CC BY
13
энергетический сектор: на пороге неопределённости
Александр Автушко-Сикорский
Резюме
Договоренности о поставках российской нефти, достигнутые в 2017 году, оказались кратковременными. Вторая половина 2018 года отмечена серьёзным напряжением в отношениях с Россией ввиду несогласия Беларуси с изменениями в условиях поставок нефти вследствие налогового манёвра. Гораздо более спокойным год сложился для газового сектора Беларуси. В первую очередь это связано с тем, что пересмотр цены на российский газ для Беларуси по условиям текущих контрактов назначен на конец 2019 года. Однако обострение противоречий по условиям компенсации налогового манёвра в России вполне может повлиять на ход переговоров по новому газовому контракту в 2019 году.
Противоречия с Россией по условиям покупки нефти и газа не подталкивают правительство Беларуси к изменению подходов и снижению дисбалансов в энергосекторе.
Тенденции:
• накопление противоречий по вопросу компенсации последствий налогового манёвра в России, перевод конфликта в плоскость «концепции» союзных отношений и соблюдения двусторонних договоренностей;
• наращивание потребления российского газа;
• незначительное повышение тарифов на электроэнергию и неопределённость развития сектора электроэнергетики после 2019 года.
газ
В 2018 году Беларусь импортировала 20.3 млрд м3 природного газа, что на 6.9% больше, чем годом ранее (19.014 млрд м3). Объёмы импорта природного газа в Беларусь растут с 2013 года. В 2018 году стоимость 1000 м3 природного газа для Беларуси составила USD 129 — немногим ниже, чем в 2017 году. Рост объёмов импорта газа объясняется постепенным снижением цены на российский газ для Беларуси (с 2013 года стоимость 1000 м3 снизилась
с USD 165.5 до 129.0, или на 22.1%), что позволяет наращивать объёмы потребления.1
Низкая цена на российский природный газ (в сравнении со странами Западной Европы) является важным элементом поддержки беларусской экономики. В 2018 году эта ценовая разница, измеряемая по общему бенчмарку цены российского газа на границе с Германией, значительно выросла, несмотря на незначительное падение цены газа для Беларуси (табл.1). Причиной явилась довольно холодная зима, повлиявшая на рост потребления газа в Европе.
таблица 1. Динамика цен на российский газ для Беларуси и на границе с Германией, 2011—2018 гг.
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Цена российского газа для Беларуси, USD/1000 м3 280.0 165.5 165.5 170.0 144.0 137.0 130.0 129.0
Цена российского газа на границе с Германией, USD/1000 м3 381.48 435.23 413.3 386.0 268.63 160.63 197.9 269.42
Разница в цене, USD/1000 м3 101.48 269.4 247.8 216 124.63 24.63 67.9 142.42
Источник: Белстат, МВФ2, собственные расчёты.
2018 год оказался спокойным в плане стабильности поставок газа в Беларусь, их объёмов и цены, что обусловлено отсутствием сопутствующих конфликтов и подписанием
1 Здесь и далее данные по 2018 году: «Экспорт и импорт со странами ЕАЭС в 2018 году.» Национальный статистический комитет Республики Беларусь, 2019, http://www.belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/realny-sector-ekonomiki/statistika-vneshneekonomicheskoy-deyatelnosti/vneshnyaya-torgovlya-tovarami/godovye-dannye/ eksport-i-import-so-stranami-eaes-v-2017-godu/?special_version=Y; «Импорт важнейших видов продукции.» Национальный статистический комитет Республики Беларусь, 2018, http://www.belstat.gov. by/ofitsialnaya-statistika/makroekonomika-i-okruzhayushchaya-sreda/ vneshnyaya-torgovlya_2/godovwe_danne/import-vazhneishih-vidov-produktsii/.
2 Здесь и далее — данные МВФ: "Primary Commodity Price." IMF,
https://www.imf.org/en/Research/commodity-prices.
в апреле 2017 года контракта на поставку природного газа в Беларусь на 2018—2019 годы. Единственное, чем был отмечен минувший год, — тщетной спешкой беларусской стороны по поводу подписания нового контракта на поставку природного газа из России.
