробничо! сфери, со-щальний захист 1 сощальне забезпечення населення.
Дослщження мюцевих бюджелв для економ1чно! науки не е новим. Серед праць з ще! проблематики вщзначимо роботи А. Вагнера, Р. Гнейста, Р. фон Каурмана, А. Смгта, Л. Штейна, Р. Штурма. У впчизнянш л1тератур1 ця тема висв1тлена ще недостатньо, хоча варто вщзначити пращ С. Булгако-во!, А. Буряченко, О. Василика, М. Гапонюк, О. Кириленко, В. Кравченко, А. Славково!, О. Сунцово!, В. Яцюти.
Метою роботи е дослщження основних етатв розвитку мюцевих бю-джелв в Укра!ш. Для !! досягнення розглянуто поняття "мюцев1 бюджети", а також особливосп мюцевого бюджетування в умовах командно-адмшстра-тивно! та ринково! економжи.
Виклад основного матер1алу. Розбудова в Укра!ш економжи ринко-вого типу потребуе ефективно! фшансово! системи, складовою яко! виступа-ють мюцев1 бюджети. Розглянемо економ1чну сутшсть ще! категорп. У впчизнянш економ1чнш лггератур1 юнують р1зш тдходи до !! трактування. Зок-рема М.А. Гапонюк, В.П. Яцюта, А.С. Буряченко, А.А. Славкова головну ува-гу акцентують на тому, що "... мюцев1 бюджети як економ1чна категор1я вь дображають грошов1 вщносини, що виникають м1ж мюцевими органами са-моврядування та суб'ектами розподшу створено! вартосп в процеш форму-вання територ1альних фонд1в грошових кошпв, яю використовуються для со-щально-економ1чного розвитку регюшв та полшшення добробуту !х населення" [1, с. 23]. Щддаючи сумшву повноту визначеносп категорп "мюцевий бюджет" як задокументований в умовленому порядку за вщповщною юри-дичною процедурою фшансовий план адмшютративно-територ1ально! одини-щ, економюти все ж наполягають на тому, що матер1альним виразом бю-джетних вщносин е конкретш грошов1 кошти пе! чи шшо! територп, що вь дображаються у вигляд1 плану.
Науковий вкник Н.1Т У Укра'1'ни. - 2011. - Вип. 21.14
Надаючи прюритет характеристицi мiсцевого бюджету як плану чи кошторису, О. Кириленко тдкреслюе широкий дiапазон ди бюджетних вщ-носин на мiському рiвнi:
• макроеконом1чне регулювання (за розрахунками науковця, 1/6 вартост ство-реного в Украш ВВП розпод1ляються та перерозподшяються через м1сцев1 бюджети) [ досягнення пропорцшного розвитку територш;
• видаткв сощального спрямування, яю делегуються низовим р1внем бюджет-но! системи на засадах субсид1арносп бюджетного устрою;
• тдтримання життед1яльносп населення як у прямш (фшансове забезпечення галузей сощально! сфери, що безпосередньо обслуговують населення), так [ в опосередкованш (субсидтавання окремих категорш громадян) формах;
• формування фшансово! основи мкцевого самоврядування шляхом мобшза-ци власних [ закршлених за мюцевими бюджетами податкв, неподаткових та шших джерел надходжень;
• реатзащя регионально! економ1чно! полижи, що передбачае виршення таких важливих завдань, як структурна перебудова економши, вир1внювання економ1чного розвитку регюшв та ефективност територ1ального подшу правд, розвиток мкцевого господарства, здшснення житлового буд1вництва, бла-гоустрш мют, проведення природоохоронних заход1в тощо;
• реатзащя загальнодержавних програм розвитку окремих галузей национально! економжи [2, с. 319-321].
На нашу думку, за економiчним змютом мiсцевi бюджети вщобража-ють сукупнiсть розподiльчих i перерозподiльчих вiдносин щодо формування та використання теритс^ального централiзованого фонду грошових коштiв у законодавчо визначеному формат^
Створення якiсно нових пiдходiв мюцевого бюджетування в Укра!т iстотно ускладнюеться низкою чинникiв, якi сво!м коршням сягають у часи командно-адмiнiстративного управлшня народним господарством. Мiсцевi бюджети за чаив СРСР були фiнансовою основою мюцевих Рад, що лише формально виконували самовряднi функцп. Зважаючи на те, що в Радянсько-му Союзi розподiл власностi здiйснювався вщповщно до принципу, згiдно з яким на центральш органи влади покладалася вiдповiдальнiсть за розвиток виробничо! сфери, а на мiсцевi - сощально!, бюджети мюцевих рад мали чгг-ко виражений соцiальний характер [3, с. 130].
