CC BY
193
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 3 (21) 2012. с 4-17.
ЕСТЕСТВЕННЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ СИСТЕМЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО1
Часть 2.
Михаил Михайлович Бринчук Институт государства и права РАН, г. Москва
Естественные экологические системы, экологическое право, право природопользования
В работе рассматриваются правовые проблемы охраны и использования естественных экосистем
NATURAL ECOLOGICAL SYSTEMS AND ENVIRONMENTAL LAW
Part 2.
Mikhail Mikhailovich Brinchuk Institute of State and law, Russian Academy of Sciences, Moscow
Natural ecological systems, environmental law
Legal problems of protection and use of natural ecosystems
Реализация экосистемного принципа регулирования экологических отношений в
природоресурсном законодательстве
В определенной мере задача дифференциации требований по сохранению специфических качеств объектов охраны, включая экосистемы, решается посредством реализации в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, лесном и ином -экосистемного подхода к регулированию отношений по охране и использованию того или иного природного объекта. На практике тем самым реализуется экосистемный подход как один из принципов экологического права. При этом в природоресурсном законодательстве в основном воспроизведено конституционное положение о недопущении нанесения ущерба окружающей среде при пользовании землей и другими природными ресурсами (ст. 36).
Так, согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
В соответствии со ст. 39 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г.2 собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде.
Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного
1 Данная работа выполнена при информационной поддержке «Консультант Плюс».
2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству (ст. 22 Федерального закона «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.3).
Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г.4 установил, как одну из основных обязанностей пользователей недр обеспечивать соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (ст. 22).
Согласно ст. 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г.5, законодательство о водных биоресурсах основывается, в частности, на принципе приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.
Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования экологических отношений отмечается со ссылкой на позицию профессора Н.И.Краснова и в литературе по общей теории законодательства и права. «Взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других»6.
Таким образом, в российском законодательстве по поводу естественных экосистем совершенно определенно выражены две важнейшие задачи: по охране и сохранению тех, которые не подверглись антропогенному воздействию и по восстановлению нарушенных. При этом критерием степени восстановления служит гарантирование стабильности окружающей среды.
При легальном, как и научном определении понятия экосистемы подчеркивается, что живые и неживые элементы, образующие экологическую систему и входящие в нее, взаимодействуют, как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Именно на этом основывается интегрированный подход к регулированию экологических отношений в экологическом праве. В то же время отражение требований по охране окружающей среды в природоресурсном законодательстве, как мы видели выше, является существенной характеристикой дифференцированного подхода7 Значение интегрированного и дифференцированного подходов в целом и отражение в экологическом праве экосистемного подхода, в частности, можно видеть, прежде всего, в том, что благодаря им обеспечивается
3 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
4 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
5 СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.
6 Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система и систематизация законодательства в правовой системе России. Учебное пособие. Нижний Новгород, 2002. С. 52; Краснов Н.И. Некоторые вопросы развития современной науки земельного права //Развитие гражданско-правовых наук. М., 1980. С. 80-81.
7 О сущности интегрированного и дифференцированного подходов в регулировании экологических отношений см.: Бринчук М.М. Сочетание интегрированного и дифференцированного подходов - основа прогрессивного развития экологического права в XXI веке //Государство и право на рубеже веков. Экологическое и природоресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. Материалы всероссийской конференции. М., 2001. С.3-10. Бринчук М.М. Естественные экологические системы и экологическое право. Часть 1. //Астраханский вестник экологического образования. 2012. № 2(20). - с. 4-14.
Б
комплексность в регулировании экологических отношений. Комплексность служит одним
о
из важнейших принципов экологического права .
Определяя значение экосистемного подхода в экологическом праве, как и интегрированного и дифференцированного подходов в целом, важно подчеркнуть, что они носят объективный характер. Объективность обусловлена именно в функционировании живых и неживых элементов в экологической системе, в природе в целом как единого целого.
Теоретическое и практическое значение закрепления этих подходов в праве и особенно их реализации важно видеть в том, что они служат более эффективному действию экологического права, достижению его целей по поддержанию и восстановлению благоприятного состояния окружающей среды (природы).
Однако эффективность самих подходов, очевидно, зависит от сформированного в законодательстве правового механизма их реализации, а также его осуществления на практике.
Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем
Мало выделить в законе естественные экологические системы в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды. С законодательной точки зрения это оправдано лишь при условии создания особого правового механизма сохранения (восстановления) экологических систем. Эта задача становится для законодателя тем более ответственной с учетом того, что согласно закону экологические системы, не подвергающиеся негативным воздействиям, отнесены к объектам, подлежащим первоочередной охране.
С учетом значения экологических систем в природе выявленные ранее факторы -антропогенные и естественные - воздействия на естественные экосистемы предопределяют необходимость их адекватного учета в праве, при создании эколого -правового механизма. При этом, что касается природных факторов воздействия на экосистемы, то они носят объективный характер. Возможности человека управлять ими, предупреждать их, как правило, носят ограниченный характер. Тем не менее, они имеются
- в форме правового регулирования предупреждения стихийных бедствий9. Антропогенные же воздействия на состояние экологических систем человек обязан предвидеть и регулировать их.
При формировании правового механизма сохранения и восстановления естественных экосистем и его оценке методологически важно исходить из того, что устойчивое функционирование естественных экологических систем оценивается законодателем как один из показателей (критериев) благоприятной окружающей среды. Из этой высоко значимой и научно обоснованной нормы Закона «Об охране окружающей среды» следует, что формирование эколого -правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду объективно будет объективно ориентировано и на решение задач по сохранению или восстановлению естественных экосистем.
Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» восстановление нарушенных экологических систем провозглашает как цель государственной политики применительно к экологически неблагополучным территориям10. Заметим, что с учетом высокой степени экологической деградации территории России (как минимум 15 %), создание особого правового механизма по их
8 Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве //Экологическое право. 2004. № 6. С. 19-28.
9 См.: Бринчук М.М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий //Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С.7-29.
10 САПП. 1994. № 6. Ст.436.
санации приобретает особое значение. На сегодняшний день задача остается совершенно нереализованной.
Важно то, что постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию оценивается как фактор перехода к устойчивому развитию11. Вполне обоснованно подчеркивается, при этом, что этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно.
В контексте ст. 15 Конституции РФ отметим наличие отдельных элементов
правового механизма сохранения экосистем в международных актах. В той мере, в какой
Конвенция о биологическом разнообразии способствует достижению целей сохранения
(восстановления) естественных экосистем, в ней предусматриваются соответствующие
• • 12
положения. Согласно ст. 8 - «Сохранение т-Бйи» - каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно, в частности:
• создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия;
• разрабатывает, при необходимости, руководящие принципы отбора, создания и рационального использования охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия;
• содействует защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях;
• принимает меры по реабилитации и восстановлению деградировавших экосистем и содействует восстановлению находящихся в опасности видов, в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий рационального использования;
• предотвращает интродукцию чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам, контролирует или уничтожает такие чужеродные виды;
• разрабатывает или осуществляет необходимые законодательные нормы и / или другие регулирующие положения для охраны находящихся в опасности видов и популяций;
• в случаях, когда установлен факт существенного неблагоприятного воздействия на биологическое разнообразие, регламентирует или регулирует соответствующие процессы и категории деятельности.
В соответствии со ст. 9 -«Сохранение ех-Б^и»13 - каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно, и, в первую очередь, в целях дополнения мер т^Ш:
11 Соответственно, для решения этой вполне справедливой и обоснованной задачи должен быть создан и задействован специфический эколого-правовой механизм, в большей или меньшей степени исследованный в литературе. - См.: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития //Правовые проблемы охраны окружающей среды. М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-синтез», 1998. С.10—28; Бринчук М.М. Эколого-правовые проблемы устойчивого развития экономики России //Публичное и частное право: Проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург. 1999. С.33-35; Бринчук М.М., Мастушкин М.Ю., Урсул А.Д. Правовые аспекты устойчивого развития. Учебное пособие. М.: СТУПЕНИ, 2005.
12 «Условия ш-Бки» означают условия, в которых существуют генетические ресурсы в рамках экосистем и естественных мест обитания, а применительно к одомашненным или культивируемым видам - в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки.
«Сохранение ш-Бки» означает сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде, а применительно к одомашненным или культивируемым видам - в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки.