Причиной такой спешки, вероятно, является приближение даты формирования общего энергетического рынка ЕАЭС, назначенной на 2025 год. Согласно имеющимся договоренностям, до 1 июля 2019 годы Беларусь и Россия должны внести изменения в цену поставок газа в действующий договор, которые, в свою очередь, будут действовать в период 2020—2024 годов. Эта цена должна учитывать договоренности по общим подходам к формированию единого рынка газа в ЕАЭС.
Беларусская сторона рассчитывает, что на момент формирования общего рынка будет покупать газ по цене, максимально близкой к цене на газ для Смоленской области. Однако это маловероятно, поскольку и Россия, и Казахстан не намерены отказываться от сохранения разницы в тарифах для внутреннего и внешнего потребления.
нефть
Гораздо более напряжённым прошедший год оказался для нефтяного сектора — в первую очередь ввиду нарастания противоречий между сторонами по вопросу осуществления налогового манёвра в Российской Федерации. По состоянию на конец 2018 года противоречия между Москвой и Минском по этому вопросу всё ещё были далеки от разрешения.
Налоговый манёвр в России подразумевает постепенное снижение экспортной пошлины на нефтепродукты с 30 до 0% с одновременным ростом налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Это приведёт к снижению доходов беларусского бюджета за счёт снижения экспортной пошлины (которая зачисляется в беларусский бюджет), в том числе и через схему «перетаможки», а также вытеснения экспортных пошлин НДПИ, что влечёт за собой рост цены на поставляемую в Беларусь нефть. При этом
в России предусмотрен механизм поддержки НПЗ за счёт компенсации роста цены на нефть свыше определённого уровня; Беларусь на поддержку такого рода не готова.
«Льготная» цена на российскую нефть, обеспеченная межправительственными соглашениями, в течение многих лет являлась источником значительных доходов для бела-русского бюджета и беларусских нефтепроизводителей. Как видно из данных табл. 2, в разные годы разница между стоимостью нефти для Беларуси и на мировых рынках (сорт Urals) составляла от USD 172 до 481 — притом что получаемые из неё нефтепродукты Беларусь продавала по мировой цене. В результате, одна только экономия на поставках нефти в период с 2011 по 2018 годы колебалась от USD 1.76 до 8.5 млрд, или от 3.7 до 13.7% от ВВП страны.
Таблица 2. Показатели импорта/экспорта российской нефти в Беларусь и беларусских нефтепродуктов на мировые рынки, 2012-2018 гг.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Физический объём импорта нефти, млн т 20.2 21.17 22.5 22.9 18.1 18.0 18.2
Стоимость импорта, USD млрд 8.039 8.188 7.625 5.663 3.475 5.292 6.8
Стоимость нефти, USD/т 398 386.8 338.9 247.3 192.0 294.0 373.6
Стоимость российской нефти на мировом рынке, USD/т 822.7 826.9 820.0 720.0 363.9 388.7 513.17
Физический объём экспорта нефтепродуктов, млн т 17.49 13.56 13.76 16.58 13.0 12.3 11.9
Выручка от импорта нефтепродуктов, USD млрд 14.5 10.15 9.85 6.83 4.04 5.34 6.5
Стоимость нефтепродуктов, USD/т 829.17 748.76 715.98 403.5 311.0 434.14 546.2
Источник: Белстат, МВФ, собственные расчёты.
По оценкам правительства Беларуси, проведение налогового манёвра будет «стоить» нашей стране USD 300 млн только в 2019 году, а общие потери к моменту завершения манёвра в 2024 году достигнут, по разным оценкам, от USD
2 до 12 млрд. Вопрос о сроках завершения налогового манёвра и справедливости его осуществления как такового вызвал жаркие споры на высших уровнях власти во второй половине 2018 года.
Фоном для переговоров по нефти явилось решение России ограничить поставки беспошлинных нефтепродуктов в Беларусь свыше индикативных балансов, которые покрывали бы потребности внутреннего беларусского рынка. Данное решение вызвано практикой реэкспорта российских нефтепродуктов из Беларуси в Украину и Западную Европу, что привело к значительному росту импорта российских нефтепродуктов в Беларусь в первой половине 2018 года: импорт сжиженного углеводородного газа вырос более чем в 2 раза, импорт других беспошлинных нефтепродуктов (бензина, дизельного топлива и мазута) — почти в 1.5 раза. В итоге, российский бюджет потерпел значительные убытки.
