CC BY
228
"Ю.^. Щербанин
ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ: ВОЗМОЖНОСТЬ СОЗДАНИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ?
Под естественными монополиями обычно понимают особое состояние товарного рынка, при котором «удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства ... по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами, в связи с чем спрос ... на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.»7.
Обычно в экономической литературе и в законодательствах промышленноразвитых стран к сфере естественных монополий относят транспортировку газа, нефти, и нефтепродуктов, железнодорожные перевозки, услуги электросвязи, почтовой связи, передачу электрической и тепловой энергии.
В некоторых отраслях экономики наиболее эффективна организация работы на базе одной компании, так как производство в ней любого объема продукции и услуг будет обходиться дешевле, чем в нескольких фирмах-конкурентах.
Известно, что такая эффективность обусловлена масштабами производства. При этом в качестве основного выступает посыл, согласно которому долгосрочные издержки производителя (обычно, берутся средние издержки) достигают минимума и сохраняются на таком уровне в течение длительного временного периода. При этом вполне возможен и происходит рост объема выпускаемой продукции. Понятно, что с ростом
1 «О естественных монополиях», Федеральный Закон Российской Федерации № 147 от 17авг. 1995г. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133349
227
объемов производства снижаются средние издержки, при этом предельные издержки сохраняются ниже средних, в том числе и в режиме изменений объемов производства.
С другой стороны, несмотря на вполне доказанные положения о естественных монополиях, подчеркивающие эффект масштаба; появление других научных концепций, дающих несколько иные «расшифровки» преимуществ естественных монополий, например, концепции субаддитивности и др., попытки реорганизовать естественные монополии в России с целью создания конкурентной среды предпринимались и предпринимаются до сих пор.
В качестве наиболее часто употребляемого аргумента для продвижения идей реформирования естественных монополий в России используются соображения, согласно которым государство, управляющее естественной монополией в том или ином секторе экономики, не является эффективным управленцем и собственником, а приватизация такого сектора, предприятия сразу же или в скором времени даст положительный результат.
Как правило, при продвижении идей приватизации не учитываются, например, результаты уже проведенных реформ в отдельных хозяйственных сферах, не принимается во внимание тот факт, что банкротству подвержены и частные компании, т.е. эффективных менеджеров не хватает и там.
Всяческое отторжение научных результатов, например, в части касающейся естественных монополий, только компрометирует саму идею реформ. Достаточно сказать, что реформы, проведенные в электроэнергетике, в ЖКХ провалились, не дали ожидавшегося результата. По мнению автора, были допущены фундаментальные ошибки - в рамках естественных монополий создать конкурентную среду в условиях российской экономики невозможно.
Остановимся на итогах проведенных в России в 2000-2013 гг. реформ на железнодорожном транспорте.
В течение достаточно продолжительного периода времени наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта считалось прямое государственное регулирование. Однако, начиная с конца 1980-х годов,
228
традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится гипертрофированно востребованной.
К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период, следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта практически во всех европейских странах. Низкая эффективность деятельности железнодорожных монополий проявлялась обычно в том, что их финансовое положение постоянно ухудшалось, даже, несмотря на значительные объемы средств, выделяемые государством. Отметим одно обстоятельство, которое не упоминается отцами реформы железнодорожного транспорта. В европейских странах после войны железнодорожный транспорт стал терять свои позиции. На ведущее место по грузоперевозкам выдвинулся автомобильный транспорт, что, в общем-то, было естественно - уже тогда была создана сеть автодорог, развивалась автомобилестроительная индустрия, расстояния между городами были не столь велики, как, например, в СССР, в связи с падением объемов добычи первичного сырья (нефть, уголь, руда и т.д.) в перевозках снизилась доля так называемых массовых грузов, выросла доля перевозимой готовой продукции. Поэтому железнодорожный транспорт не смог выйти на тот уровень значимости, который был в бывшем СССР, теперь в России.
Попытки вывести «железку» в Европе на новый качественный уровень в части грузовых перевозок, что связано главным образом с охраной окружающей среды, не удаются - потеряны все основные преимущества в данном сегменте. Речь идет о грузовой базе, о системе и размерах платы за транспортировку, о логистических технологиях и др. Но на данную аргументацию реформаторы в нашей стране не обращали внимание.