13 «Сохранение ех-Бки» означает сохранение компонентов биологического разнообразия вне их естественных мест обитания.
• создает и поддерживает условия для сохранения и исследования ex-situ растений, животных и микроорганизмов, предпочтительно в стране происхождения генетических ресурсов;
• принимает меры для восстановления и реабилитации находящихся в опасности видов и для их реинтродукции в места их естественного обитания при соответствующих условиях;
• регламентирует и регулирует сбор биологических ресурсов из естественных мест обитания для целей сохранения ex-situ, с тем, чтобы не создавать угрозу для экосистем и популяций видов in-situ, за исключением случаев, когда требуется принятие специальных временных мер ex-situ.
Кроме того, в целях обеспечения устойчивого использования компонентов биологического разнообразия каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:
• предусматривает рассмотрение вопросов сохранения и устойчивого использования биологических ресурсов в процессе принятия решений на национальном уровне;
• принимает меры в области использования биологических ресурсов, с тем, чтобы предотвратить или свести к минимуму неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие;
• сохраняет и поощряет традиционные способы использования биологических ресурсов в соответствии со сложившимися культурными обычаями, которые совместимы с требованиями сохранения или устойчивого использования (ст. 10).
Важные задачи по сохранению (восстановлению) естественных экологических систем в Конвенции о биологическом разнообразии решаются в контексте оценки воздействия и сведение к минимуму неблагоприятных последствий (ст. 14). Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:
• внедряет соответствующие процедуры, требующие проведения экологической экспертизы своих предлагаемых проектов, которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие, в целях предупреждения или сведения к минимуму таких последствий и, когда это целесообразно, обеспечивает возможности для участия общественности в таких процедурах;
• принимает соответствующие меры для обеспечения должного учета экологических последствий своих программ и политики, которые могут оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие;
• содействует на основе взаимности уведомлению, обмену информацией и проведению консультаций о деятельности в рамках ее юрисдикции или под ее контролем, которая может оказывать существенное неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в других государствах или районах за пределами национальной юрисдикции, путем поощрения заключения, в соответствующих случаях, двусторонних, региональных или многосторонних соглашений;
• содействует национальным мероприятиям на случай экстренного реагирования на действия или события, вызванные естественными или иными причинами, которые представляют серьезную и неизбежную угрозу биологическому разнообразию, и поощряет международное сотрудничество, дополняющее такие национальные усилия, и, где это целесообразно и согласовано с заинтересованными государствами или региональными организациями экономической интеграции, разрабатывает совместные планы на случай чрезвычайных обстоятельств.
Огромное значение в правовом механизме сохранения и восстановления экологических систем, предупреждения их нарушения, разрушения играют такие правовые меры как нормирование, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, мониторинг, планирование, юридическая ответственность и др. Эти и все другие инструменты экологического права служат для нейтрализации,
уменьшения или полного устранения негативных для естественных экосистем явлений, а также восстановления благоприятного состояния систем.
Подчеркнем, что последовательная и эффективная реализация этих мер позволяет исполнить требование Федерального закона «Об охране окружающей среды» о первоочередном порядке охраны естественных экологических систем, не подвергшихся антропогенному воздействию.
Особую роль в обеспечении сохранения экологических систем или их восстановления играет экологическое нормирование. Обратим особое внимание на два вида экологических нормативов - нормативы качества окружающей среды и нормативы предельно допустимой антропогенной нагрузки на природу. Эти нормативы служат, в частности: а) для определения предельно допустимого вредного воздействия на экологические системы и б) для оценки состояния экологических систем.
Рассмотрим значение каждого из нормативов для достижения целей экосистемного подхода.
Как установлено в ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
14
нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Подчеркнем, что данное положение имеет большое значение для реализации нормы ст. 4 этого же Закона о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию.
Согласно п. 3 ст. 21 при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
Очевидно, что для достижения целей экологического права в целом и сохранения экосистем, в частности, весьма важно учитывать названные выше особенности при установлении нормативов качества окружающей среды. Экологические системы в пределах обширной территории России разнообразны, обладают особенностями. И эти особенности нельзя не учитывать при создании эколого-правового механизма, в то числе при нормировании. Но сформулирована эта норма в целом неудачно. Во всяком случае, в ней не просматривается цель, ради которой эта норма формулируется.