Кроме того, Россия приостановила выплаты по так называемому механизму «перетаможки», фактически являющемуся субсидированием беларусского бюджета за счёт прямого перечисления пошлин от поставок 6 млн т нефти, не поступающей в Беларусь, в беларусский бюджет. Российская сторона также потребовала вернуть неуплаченные в российский бюджет пошлины.
Конфликт по поводу реэкспорта российских нефтепродуктов разрешился в начале октября с подписанием министром энергетики Российской Федерации и вице-премьером Беларуси Протокола о внесении изменений в межправительственное соглашение от 2007 г., действие которого распространится до конца 2019 года. Протокол запрещает поставки в Беларусь сжиженного углеводородного газа, светлых и тёмных нефтепродуктов, что, по факту, прекращает реэкспортную схему. Исключение составляют лишь товарные позиции нефтепродуктов, которые не производятся в Беларуси. Механизм компенсации пошлин за счёт «перетаможки» был восстановлен. К концу 2018 года Беларусь практически прекратила импорт российских нефтепродуктов.
Вопрос о возмещении потерь Беларуси после введения налогового манёвра так и не решился до конца 2018 года.
Прошедшие в ноябре-декабре переговоры не приблизили стороны к единому видению. Исходя из заявлений Дмитрия Медведева и Антона Силуанова, компенсация налогового манёвра для Беларуси возможна при условии углубления интеграции между Россией и Беларусью в рамках договора о Союзном государстве.
Хотя переговоры о компенсации налогового манёвра ещё далеки от завершения, некоторые выводы можно сделать уже сегодня.
В первую очередь, конфликт, связанный с реэкспортом российских нефтепродуктов (вкупе с реакцией на давнюю «разбавительную схему»), показал, что Россия не оставит Беларуси возможностей для реэкспорта энергоносителей за исключениями тех, которые прописаны в двусторонних договоренностях. Таким образом, Беларусь не сможет компенсировать выпадающие вследствие налогового манёвра бюджетные средства за счёт других торговых «схем», а их применение будет провоцировать новые конфликты между двумя странами.
Кроме того, все заявления беларусских официальных лиц о возможности закупки нефти в других странах не имеют под собой твёрдой основы: такие закупки не будут настолько же выгодными, как поставки нефти из Российской Федерации. В течение года обсуждались возможности поставок нефти в Беларусь из Казахстана, Ирана и «через балтийские порты». В 2016 году импортировано 560 тыс. т нефти из Азербайджана. Здесь, однако, возникает вопрос цены на нефть, длины транспортного плеча, а в случае балтийских портов — трубопроводной инфраструктуры.
Разница в выгоде между поставками российской нефти и нефти из других стран хорошо видна на примере поставок нефти из Венесуэлы, которые осуществлялись в 2010 году после очередного конфликта между Россией и Беларусью по поводу размера пошлин на нефть (табл. 3).
Договор о ЕАЭС подписан с учётом того, что регулирование условий поставок энергоносителей из России в Беларусь на переходный период (то есть до момента формирования общего рынка энергоносителей) осуществляется двусторонними межправительственными
соглашениями. Именно это позволяет российской стороне определять налоговый манёвр как внутреннее дело России, а апелляции беларусской стороны к нарушению союзных договоренностей — как необоснованные. Если Беларусь не согласится на углубление интеграции с Россией, вероятность позитивного исхода переговоров о компенсации налогового манёвра представляется низкой. Беларуси необходима серьёзная реформа энергетического сектора и экономики в целом.
Таблица 3. Объёмы и стоимость поставок венесуэльской нефти в Беларусь, разница в цене с поставками российской нефти, 2010-2012 гг.
2010 2011 2012
Цена венесуэльской нефти с учётом транспортировки, USD/т 656.00 847.75 939.30
Цена российской нефти для Беларуси, USD/т 460.00 459.00 398.00
Дельта в цене, USD/т (венесуэльская минус российская для Беларуси) -196.00 -388.75 -541.30
Источник: Белстат, собственные расчёты.