Однако даже при наличии примеров неэффективного функционирования государственных железнодорожных монополий представляется весьма затруднительным дать однозначный ответ - в какой форме следует организовывать деятельность в
229
сфере железнодорожных перевозок: в форме естественных монополий, в форме монополии; находящейся в государственной собственности, или же в виде конкурирующих частных компаний. Прежде всего, и у государственной монополии, и у частных предприятий существуют свои позитивные и негативные аспекты деятельности. Более того, нельзя однозначно утверждать, что при трансформации государственной компании в частную (через простую продажу акций, приватизацию и т. д.), возникнет более эффективная компания. Иначе трудно объяснить, например, банкротство частных фирм, которые ранее были государственными. И таких примеров в России, в других странах СНГ достаточно.
Например, если в качестве основного критерия эффективности рассматривать результаты финансово-хозяйственной деятельности, можно заметить, что финансовые показатели деятельности государственных железных дорог обычно несколько хуже, чем у частных компаний. Хотя, на примере приватизации железнодорожного транспорта некоторых стран, о чем ниже будет речь, данная посылка не совсем верна. С другой стороны, только государственные железнодорожные монополии имеют достаточные финансовые и материальные ресурсы, необходимые для поддержания и развития транспортной инфраструктуры, разработки и внедрения инноваций, без которых устойчивое развитие отрасли вряд ли возможно. Например, только государственные железнодорожные предприятия с помощью собственной научно-исследовательской базы проектируют и вводят в эксплуатацию новые типы поездов и вагонов, осуществляют строительство специализированных линий.
Кроме того, государственные железнодорожные монополии берут на себя расходы, связанные с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. (Речь идет о предоставлении льгот определенным категориям граждан, а также об обслуживании транспортных потребностей пенитенциарной системы и армии). Именно в силу низкой рентабельности такого рода перевозок частные железнодорожные компании изначально стремятся избежать обслуживания выше-
230
указанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе будут приносить им высокие доходы.
Обратимся к анализу основных моделей реформирования государственных железнодорожных монополий. Когда речь идет о моделях реформирования железнодорожного транспорта с целью формирования конкурентных отношений в отрасли, то в основном имеются в виду четыре модели: модель конкуренции на общей инфраструктуре, модель конкуренции инфраструктур, модель сокращения зоны монополии и модель конкуренции за инфраструктуру. Не все указанные модели могут быть претворены в жизнь из-за отсутствия, в основном, условий для их внедрения. Они весьма специфичны и не могут быть спроецированы на реальные условия функционирования железных дорог в каждой отдельной стране, так как условия хозяйствования и эксплуатации различны.
Первая модель основана на создании конкурентной среды на общей инфраструктуре. Компания-владелец инфраструктуры, государство предоставляют свою инфраструктуру, где и разворачиваются конкурентные отношения. Модель требует реструктуризации железнодорожной системы. Она является принятой к реализации в странах ЕС и СНГ.
Вторая модель - конкуренция инфраструктур. В достаточно полной мере она была реализована в США. Этому способствовала высокая густота сети, что позволяло и позволяет грузоотправителям использовать так называемую «конкуренцию маршрутов». Кроме того, в США существует острая межвидовая конкуренция (автомобиль - поезд).
Третья модель основана на учете таких перевозок грузов, когда на определенных маршрутах, в определенных регионах, по определенным грузам существуют реальные условия для конкуренции, но межвидовой. Грузоотправитель имеет возможность для переброски груза и его доставки в конечную точку с использованием других видов транспорта. В России такие зоны имеются. Например, на Урале автотранспорт вполне заменяет на многих направлениях железнодорожный по перевозке металла. В этой связи необходимо предпринимать усилия по выводу железной дороги из сферы антимонопольно-
231
го регулирования, что создает очень большие проблемы. Сокращение зоны монополии требует от регулирующих органов исключительного внимания, а это не всегда возможно, в том числе и из-за нехватки квалифицированных кадров. Данная модель не нашла своего практического воплощения.
Наконец, четвертая модель - конкуренция за инфраструктуру, во многом для транспорта проблематична. Суть ее состоит в том, что за владение инфраструктурой необходимо организовать тщательный отбор претендентов, соблюдать жестко условия, исключающие сговор между претендентами и с органом, организующим тендер. Вряд ли данная модель может быть использована в наших условиях.
Несмотря на специфические особенности методов реформирования, применявшихся в различных странах, можно выделить некоторые общие направления проводимых мероприятий. Так, в целях преобразования железных дорог в конкурирующие частные предприятия государственными органами были сформулированы и реализованы следующие меры:
• частичное списание и реструктуризация долговых обязательств, проведение мероприятий по финансовому оздоровлению железнодорожных монополий, частичная отмена системы государственного субсидирования;
• разделение и организационное обособление железнодорожных монополий на два сектора - инфраструктуру и эксплуатацию, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;
• внедрение системы самоокупаемости (т.е. основным целевым ориентиром являлось не получение прибыли, а достижение безубыточности).