В предшествующем законе это было сделано более ясно. В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»15 с учетом природноклиматических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
Но и это законодательное положение не вполне корректно. Думается, что для соответствующих территорий, прежде всего, должны быть установлены более строгие нормативы качества окружающей среды, а уже на их основе - более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
Наиболее научно обоснованно экосистемный подход к регулированию экологического нормирования впервые в истории отечественного права был выражен еще в 1980 г. в Законе СССР «Об охране атмосферного воздуха». Вот что по этому поводу
14 Напомним, что по действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду.
15 Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст.457.
говорилось в ст. 12 одноименного Закона РСФСР: «В соответствии с Законом СССР «Об охране атмосферного воздуха» нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней вредных физических воздействий на него являются едиными для всей территории СССР, в необходимых случаях для отдельных районов устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе» (выделено мною - М.Б.)16.
Логика выраженной выше позиции законодателя вполне понятна и оправданна. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов и экологических систем на однотипные воздействия. Так, по данным Лаборатории охраны природы Кольского филиала АН СССР, «моховые и лишайниковые тундры, еловые, сосновые и лиственные леса, моховые болота будут деградировать даже при соблюдении общесоюзных нормативов ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе»17 Эмпирическим путем установлено, что для сохранения экологических систем на соответствующих территориях нормативы ПДК должны быть ужесточены на 20 %.
В этом контексте очевидно особое значение нормы, предусмотренной Федеральным законом «Об охране озера Байкал»: на основании данных научных исследований должны разрабатываться и утверждаться нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (ст. 13). Установлению нормативов качества окружающей среды для каждой природноклиматической зоны, с учетом особенностей экосистем должны предшествовать научные исследования.
Одновременно очевидна потребность установления более строгих нормативов ПДК также с учетом повышенной социальной и экологической ценности отдельных территорий
- заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий.
«Выявление районов, для которых должны быть установлены более жесткие нормативы ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе - важная и срочная задача органов общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды»18. Это суждение было высказано четверть века назад. Любопытно то, что, несмотря на осознание исследуемой меры законодателем, установление нормы в законе, она не была реализована ни применительно к экологически более чувствительным естественным природным системам, ни применительно к особо охраняемым природным территориям. Реализация этой меры особенно актуализируется в настоящее время в связи с ближайшими перспективами интенсификации крупномасштабных работ по разработке месторождений минеральных ресурсов в арктической части России19.
Как минимум в двух действующих Федеральных законах - «Об охране озера Байкал» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» - предусмотрена необходимость разработки и установления нормативов качества окружающей среды для соответствующих территорий. Ясно, что эти нормативы должны быть разработаны с учетом особенностей естественных экологических систем, отношения по поводу которых регулируются названными законами.
Как отмечалось, экологические нормативы, в частности нормативы качества окружающей среды, могут служить важным средством как предупреждения деградации экологических систем, так и их восстановления. Однако в контексте экосистемного
16 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1027.
17 Крючков В.В. Стратегия охраны природы Севера //Природа. 1984. № 1. С. 39.
18 Бринчук М.М., Каверин А.М., Колбасов О.С. Новое в советском законодательстве. Законодательство об охране атмосферного воздуха. М.: Юридическая лит-ра, 1981. С. 30.
19 Кладовые подо льдом. Более 85 процентов ресурсов российского шельфа - на дне северных морей //Российская газета. Вкладыш «Природные ресурсы». 2006. 16 февр. С. 28.
подхода урегулированное в действующем законодательстве нормирование качества окружающей среды страдает существенным недостатком. Он заключается в том, что при разработке нормативов ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водах и почвах и нормативов ПДУ не учитывается фактор одновременного, кумулятивного воздействия на экологические системы загрязненных воздуха, вод, почв, радиации, электромагнитных полей и др. То есть теоретически можно предположить, что даже при соблюдении утвержденных нормативов качества окружающей среды не будет обеспечено сохранение экологических систем.
Эта задача более или менее успешно может быть решена посредством определения предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду. Необходимость разработки таких норм была предусмотрена еще Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Согласно ст. 33 при формировании территориальнопроизводственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населению, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде.
После установления научно обоснованных, разработанных с учетом природно-климатических особенностей экосистем, нормативов ПДК, особое значение для обеспечения соблюдения нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию20, имеет ОВОС и экологическая экспертиза.