Электроэнергия и тарифная политика
В 2018 году тарифы на электроэнергию в Беларуси поднимались один раз — в январе. Базовый тариф вырос с BYN 0.1287 до 0.1433 за киловатт-час, притом что уровень возмещения затрат на производство электроэнергии населением не изменился и составил около 80%. Соответствующим образом не изменилось и отношение тарифа, уплачиваемого населением, к тарифу, уплачиваемому промышленными предприятиями. Давно декларируемый беларусскими властями отход от перекрёстного субсидирования (теперь запланированный на 2019 год) предполагал рост тарифов для населения при одновременном уменьшении тарифов для промышленных потребителей.
Для сравнения, в 2018 году в Беларуси тариф на электроэнергию для домохозяйств и промышленных потребителей составил 7.05 и 12.31 долларового цента соответственно. В первой половине 2017 года тариф на электроэнергию для
домохозяйств и промышленных потребителей в Эстонии составил 12.07 и 8.65 евроцента соответственно, в Латвии — 15.3 и 10.3, в Литве — 10.9 и 8.3, в Польше — 14.1 и 8.7 евроцента.
В последующие несколько лет перед беларусскими властями скорее всего будет стоять проблема соответствующего регулирования тарифов и принятия ряда мер по регулированию энергопотребления для выполнения целей и задач текущих программных документов. На конец 2019 года в Беларуси запланирован запуск первого реактора атомной электростанции, который, как предполагается, должен снизить тарифы на электроэнергию как минимум для реального сектора.
Развитие сектора электроэнергетики в Беларуси регулируется Отраслевой программой развития электроэнергетики на 2016—2020 годы3, одной из основных целей которой является снижение потребления электроэнергии. В августе 2018 года опубликовано постановление Совета министров № 5794, утвердившее Межотраслевой комплекс мер по увеличению потребления электроэнергии до 2025 года. Тем самым в Беларуси на данный момент существуют два программных документа, регулирующих развитие электроэнергетики, с противоречащими друг другу целями.
Несмотря на то что Межотраслевой комплекс имеет более длительный срок действия, такое расхождение в программных документах свидетельствует об отсутствии однозначного понимания путей дальнейшего развития сектора электроэнергетики. Фактически, впервые за многие годы беларусские регуляторы отказываются от цели снижения потребления электричества (которое при условии сниже-
«Отраслевая программа развития электроэнергетики на 2016—2020 годы.» Министерство энергетики Республики Беларусь, http:// minenergo.gov.by/wp-content/uploads/ОТРАСЛЕВАЯ-ПРОГРАМ-МА-ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ-2020Лос.
Постановление Совета министров от 06.08.2018 № 579 «О внесении дополнений и изменений в постановление Совета министров Республики Беларусь от 1 марта 2016 года № 169.» Совет министров Республики Беларусь, http://www.government.by/ru/solutions/3280.
ния тарифов после ввода БелАЭС вряд ли произошло бы, что ставит под сомнение достижимость целей Отраслевой программы) и в дальнейшем могут испытывать трудности с формированием стратегии развития сектора в целом.
Особенностью Межотраслевого комплекса является ряд мер по увеличению потребления электроэнергии, которые, в основном, сводятся к модернизации существующих котельных, дополнительной электрификации и строительству объектов инфраструктуры нефтепереработки. Иными словами, власти не до конца понимают, куда девать электроэнергию, которую будет генерировать БелАЭС, и для решения этой проблемы им необходимы значительные средства: весь Межотраслевой комплекс предполагает выделение около USD 3.5 млрд в пересчёте на курс 2018 года.
Заключение
Если 2017 год в энергетическом секторе сложился весьма напряжённым ввиду разгоревшегося нефтегазового конфликта, повлиявшего на поставки нефти, то 2018 год по-своему оказался ещё хуже — в первую очередь ввиду нарастающей неопределённости будущего энергетического сектора в Беларуси.
На данный момент практически не просматриваются варианты развития событий, при которых Беларусь может получить от России соответствующую компенсацию за налоговый манёвр, не пойдя при этом на определённые уступки в аспекте «более глубокой» интеграции. Менее чем через год стороны должны будут заключить новый контракт на поставку природного газа из России, и любые значимые противоречия относительно поставок нефти — как это показал 2017 год — могут повлиять на переговорные позиции сторон по вопросу поставок природного газа. В 2018 году российская сторона чётко продемонстрировала нежелание сохранять поддержку на прежнем уровне без соблюдения дополнительных условий, а политизированность процесса создания ЕАЭС впервые обернулась для Беларуси настолько неудачно.