С помощью подобных мероприятий отдельные реформируемые железные дороги смогли добиться определенных результатов.
Если взять в качестве примера Евросоюз (в России на опыт ЕС ссылаются очень часто), то ситуация там выглядит следующим образом.
1. Законодательство ЕС создает только общие рамки, определяющие оргсистему функционирования железнодорожного
232
транспорта, а национальные власти стран-членов сами выбирают конкретные подходы к реформированию.
2. Принятые в ЕС документы свидетельствуют о том, что не требуется обязательное выделение железнодорожной инфраструктуры и перевозочного комплекса в самостоятельные организации.
3. Обязательно введение раздельного финансового учета по видам деятельности.
4. Наделение независимого спецоргана полномочиями по распределению пропускной способности дорог.
5. Установление платы за доступ к инфраструктуре.
В результате получилось три варианта разделения компаний:
• разделение на уровне финансового и бухгалтерского учета (Австрия, Ирландия, Люксембург, Греция);
• внутриорганизационное, т.е. в компании создается структурное подразделение, занимающееся содержанием инфраструктуры (Бельгия, Германия, Италия);
• полное организационное отделение (инфраструктурная компания полностью самостоятельна (Великобритания, Дания, Франция, Швеция).
Рассмотрим несколько примеров. Так, в Швеции железнодорожная монополия - «Государственные железные дороги» - была разделена на два сектора: инфраструктурный и эксплуатационный, были созданы две компании. Одна занималась вопросами развития и поддержания железнодорожной инфраструктуры, другая -осуществляла грузовые и пассажирские перевозки.
Поскольку получение прибыли не ставилось в качестве основной цели деятельности инфраструктурной компании, совокупные затраты не полностью покрывались за счет собственных доходов. Оставшаяся часть инфраструктурных расходов (примерно 26%) покрывалась за счет дотаций со стороны государства. Эксплуатационная компания функционировала как коммерческое предприятие с целью получения прибыли от своей деятельности. Проблема осуществления социально значимых, но низкорентабельных перевозок, была решена с помощью выплаты целевых государственных компенсаций.
233
Позже на базе эксплуатационного сектора был создан ряд обособленных предприятий, специализирующихся на отдельных видах деятельности:
• Green Cargo AB (управление грузовыми перевозками);
• Statens Jarnvagars (управление пассажирскими перевозками);
• Euromaint (ремонтно-техническое управление);
• Unigrid (управление по автоматизации и информационным технологиям);
• Jernhusen (управление объектами железнодорожной недвижимости).
Отличительной особенностью шведской модели реформирования было сохранение созданных компаний в государственной собственности, при этом у данных предприятий появилась возможность привлечения в эту отрасль сторонних коммерческих компаний. Шведская модель реформирования железнодорожного комплекса продемонстрировала возможность создания конкурентного рынка транспортных услуг одновременно с активным государственным регулированием в этой отрасли. Отметим, что государственное вмешательство является важной составляющей реформ в Швеции.
Процесс реформирования железных дорог Германии начался с создания акционерного общества «Немецкие железные дороги» (Deutsche Bundesbahn AG). Были выделены инфраструктурный и эксплуатационный сектора. На втором этапе был проведен процесс выделения самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов, причем разделение на отдельные компании проводилось по признаку специализации. Был создан ряд акционерных компаний:
• DB Regio (региональные перевозки),
• DB Cargo (грузовые перевозки),
• DB Netz (управление инфраструктурой),
• DB Station & Service (техническое обслуживание).
Созданные акционерные компании, получили возможность
самостоятельно оказывать транспортные услуги. Железнодорожная инфраструктура стала доступной для независимых частных компаний. Особенностью реформы стала так называемая регионализация, т.е. передача контрольных и регулирующих полномочий в сфере перевозок транспортным админист-
234
рациям региональных и местных органов власти. Региональные органы власти несли неполную финансовую ответственность, поскольку для покрытия совокупных затрат по эксплуатации и модернизации объектов железнодорожной инфраструктуры федеральным правительством были образованы специализированные «фонды покрытия».