В чем состоит правовая суть нормы о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию? Она видится в недопущении с помощью средств права деградации таких экосистем в ситуациях, когда антропогенные воздействия будут проявляться. Это будет, в частности, неизбежно происходить в процессе хозяйственного освоения тех территорий России, которые остаются пока нетронутыми.
Хотя по существу при ОВОС должна осуществляться всесторонняя оценка
воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, она проводится
применительно к конкретным объектам и конкретной местности, обладающей своей
природно-климатической спецификой. В соответствии с Положением об оценке
воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в
Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 21
г. № 372 , исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает, в частности, выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив; оценку воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий).
Если в Положении об ОВОС непосредственно не предусмотрены меры по охране экосистем, то важные требования в этой области установлены в другом документе -Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. № 53922. Согласно Инструкции экологическое обоснование планируемой хозяйственной и иной деятельности
20 К примеру, территории на Севере страны, содержащие запасы нефти и газа, планируемые для промышленного освоения.
21 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 31.
22 СПС «КонсультантПлюс».
в предпроектной и проектной документации осуществляется с целью оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, мероприятий для предотвращения негативного влияния конкретных объектов хозяйственной деятельности на экосистемы, снижения его до уровня, регламентированного нормативными документами по охране окружающей природной среды, а также сохранения природных богатств и создания благоприятных условий для жизни людей путем всестороннего комплексного рассмотрения всех преимуществ и потерь, связанных с реализацией намечаемой деятельности (п. 6.1).
Обосновывающие материалы по выбору места размещения объекта должны разрабатываться на вариантной основе и базироваться на детальном анализе исходной информации об источниках воздействия, о природных особенностях территории, ее историко-культурном наследии, а также состоянии экосистем в зоне воздействия объекта по каждой площадке размещения (п. 6.3).
Предварительная оценка воздействия на окружающую среду при выборе площадки размещения объекта включает, в частности, оценку возможности природопользования, исходя из экологического потенциала территории (в соответствии с потребностью объекта) и состояния экосистем; оценку масштаба и уровня воздействия при обычных режимах эксплуатации объекта и аварийных ситуациях (п. 6.6).
Природоохранные мероприятия должны определяться по каждому компоненту природной среды и включать предложения по рациональному использованию природных ресурсов, предупреждению их истощения и загрязнения экосистем.
В материалах, обосновывающих проектные решения, должны быть характеристики экосистем в зоне воздействия объекта, оценка состояния компонентов природной среды, устойчивости экосистем к воздействию и способности к восстановлению; оценка изменений в экосистемах в результате перепланировки территории и производства строительных работ (п.6.12).
Важно то, что эта Инструкция была разработана в целях реализации Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и установления единых экологических требований к содержанию нормативной и инструктивно-методической документации, предпроектных и проектных материалов, экологических обоснований лицензий (разрешений) на природопользование и сертификатов, представляемых на государственную экологическую экспертизу.
В научной литературе всегда подчеркивается особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда. Заключение экологической экспертизы определяет возможность принятия решения, реализация которого может отрицательно отразиться, в частности, и на состоянии естественных экосистем. В самом Федеральном законе «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.23 особо не регулируются отношения по поводу экосистем. Но так как экологическая экспертиза основана на принципе комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий (ст. 3), все нормы Закона в равной мере направлены и на сохранение экосистем. Еще раз подчеркнем, что это очень важно для исполнения нормы о первоочередном порядке охраны естественных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию.
С учетом осознания в государстве необходимости восстановления нарушенных естественных экосистем важную роль в этой деятельности должно играть планирование. Прямо требование о планировании в данной области в действующем законодательстве не предусмотрено. Применительно к байкальской экологической системе, очевидно, что этой цели служат, к примеру, положения Федерального закона «Об охране озера Байкал» о комплексных схемах охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории (ст. 16) и о целевых программах в области охраны озера Байкал
23 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
(ст. 22). В целом же потенциал планирования как меры охраны природы и экологических систем существенно и совершенно неоправданно уменьшен после признания утратившей в 2004 г. силу специальной ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» о
24
планировании .