Ддвищення сощально! ролi мiсцевих бюджетiв стало вагомим децен-тралiзацiйним чинником, який остаточно не втратив свого значення навиь за умов повно! та абсолютно! централiзацil бюджетно! системи. Подiбна практика була запроваджена в колишньому СРСР, де приймався единий держав-ний бюджет, який послщовно включав таю ланки: союзний бюджет; бюджет державного сощального страхування; державнi бюджети союзних республщ бюджети автономних республiк; мiсцевi бюджети.
Органiзацiйна модель мiсцевих бюджелв базувалася на чiткiй iерархп:
• головна ланка - бюджети кра!в, областей, мгст республжанського значення;
• середня ланка - бюджети автономних окрупв, автономних областей, райошв [ мгст обласного, крайового, окружного тдпорядкування;
• низова ланка - сшьсью, селищт бюджети, бюджети мгст районного тдпорядкування, бюджети районв у мгстах.
4. Економiка, планування та управлшня галузi
239
Нацюнальний лкотехшчний ушверситет Украши
Соцiально-економiчна полиика радянського уряду, повноваження якого по сут виконувала правляча комунiстична парпя, потребувала належ-ного науково-практичного обгрунтування. Вiдповiдно до полiтичноï доктри-ни суспшьства дослiдження проблематики об'eктивноï необхщносп, суть фyнкцiй мiсцевих бюджетiв проводилися в контексп структури та функцш державного та адмiнiстративно-територiального устрою. У працях радянсь-ких наyковцiв доби соцiалiзмy мiсцевi бюджети розглядаються як складова частина державного бюджету. Провщна роль останнього визначаеться тим, що усшшне ведення планового народного господарства неможливе без единого централiзованого визначення розмiрiв видатюв yсiх, без винятку, бю-джетiв, включаючи ïx низовий рiвень. Тотальна бюджетна централiзацiя при всix своïx нiбито позитивних рисах, з позицш центру, негативно вплинула на розвиток мiського самоврядування, позбавивши його вiдповiдноï фiнансовоï юрисдикцп. Невiдповiднiсть доxодноï бази мiсцевиx бюджелв економiчномy потенцiалy територiй (причиною цього був вщомчий принцип зарахування державних доxодiв до бюджетiв рiзниx рiвнiв, залежно вiд пiдпорядкованостi пiдприемств. Курс на створення тдприемств-пганпв, якi, незалежно вщ сво-го територiального розташування, сплачували платежi до союзного чи, при-наймнi, до респyблiканського або обласного бюджелв, привели до виникнен-ня не лише вiдтворювальниx, а й територiальниx або й галузевих диспропор-цiй) стала особливо вщчутною вже в пострадянський перiод, коли виникла реальна потреба фiнансового територiального вирiвнювання. Вирiшення заз-наченоï проблеми ютотно ускладнилося ще й тим, що бшьшють великих платникiв податюв, якi формували основу союзного бюджету, припинили свое юнування в попередньому фiнансово-господарськомy статyсi з огляду на банкрутство, реструктуризащю, приватизацiю тощо.
Водночас оцшювати однобiчно дослiдження економiстiв радянсь^ доби в сферi мiсцевиx бюджелв також не варто. Адже була сформована теоретико-концептуальна база функцюнування бюджетiв низового рiвня управ-лшня, визначено ïx мiсце та роль в забезпеченш розвитку радянського сус-пiльства. Беззаперечним е твердження про те, що мiсцевi бюджети як складова фшанив i форма бюджетних вщносин мають об'ективний характер, вира-жають певну частину економiчниx вiдносин, що реалiзyються на рiвнi тери-торiальниx колективiв у процеш розподiлy та перерозподiлy частини вартоел нацiонального доходу. Однак, за словами О. Сунцово^ "мiсцевi бюджети були повнiстю залежнi вiд ршень державних органiв влади. Радянський Союз поеднував у своïй стрyктyрi багато рiзниx народiв i нацiональностей, частина з яких була насильно примушена до об'еднання, i навль дискусшш питання щодо деякоï фiнансовоï автономп були в наукових колах небажаними через можливють виникнення вiдцентровиx сил на республшанському i мiсцевомy рiвняx, що неминуче призвело б i до дискусш щодо полiтичного та економiч-ного устрою краïни" [3, с. 131].
Розглянемо етапи розвитку мюцевих бюджелв в Украïнi. Перший з них охоплюе 1864-1917 рр., коли органiзацiйно сформувалися першi органи мюцевого самоврядування - земства та визначилися ïx повноваження. Дру-гий етап розвитку мюцевих бюджетiв в Украш припадае на 1918-1930 рр. i
Науковий вкник Н.1Т У Украши. - 2G11. - Вип. 21.14
röro coцiaльнo-екoнoмiчнoю неpедyмoвoю cтaлo вiднoвлення iнcтитyтy мю-цевиx фiнaнciв та мicцевиx бюджепв. Хapaктеpним для ньoгo e те, щo за цей неpioд вiдбyлocя:
• зaкoнoдaвче oфopмлення iнcтитyтy мicцевиx бюджетiв;
• впopядкyвaння мicцевoгo oпoдaткyвaння, бюджетниx пpoцедyp, меxaнiзмy надання бюджетник cyбcидiй;
• yдocкoнaлення cтpyктypи дoxoдiв i видaткiв мicцевиx бюджетiв;
• забезпечення бездефiцитнocтi ocтaннix;
• визначення зacaд бюджетнoгo pегyлювaння.