В результате реформ удалось увеличить объемы пассажи-роперевозок и снизить совокупные затраты, решить проблему технического перевооружения, а также погашения обязательств перед кредиторами. С другой стороны, частные транспортные компании, вышедшие на рынок, в основном были заинтересованы только в оказании рентабельных услуг.
При обзоре существующих методов и моделей реформирования железнодорожного транспорта, нужно четко осознавать, что не всегда подобные процессы приводят к положительным результатам. Так, после проведения реформы железных дорог в Великобритании ситуация в данной отрасли заметно ухудшилась.
В рамках реформы государственное предприятие «Британские железные дороги» (British Railroads) было реструктурировано с выделением секторов инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктурный сектор был передан в управление компании Railtrack, государство дополнительно оказывало финансовую помощь инфраструктурному комплексу путем целевых выплат на строительство и реконструкцию железнодорожных коммуникаций. Все остальные расходы компания Railtrack должна была финансировать за счет доходов, получаемых в виде платы за пользование инфраструктурой или от сдачи в аренду недвижимого имущества, но не за счет государственных дотаций.
В эксплуатационном секторе все подразделения были приватизированы и разделены на несколько групп частных компаний. Подвижный состав был передан в ведение лизингового холдинга, который предоставлял его на правах долгосрочной аренды грузовым и пассажирским перевозчикам.
Собственно транспортными перевозками занимались 25 пассажирских и 7 грузовых компаний. Был введен принцип свободного выхода на рынок транспортных услуг.
235
«Идеология» реформы железных дорог в Великобритании была близка к шведской. Однако итоги реформы в Великобритании нельзя оценивать позитивно, поскольку многие приватизационные мероприятия не только не улучшили, но напротив намного усложнили деятельность железных дорог. В результате реформы образовалась сложнейшая структура с громоздкой системой взаимодействия между участниками рынка. В соответствии с принятой схемой приватизации, компания Railtrack не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. Это было вызвано тем, что на деятельность компании накладывалось большое количество ограничений и запретов, которые впоследствии привели к ее убыточности даже, несмотря на значительную государственную поддержку. В 2002 г. на базе компании Railtrack было создано новое инфраструктурное предприятие - Network Rail Infrastructure, которое также оказалось убыточным. Позже акции компании были полностью выкуплены государством и, таким образом, железные дороги в Великобритании опять перешли под государственный контроль.
В Казахстане и России реформа железнодорожного транспорта началась практически одновременно - в 2001 г., не считая подготовительного срока. Предварительно был изучен опыт других стран и было принято решение о реализации структурной перестройки. В 2003 г. в ходе визита в Москву тогдашний Генеральный секретарь ЕКМТ (Европейская комиссия министров транспорта) Д. Шорт в беседе с министром транспорта России подчеркивал, что опыт европейских стран по реформе железных дорог не следует копировать в России. История России доказывает, что стремление сделать из естественной монополии квазиконкурентную среду крайне труднодостижимо. Россия в силу своего географического устройства, вероятно, должна крайне аккуратно относиться к реформированию такой мощной транспортной структуры. Тем не менее, решение было принято.
На наш взгляд, продавливание реформы на железнодорожном транспорте, в той форме, в которой она и была осуществлена, проходило под воздействием следующих ключевых соображений.
236
Из трех основных сегментов - грузовые перевозки, магистральные пассажирские перевозки и пригородные пассажирские перевозки - самым доходным является первый. Магистральный пассажирский транспорт приносит дохода меньше, так как не все маршруты высокорентабельны, есть и убыточные, но несущие важные социальные функции, а есть и убыточный, с точки зрения бизнеса, сегмент - пригородные перевозки.
Пассажирские перевозки до реформы субсидировались за счет перекрестного финансирования. Доходы, получаемые от грузовых перевозок, частично шли на финансирование пригородных перевозок. В качестве основного аргумента широко муссировался тезис о том, что перекрестное финансирование -это плохо, пусть убыточный сегмент финансируют муниципальные, областные и республиканские бюджеты, т.е. государство. При этом было понятно, что местные органы власти этого сделать не смогут, так как большинство регионов являются дотационными. Железнодорожное руководство не воспринимало тезис о том, что в вертикально-интегрированных нефтяных компаниях тоже происходит перекрестное финансирование (геологоразведки, например), но вопросов о его непригодности они не ставят по понятным причинам.
Руководители реформ напрочь отказывались от понимания того, что на определенном этапе железнодорожники будут испытывать серьезное конкурентное давление со стороны автомобильного транспорта, т.е межвидовая конкуренция не воспринималась всерьез.