С учетом места и роли планирования в эколого-правовом механизме, а также значимости естественных экосистем, о чем говорилось выше в данной статье, планирование целесообразно развивать применительно к задачам восстановления нарушенных на больших пространствах России экосистем. Это может происходить двояким путем в рамках законодательно установленных форм.
В контексте охраны земель в Земельном кодексе РФ поставлена задача их восстановления (ст. 12). В этой связи согласно ст. 14 земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации.
В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 13). Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 8 3 025, установлен закрытый перечень факторов, которые учитываются при принятии решения. По действующему положению допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:
• земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
• земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
• земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.
Правовой инструмент консервации земель может быть весьма полезным и с точки зрения исследуемой темы. В порядке реализации директивы Президента РФ о восстановлении нарушенных экологических систем как цели государственной политики применительно экологически неблагополучным территориям26 этот перечень оснований для принятия решения о консервации земель целесообразно дополнить соответствующим фактором - «земель, степень разрушения экосистем на которых превышает возможности их естественного восстановления».
24 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
Вслед за этим распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. было принято решение, в соответствии с которым реализация Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» завершена в 2005 году. - СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5060.
25 СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4676.
26 САПП. 1994. № 6. Ст.436.
Косвенно потенциально важную роль в планировании сохранения и особенно восстановления нарушенных естественных экосистем могут играть положения Земельного кодекса РФ, касающиеся резервировании земель.
Резервирование земель по действующему законодательству предусматривается для разных целей. В частности, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. №33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установил требование о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (ст. 2). Эта норма получила развитие в ст. 95 Земельного кодекса РФ: в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
По аналогии с данным положением с учетом степени разрушения естественных экологических систем и общественных потребностей в их восстановлении в Земельном кодексе РФ либо в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» целесообразно предусмотреть положение о возможности резервирования земель для упомянутой цели.
Данное предложение важно оценивать и принимать не только с точки зрения прекращения какого-то ни было «наступления» на природу, но, как пишут авторы «За пределами роста», «отступления, замедления темпов роста, исцелении». Причем речь идет об отступлении отнюдь не метафорическом, а вполне реальном - в форме освобождения человеком части освоенных им территорий, абсолютно необходимых для выполнения биотой ее планетарной стабилизирующей миссии27
В этом контексте можно рассматривать и сформулированное в науке предложение определить в качестве принципа государственной экологической политики приоритет
важности сохранения жизнеобеспечивающих функций экосистем по отношению к
28
хозяйственному использованию природных ресурсов .
Большую роль в механизме охраны окружающей среды играет государственный экологический мониторинг. Преимущественно такой мониторинг осуществляется применительно к отдельным природным объектам - земле, водам, лесам и др. Выделение естественных экологических систем в качестве отдельного, самостоятельного объекта охраны окружающей среды и та роль, которую играют экосистемы в природе, диктуют необходимость выделения их в качестве отдельного объекта государственного экологического мониторинга.
В правовом механизме сохранения (восстановления) экологических систем важную роль могут играть положения о комплексном природопользовании. В рамках концепции комплексного природопользования вопросы экологического нормирования (как вредного воздействия на природу, так и использования природных ресурсов), оформления лицензий и/или договоров на природопользование, экологической экспертизы должны решаться с учетом экологической емкости той или иной территории, в том числе с учетом состояния
29 т-т
естественных экологических систем . При отсутствии экологического потенциала не может быть принято решение о размещении нового объекта, предоставлено разрешение на то или иное природопользование. В условиях деградации экологических систем вводятся и применяются меры по ограничению экологически вредной деятельности, принимаются
27 Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления //Зеленый мир. 2006. № 19-20. С. 5.
28 Сегодня большинству россиян недоступны естественные человеческие права //Зеленый мир. 2007. № 5-6. С. 10.
29 Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. О комплексном природопользовании //Экологическое право. 2002. № 5. С. 2-7.
меры по восстановлению экосистем, принимается решение о консервации соответствующих территорий.
В этой части многое зависит, должно зависеть от субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов РФ целесообразно сформулировать конкретные положения в законодательстве, ориентированные на сохранение (восстановление) экологических систем. Состояние экологических систем должно оцениваться как экологическая (природная) особенность того или другого региона и соответственно учитываться в законодательстве субъектов РФ. Там, где естественные экосистемы особенно деградированы, целесообразно принятие целевых государственных региональных программ по их восстановлению.