Нacтyнний етап oxoraKie 1930-1959 pp., нpoтягoм moro вiдбyлocя змiцнення aдмiнicтpaтивнo-кoмaндниx метoдiв yпpaвлiння, центpaлiзaцiя бю-джетнoï cиcтеми, oбмеження нpaв мicцевoï влади у викopиcтaннi кoштiв мю-цевиx бюджетiв, вcтaнoвленнi мicцевиx нoдaткiв i збopiв, гошуку дoдaткoвиx джеpел дoxoдiв. У цей œp^ cнocтеpiгaeтьcя: зpocтaння oбcягiв мicцевиx бюджетiв; включення мicцевиx бюджетiв дo cклaдy деpжaвнoгo бюджету; змiнa cтpyктypи дoxoдiв бюджету внacлiдoк нoдaткoвoï pефopми 1930 p.; дo-мiнyюче викopиcтaння вiдcoткoвoгo метoдy pегyлювaння дoxoднoï бази мю-цевиx бюджетiв; cкopoчення пеpелiкy мicцевиx нoдaткiв i збopiв.
Четвеpтий етан poзвиткy мicцевиx бюджетiв (1960-1990 pp.) cтocyeтьcя екoнoмiчнoï pефopми, яка голягала у вiднocнoмy нocлaбленнi центpaлiзoвaнo-ro yнpaвлiння та змiцненнi демoкpaтичниx нiдxoдiв, poзшиpеннi нpaв мicцевиx paд, yдocкoнaленнi ïx взaeмoдiï з нiднpиeмcтвaми, щo дiяли на нiднopядкoвa-нш ïм теpитopiï. На цьoмy етат вiдбyлocя yдocкoнaлення бюджетнoгo нpaвa, змши в бюджетнoмy нpoцеci, змiнa cтpyктypи дoxoднoï бази мicцевиx бюдже-пв внacлiдoк aктивiзaцiï нлaтежiв з ^ибутку нiднpиeмcтв, викopиcтaння rop-мaтивниx метoдiв i гocнpoзpaxyнкy у бюджетнoмy нлануванш. Оcтaннiй етан poзвиткy мicцевиx бюджетав Укpaïни нoчинaeтьcя з 1990 p. i тpивae дoci. Co^-aльнo-екoнoмiчними неpедyмoвaми йoгo виoкpемлення e нpoгoлoшення неза-лежнocтi Укpaïни, вiднoвлення шституту мicцевoгo caмoвpядyвaння, а тaкoж poзшиpення нpaв мicцевиx paд. На цьoмy етaнi вiдбyвaeтьcя:
• фopмyвaння пpaвoвoï ocнoви та виxiдниx пpинципiв pеaлiзaцiï бюджетниx вiднocин та бюджетнoгo ^o^cy (Бюджетний кoдекc Укpaïни вiд 21.06.2001 p.);
• вpегyлювaння та yдocкoнaлення чиннoгo бюджетнoгo меxaнiзмy;
• виpoблення якicнo нoвиx кpитеpiïв бюджетнo-пoдaткoвoï шлюшки на мгсце-вoмy pirai, виxoдячи з пpiopитетiв coцiaльнo-екoнoмiчнoгo poзвиткy cyra^-cтвa;
• фopмyвaння зaцiкaвленocтi мicцевoï влади у збiльшеннi дoxoдiв зведенoгo бюджету (Бюджетний кoдекc Укpaïни вщ 08.07.2010 p.);
• cтвopення ^o6x^oï фicкaльнoï бази мicцевoгo caмoвpядyвaння mMxo^i вcтaнoвлення пеpелiкy oбoв'язкoвиx мicцевиx шдатюв i збopiв (Пoдaткoвий кoдекc У^аши вiд 02.12.2010 p.).
З нpoгoлoшенням незaлежнocтi Укpaïни як yнiтapнoï деpжaви з тощ-aльнo opieнтoвaнoю е^^м^ю poль мicцевиx бюджетiв як aвтoнoмниx фь нaнcoвиx iнcтитyцiй icтoтнo aктивiзyвaлacя. На cьoгoднi cтвopенa бюджетна стстема, яка фopмaльнo вiднoвiдae cвiтoвим cтaндapтaм opгaнiзaцiï бюджет -нoгo ycтpoю, oднaк метoди i джеpелa фopмyвaння бюджепв ycix piвнiв, фop-
4. Економжа, планування та управлiння галузi
241