Теперь представим основные положения реформы, которую взялась осуществлять Россия.
На первом этап реформы (2001-2003 гг.) были определены следующие основные задачи:
• построение эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и неосновных видах деятельности;
• разделение на железнодорожном транспорте функций государственного регулирования и хозяйственного управления, создание ОАО «Российские железные дороги»;
237
• разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, необходимых для реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте. К основным итогам первого этапа реформ следует отнести разделение функции государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью на федеральном железнодорожном транспорте, была осуществлена передача функций хозяйственной деятельности из ведения МПС России ОАО «РЖД». В результате была реструктуризирована кредиторская задолженность предприятий и организаций железнодорожного транспорта, проведена инвентаризация земли и имущества предприятий железнодорожного транспорта, приведены в соответствие с основными принципами гражданского законодательства РФ документы, регламентирующие работу отрасли.
Был создан механизм государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в области грузовых и пассажирских перевозок и в неосновных видах деятельности. В ходе первого этапа были подготовлены и приняты такие важные документы, как Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», Правила недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования, Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, Прейскурант № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», а также внесен ряд изменений в Налоговый кодекс РФ, в другие нормативные акты Правительства РФ, обеспечивающие дальнейшую реализацию Программы структурной реформы.
На втором этапе реформы (2003-2005 гг.) решались следующие основные задачи:
238
• создание ДЗО ОАО «РЖД», осуществляющих открытые для конкуренции виды деятельности (грузовые перевозки, пригородные пассажирские перевозки, сервисные предприятия, машиностроение, телекоммуникации, НИ-ОКР и проектирование в области ж/д транспорта);
• сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок;
• создание условий для повышения уровня конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок.
К итогам второго этапа отнесем следующие положения: было принято и реализовано решение о создании 27 дочерних обществ, в том числе по сферам деятельности: производство и капитальный ремонт путевой техники; производство средств железнодорожной автоматики и телемеханики; капитальное строительство и проектно-изыскательские работы; ремонт грузовых вагонов; научно-исследовательские и проектно-изыска-тельские работы; контейнерные грузовые перевозки; перевозки грузов изотермическим подвижным составом; пригородные пассажирские перевозки; в целом обеспечены определенные возможности роста конкуренции в грузовых перевозках; принято Постановление Правительства РФ, обеспечивающее недискриминационный доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта, а также введен в действие универсальный Прейскурант 10-01.
Отметим, что в 2005 г. треть всего вагонного парка страны принадлежала частным компаниям-операторам, которые перевозили порядка 1/4 всех грузов, а в секторе перевозок нефти (одном из наиболее доходных видов деятельности) соответствующий показатель превысил 50%.
Начиная с годовой отчетности за 2004 г., ОАО «РЖД» предоставляет информацию о доходах, расходах и результатах финансово-хозяйственной деятельности по отдельным видам деятельности.
На третьем этапе основное внимание уделялось развитию конкуренции в сфере грузовых перевозок. Были поставлены задачи по передаче большей части (60% и более) парка грузовых вагонов в частную собственность, по созданию Федеральной пассажирской компании по перевозкам в дальнем следовании и пригородных пассажирских компаний с участием
239
субъектов РФ, по продаже акций дочерних обществ ОАО «РЖД» частным собственникам с целью привлечения инвестиций в железнодорожную инфраструктуру.
В качестве итогов третьего этапа можно выделить следующие: по заявлениям ОАО «РЖД», обеспечено формирование конкурентного рынка оперирования грузовыми вагонами путем создания дочерних общесетевых («Первая грузовая компания», «Вторая грузовая компания») и специализированных («Трансконтейнер», «Реф-сервис», «Русская Тройка», «РейлТрансАвто») операторских компаний и полного вывода из ОАО «РЖД» парка грузовых вагонов посредством его передачи в капитал дочерних операторов и продажи иным собственникам подвижного состава; создана Федеральная пассажирская компания; практически была завершена работа по созданию на полигоне железных дорог пригородных пассажирских компаний; создано 75 дочерних обществ; осуществлены мероприятия по продаже акций дочерних обществ ОАО «РЖД» утвержден план продажи акций 54 дочерних обществ на период 2010-2012 гг.; разработана Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года, определяющая стратегические цели, основные направления развития государственной политики в отношении грузовых железнодорожных перевозок и развития инфраструктуры, целевое состояние рынка оперирования подвижным составом и грузовых железнодорожных перевозок и принципы взаимодействия его основных участников; основные направления совершенствования тарифной системы и нормативной правовой базы деятельности железнодорожного транспорта.