В значительной мере целям сохранения естественных экосистем может служить требование о составе оснований для досрочного прекращения права природопользования и ответственность за экологические правонарушения. Этому служит, в частности, положение ст. 45 Земельного кодекса РФ, согласно которому право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при:
• использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
• неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений, связанных с отравлением, загрязнением, порчей или уничтожением плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Кроме того, согласно статье 46 аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае:
• использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
• неустранения совершенного умышленно земельного правонарушения, выражающегося в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Ограничения прав на землю могут устанавливаться в случае необеспечения особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных (ст. 56).
В соответствии со ст. 41 Водного кодекса РФ водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае причинения вреда окружающей среде. Эта норма может служить цели сохранения водных экосистем.
Юридическая ответственность за нарушение требований о сохранении естественных экосистем в законодательстве прямо не установлена. Косвенно она выражена в ряде законов. В частности, согласно ст. 56 Федерального закона «О животном мире» в случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда.
Ущерб должен быть взыскан с пользователей животным миром, если они не приняли реальных и необходимых мер по предотвращению или уменьшению ущерба на закрепленных за ними территориях, акваториях. В случаях, если специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания необоснованно ограничивают пользователей животным миром в изъятии объектов животного мира, наносящих ущерб сельскому, водному и лесному хозяйству, ответственность за нанесенный ущерб несут должностные лица соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
30
Уголовным кодексом РФ, принятым 13 июня 1996 г. установлена уголовная ответственность за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ст. 250); за отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254).
Принцип экосистемного регулирования экологических отношений в меньшей мере нашел отражение в Кодексе РФ об административных правонарушениях, принятом 30 декабря 2001 г.31. Хотя, как мы видели, в ряде природоресурсных законов этот принцип выражен достаточно четко, ответственность за причинение вреда экосистемам в КоАП в процессе природопользования практически не установлена. Установлена административная ответственность за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки (ст. 8.9); нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (ст. 8.13); нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ст. 8.14); нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений (ст. 8.25); уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных (ст. 8.29).
В соответствии со ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (ст. 78).
30 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
31 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
С учетом масштабов деградации естественных экосистем в России проблема возмещения соответствующего причиненного вреда является весьма актуальной. Практически по многим причинам она решается крайне слабо. Одна из существенных в этой части причин связана с крайне низкой эффективностью государственного экологического контроля, выявлением субъектов экологического права, по вине которых происходит разрушение экосистем. Другая важнейшая причина - в отсутствии научно обоснованных методик исчисления размера вреда окружающей среде (экосистемам), на основе которых может быть возмещен вред в полном объеме. На последнее обстоятельство многократно и давно обращалось внимание не одним поколением
32
отечественных специалистов .
Заключение
Разрушение или деформация естественных экосистем в результате хозяйственной деятельности человека оценивается специалистами как несомненный, важнейший и наиболее существенный аспект глобального экологического кризиса. Резкое ослабление средоформирующей и стабилизирующей функции биоты на больших территориях угрожает биосфере наиболее катастрофическими последствиями.
Восстановление нарушенного состояния естественных экосистем, равно как и предупреждение причинения вреда им, - актуальная задача экологического права. В экологическом законодательстве экосистемы выделены в качестве самостоятельного объекта охраны окружающей среды. В большей или меньшей степени реализуется экосистемный подход в регулировании экологических отношений в природоресурсном законодательстве.
Исследование правового механизма сохранения (восстановления) естественных экосистем со всей очевидностью показывает в целом его слабость, фрагментарность. Применительно ко всем мерам, исследованным в статье, он нуждается в совершенствовании.
Особо следует отметить невыполнение директивы Президента РФ о восстановлении нарушенных экологических систем как цели государственной политики применительно к экологически неблагополучным территориям (1996 г.). Эта задача может и должна быть решена посредством принятия и последовательной эффективной реализации Федерального закона «О зонах экологического бедствия».
(Примечание: Первая часть этой работы была опубликована в предыдущем номере журнала. - Ред.)
32
См., к примеру: Юридическая ответственность в охране окружающей среды. Под ред. О.С.Колбасова и Н.И.Краснова. М.: Наука, 1985.