Приведем некоторые положения, связанные с проведением реформы железнодорожного транспорта в Республике Казахстан и некоторые ее итоги.
Реформирование железнодорожного транспорта Казахстана по существу началось в 1997 г. с создания РГП «Казахстан те-мир жолы», путем слияния Алматинской, Целинной и Западно-Казахстанской железных дорог, входивших в сеть МПС СССР, а до 1997 г. представлявших собой самостоятельные государственные предприятия. Управление производственной деятельностью стало осуществляться через вертикальную систему
240
управления. В тот период три указанные железные дороги включали 6 тыс. объектов социальной сферы. Считалось, что содержание социальной сферы при переходе на рыночные отношения заметно увеличивало стоимость перевозок и тем самым снижало конкурентоспособность железнодорожных дорог. Правительство Республики Казахстан приняло решение о передаче этих объектов местным исполнительным органам или приватизации.
В июне 2001 г. была утверждена Программа реструктуризации железнодорожного транспорта Казахстана на 2001-2005 гг., основными целями которой были: обеспечение эффективности железнодорожного транспорта за счет развития конкуренции в перевозочной и обеспечивающей деятельности и вовлечения частной инициативы и инвестиций в отрасль; отделение пассажирских перевозок от грузовых; обеспечение конкурентоспособности железнодорожного транспорта на рынке транзитных перевозок; отделение от железнодорожного транспорта социальной сферы; акционирование РГП «Казакстан Тем1р жолы» и его дочерних предприятий; адаптация железнодорожного транспорта к условиям рынка при сохранении государственного контроля над магистральной железнодорожной сетью.
Дальнейшая реструктуризация железнодорожной отрасли была направлена на отделение потенциально конкурентных секторов (ремонтная и перевозочная деятельности) от естественно - монопольного (услуги магистральной сети). Следующим шагом на пути реструктуризации, стало выделение в конкурентную среду всех предприятий обеспечивающей деятельности (предприятий по ремонту пути и подвижного состава, предприятий по обеспечению теплом, топливом, водой, связью, охраной). Железная дорога стала закупать производимые услуги на конкурсной основе, открылась возможность дальнейшего развития конкуренции. Надо сказать, что это позволило привлечь частные инвестиции в отрасль для дальнейшего развития.
После завершения основных мероприятий, предусмотренных Программой на 2001-2005 гг. и подведения промежуточных итогов реструктуризации, назрела необходимость в разработке новой Программы реструктуризации железнодорожного транспорта на 2004-2006 гг.
241
Программой было предусмотрено создание всех условий для появления на рынке перевозок частных компаний и развития конкуренции. Для равного доступа всех перевозчиков к услугам локомотивной тяги на базе локомотивного хозяйства было создано АО «Локомотив». Пункты технического обслуживания локомотивов и дома отдыха локомотивных бригад переданы в созданное АО «Локомотивный сервисный центр». Весь инвентарный парк вагонов выделен в самостоятельное предприятие АО «Казжелдортранс», которое должно в дальнейшем выполнять функции Национального перевозчика.
АО «НК «КТЖ», являясь субъектом естественной монополии, должно сосредоточиться только на услугах магистральной сети, осуществляя функции оператора магистральной сети и предоставляя равный доступ к ней всем участникам перевозочного процесса.
Предприятия по ремонту вагонов, локомотивов и пути выведены в конкурентный рынок, от железной дороги были отделены предприятия по водо- и теплоснабжению, предоставлению нетехнологической связи и военизированной охране. Вокзалы 1-5 классов передаются местным исполнительным органам.
В результате реструктуризация возникла возможность субсидировать убытки пассажирских перевозчиков за счет республиканского бюджета и отойти от перекрестного субсидирования за счет грузовых. Такое положение стало возможным в связи с отделением из структуры АО «Пассажирские перевозки» сервисной и вспомогательной деятельности и достижения максимальной финансовой прозрачности каждого из предприятий пассажирского хозяйства.
Для образования конкурентной среды в сфере пассажирских перевозок на базе АО «Пассажирские перевозки» были созданы два новых перевозчика ТОО «Компания "Жолаушы-лартранс"» (поезда внутриреспубликанского сообщения) и АО «Пригородные перевозки». Право предоставления услуг по перевозке пассажиров (маршруты пассажирских поездов) переданы частным перевозчикам на конкурсной основе.
Рынок частных грузовых перевозчиков насчитывает около 170 операторов вагонов, на долю которых приходится более трети парка подвижного состава. После утверждения Правительством
242
Республики Казахстан типового договора на услуги магистральной железнодорожной сети и внедрения методики расчета платы за услуги МЖС будет открыт доступ к МЖС для перевозчиков.
По мнению Минтранса Республики Казахстан, созданы практически все условия для появления на рынке перевозок частных компаний. Разработано и утверждено более 50 нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность субъектов перевозочного процесса.
Положительным итогом проводимых мероприятий стало: привлечение частных инвестиций в железнодорожную отрасль; субсидирование пассажирских перевозок за счет средств государственного бюджета; появление частных перевозчиков на рынке пассажирских пригородных перевозок; совершенствование тарифной политики на железнодорожном транспорте.
Формально в 2009 г. Программа реформирования казахстанских железных дорог, рассчитанная на десять лет, была выполнена.
Однако, как считает Минтранс Республики Казахстан, существующая модель регулирования отрасли и политика сдерживания тарифов не отвечают долгосрочным интересам потребителей. В рамках реализации Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 г., Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 гг. и Программы по развитию транспортной инфраструктуры Республики Казахстан на 2010-2014 гг. предполагается продолжить реформирование железных дорог и завершить создание оптимальной для государства и общества системы функционирования железнодорожного транспорта. В 2010 г. была утверждена Стратегия развития АО («НК «КТЖ») до 2020 г. Ниже приводятся ключевые положения документа.
АО «НК «КТЖ» намерено планомерно действовать по следующим четырем стратегическим направлениям.
1. Повышение эффективности производственно-экономической деятельности АО «НК «КТЖ».
Для обеспечения роста совокупного акционерного капитала АО «НК «КТЖ» осуществит переход от затратоориентирован-ных подходов к мерам, нацеленным на максимизацию эффек-
243
тивности задействованных ресурсов и процессов. Увеличение доходов будет осуществляться за счет роста объема перевозок и применения гибкой системы тарифов. Предполагается модернизировать и обновить средства производства: приобрести более 65 тыс. грузовых вагонов, около 1 000 локомотивов, более 1 000 пассажирских вагонов, осуществить капитально-восстановительный ремонта более 470 пассажирских вагонов, полностью модернизировать и обновить объекты магистральной сети, системы информатизации, связи.
2. Сохранение лидирующих позиций на рынке грузовых перевозок.
Для обеспечения запланированного роста доходности на рынке грузовых перевозок АО «НК «КТЖ» должно удержать не менее 80% доли рынка после открытия доступа к железнодорожной инфраструктуре, предусмотренной Отраслевой программой по развитию транспортной инфраструктуры на 2010-2014 гг. Предполагается внедрение клиенто-ориентированных подходов при оказании перевозочных услуг, максимально нацеленных на удовлетворение транспортно-логистических потребностей клиентуры и др.
3. Формирование эффективной структуры портфельных и производственных активов.
В связи с этим АО «НК «КТЖ» запланировало масштабную реструктуризацию портфельных активов, которая позволит сформировать оптимальную структуру с учетом корпоративных и отраслевых интересов (концентрация ресурсов на ключевых видах деятельности и помощь в развитии отраслевого машиностроения и ремонтной базы). Наряду с трансформацией структуры финансовых активов оптимизационные изменения коснутся и производственных активов.
4. Повышение управляемости деятельности.
Цели здесь следующие: совершенствование системы управления; повышение качества информации для принятия решений и др.
В настоящее время вся магистральная железнодорожная сеть осталась в АО «НК «Казахстан темир жолы». Сформированы вертикально-интегрированные компании по видам деятельности: дочерние АО «Пассажирские перевозки», АО «Казтемiртранс» (грузовые перевозки), АО «Локомотив» и пр.
244
Минтранс Республики Казахстан утверждает, что в разных сегментах деятельности были сформированы условия для конкуренции и в результате улучшилось качество предоставляемых услуг. В 2012 г. инвентарный парк грузовых вагонов перешел к дочерней компании АО «Казтемiртранс». Она и раньше оперировала парком грузовых вагонов, но сами вагоны были инвентарного статуса. В связи с изменившимися в последние годы условиями на рынке СНГ, по мнению казахстанских специалистов, оставлять вагон в таком статусе было экономически невыгодно. Поэтому и было принято решение перевести вагоны в статус собственных. Теперь у АО «Казтемiртранс» появилось больше прав по управлению парком. Что же касается доли частных операторов, то сегодня она находится в пределах 45% (при общем парке около 112 тыс. вагонов). В свое время вся социальная сфера была выведена из структуры железных дорог. В настоящее время этот шаг представляется поспешным и не до конца продуманным. В 2012 г. была поставлена задача по восстановлению части социальных активов компании.
В свою очередь сегодня в составе группы компаний АО НК «КТЖ» действует ТОО «Ремонтная корпорация «Камкор», в состав которой входят и основные вагоноремонтные депо на территории Казахстана. Все остальные были выведены и приватизированы.
Пока не удалось вывести на уровень безубыточности пассажирские перевозки дальнего следования. Перекрестное субсидирование больше не осуществляется. Часть убытков от пассажирских перевозок покрывается из государственного бюджета. На рынке частным компаниям отданы три нитки графика: Астана-Сары-агаш, Алматы-Шымкент и Алматы-Петропавловск. Часть затрат им также компенсирует государство. Создана акционерная компания в пригородном хозяйстве. Областные власти компенсируют убытки за осуществление региональных перевозок.
Отмечаются некоторые проявляющиеся недостатки. Так, некоторое время тому назад вокзалы были переданы в частные руки и со временем они трансформировались в торгово-офисные комплексы. В результате пассажиры лишены полезной информации по расписанию поездов, указателей выхода
245
на перрон и т. д. Принято решение вернуть их в структуру АО «НК «Казахстан темыр жолы». Еще одна проблема — разделение единых технологических процессов. В частности речь идет о контейнерных перевозках. Известно, что контейнерные терминалы были переданы АО «Кедентранссервис», а контейнерный парк - АО «Казтранссервис». В результате, наблюдалась определенная раскоординация работы. В этом плане, по мнению Минтранса Республики Казахстан, более гармоничным видится подход, реализованный в России и на Украине: большинство терминалов закреплены за компаниями, которые одновременно осуществляют и перевозочную деятельность.
Резюмируя можно отметить следующее. Реформирование железнодорожного транспорта было необходимо. Переход к новому социально-экономическому укладу, от плановой экономики к рыночной объективно требует принятия соответствующих мер и структурных преобразований. Вместе с тем, искусственное создание конкурентной среды, без следования объективным экономическим законам, невозможно. Строго говоря, для конкуренции на железных дорогах необходимо строительство нескольких параллельных дорог, тогда потребитель услуг будет ориентироваться на скорость доставки, на результаты конкуренции компаний, пользующихся разной инфраструктурой.
Продажа (передача) подвижного состава большому числу частных компаний, ставших его собственниками, не привела к появлению конкуренции. Частники отказываются перевозить низкодоходные грузы (например, пустую породу на рудниках и др.). В результате в 2011 г. возникла сложнейшая ситуация, из-за которой Правительство управляло железными дорогами «в ручном режиме». Позже, часть вагонов была возвращена в ОАО «РЖД» для перевозки этих самых низкодоходных грузов. Естественная монополия частично была восстановлена.
Появление большого числа владельцев подвижного состава и их хозяйственная деятельность полностью подтвердили правильность положений из вузовских учебников о естественных монополиях. Как указывалось в начале статьи, издержки естественной монополии ниже, чем у созданных для конкуренции фирм. Основной показатель работы вагона - оборот вагона -
246
для условий естественной монополии составлял во времена МПС 7,2-7,5 суток, для частных компаний сегодня он превышает 14 суток, т. е. положения теории оказались верными.
С появлением частных перевозчиков-конкурентов резко выросла стоимость перевозки грузов. Этой ситуацией незамедлительно воспользовались автоперевозчики. В настоящее время они вытесняют железнодорожников с плеча пробега до 1000-1200 и даже 1500 км.
В результате проведенных реформ уменьшилось число пассажирских дальнемагистральных маршрутов, а также число пригородных маршрутов. Значительная часть пассажиров постепенно перетекает на авиатранспорт, поскольку на большинстве магистральных маршрутов стоимость авиабилета экономкласса сравнялась, либо ниже стоимости железнодорожного билета в купейном вагоне. Субсидирование плацкартных перевозок прекращено. Мобильность населения в России снижается, по крайней мере, по состоянию на лето 2013 г. В июле 2013 г. покупки билетов на поезда дальнего следования в российских регионах снизились на 22%, в Москве и С.-Петербурге - на 15% по сравнению с этим же периодом прошлого года, а продажа авиабилетов выросла в среднем на 8%.
247
