CC BY
567
М.В. Минаев
ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА США В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА: НОВЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ1
Рубеж ХХ-ХХ1 вв. ознаменовался беспрецедентным ростом значения энергетических ресурсов в мировой экономике. В новое тысячелетие человечество вступило с четким осознанием ключевой роли энергетики в обеспечении поступательного развития и всесторонней конкурентоспособности (политической, военной и экономической) на мировой арене того или иного государства. Нефть, газ, уран стали своеобразными символами набирающей обороты постиндустриальной эпохи. При этом очевидно, что энергетический сектор, традиционно занимавший лидирующие позиции среди сегментов мировой экономики (примером чему служит большая часть XX в. ), в наши дни окончательно захватил в её рамках единоличное и неоспоримое лидерство, оказывая влияние не только на сферу экономического развития, но и на систему международных отношений. Энергетические ресурсы воспринимаются в наши дни едва ли не как ключевой сегмент эры глобальной неоэкономики3, развивающейся в условиях беспрецедентного сырьевого бума.
В данной статье мы постараемся показать, какое значение имеют энергоресурсы для единственной мировой сверхдержавы США, и как они влияют на особенности её энергетической политики в свете эволюции американской внешнеполитической доктрины в начале XXI в.
В современной научной среде проблемы энергетической политики Америки в её внешнеполитической стратегии активно изучаются как в России, так и за рубежом. У нас наиболее пристальное внимание к их особенностям и основным направлениям традиционно проявляют
специалисты Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО), Института энергетических исследований РАН (ИНЭИ), Всероссийского научно-исследовательского института внешнеэкономических связей (ВНИИВС), Института США и Канады РАН (ИСКРАН), Российского института стратегических исследований РАН (РИСИ), а также целый ряд независимых экспертов и соответствующих служб ведущих российских вертикально интегрированных корпораций4. Среди зарубежных исследовательских центров в первую очередь следует упомянуть Международное Энергетическое Агентство, Институт национальных стратегических оценок (ИНСО), Центр глобальных энергетических исследований, Petroleum Consulting, American Security Analysis, Французский энергетический институт и Американский нефтяной институт5.
Энергетическая политика является составной и весьма важной частью экономической политики. Она заключается в планировании и реализации действий по обеспечению необходимым уровнем энергетических ресурсов всех секторов экономики определенного субъекта и поддержании его энергетической безопасности и независимости. Энергетическая политика в значительной степени связана с проблемами добычи, распределения и приобретения энергоносителей, функционирования и модернизации энергосистем и внедрения новых моделей энергосбережения и т.д. Однако в настоящее время её роль трудно переоценить, так как политико-экономическое развитие всех стран мира сегодня напрямую зависит от ситуации в их энергетическом комплексе. Именно энергетическая политика во многом определяет темпы роста ведущих секторов их национальных экономик.
Когда говорится об энергетической политике применительно к определенному субъекту международных отношений (как правило, в большинстве случаев им является суверенное государство), то
подразумевается комплекс мер политического и экономического характера, направленных на обеспечение этого субъекта необходимым для его потребностей объемом энергетического сырья, регулирование уровня добычи энергоносителей (если на территории субъекта расположены запасы полезных ископаемых, используемых в энергетике), либо его ввоза из-за границы, создание стратегических запасов энергоресурсов и формирование необходимых условий для поддержания стабильного уровня обеспечения экономики и населения субъекта необходимым уровнем топлива. В целом энергетическая политика более чем многогранна, и осуществлять её могут не только государства, но и обширный круг разнородных хозяйствующих субъектов, которые либо связаны с добычей или переработкой энергетического сырья, либо с его потреблением и использованием в той или иной сфере. Здесь мы можем говорить о ТНК, добывающих львиную долю энергетических ресурсов в мире, крупных наднациональных организациях, регулирующих добычу и поставки энергетических ресурсов (в первую очередь речь идет о нефтяном картеле ОПЕК), товарно-сырьевых биржах (например, Нью-йоркской - МУМЕХ„ Лондонской - ЫРЕ), оперирующих как поставками энергоносителей, так и ценами на них, министерствах энергетики, финансов и торговли стран как экспортирующих, так и импортирующих энергетическое сырье и т.д. Отсюда - множество подходов и вариантов поведения на мировой энергетической арене и значительное число моделей и определений самого понятия энергетической политики. При этом важно понимать, что для каждой конкретной группы акторов она сводится к самостоятельному комплексу мер и действий, формирующих её основу.
В данном случае нас интересуют особенности энергетической политики Соединенных Штатов Америки как важнейшего из субъектов международных отношений и ведущего мирового экономического лидера.
Энергетическая политика США и её ведущие направления в настоящее время являются весьма показательными для мирового сообщества, так как их изучение дает возможность хотя бы отчасти понять сущность современной постиндустриальной информационной эпохи, выявить основные характеристики этого явления. Причем важно отметить, что когда мы будем говорить об американской энергетической политике, то речь в первую очередь пойдет о нефтяном секторе. Подобная «сырьевая направленность» объясняется тем, что именно нефть на сегодняшний день выступает в качестве ведущего мирового энергоносителя, и энергетическая политика любого государства (в том числе и Соединенных Штатов Америки) во многом ориентирована именно на регулирование добычи, переработки и покупки нефти. Цены на нефть и нефтепродукты определяют сегодня основные финансовые показатели энергетической стратегии практически любого субъекта.
Для того чтобы приступить к анализу основных направлений энергетической политики США, необходимо иметь общее представление о ситуации в энергетическом секторе экономики Соединенных Штатов. Америка на протяжении большей части XX в. традиционно выступала в качестве главного потребителя энергетических ресурсов, и в первую очередь, углеводородов. Это было связано в основном с экономическим развитием страны, которая по праву считалась и считается ведущим мировым экономическим гигантом, производственные мощности которого постоянно требовали и продолжают требовать все больших энергетических затрат. На конец XX в., в условиях беспрецедентного экономического бума6, значение энергетических ресурсов, и особенно нефти, стало для США ещё более очевидным. Так, только в период с 1990 г. по 1996 г. потребление первичных энергоносителей (в том числе и нефти) выросло в Соединенных Штатах с 2687 млн. т у. т. до 3095 млн. т. у. т. (прирост при этом составил порядка 15 %) . Однако в условиях
резкого роста потребления нефти её общие запасы на территории США в настоящее время относительно невелики8. Сама являясь одним из лидеров по добыче и переработке углеводородов9, Америка во второй половине XX в. активно импортировала нефть и нефтепродукты. В наши дни зависимость от импорта стала ещё более очевидной.
Таблица I. Повышение зависимости США от импорта нефти (в %).
1973 г. 1980 г. 2000 г. 2003 г. 2005 г. 2010 г.
Доля (в процентах) в совокупном потреблении.
Внутренняя добыча 65.2% 61.5% 48.4% 39.8% 34.1% 31.7%
Чистый импорт 34.8% 38.5% 51.6% 60.2% 65.9% 68.3%
Источник: U. S. Department of Energy, energy Information Administration; National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D. C., 2001; The World Fact book 2003. <http://www.cia.gov.7worldfactbook.htm>; Oil Supply Security. The Emergency Response Potentional of IEA Countries. Paris, 2001. P. 293.
Как свидетельствуют Таблица I (на предыдущей странице), внутреннее производство нефти в США составляло в 1973 г. около 65.2 %. от всего национального потребления углеводородов, в то время как в 2003 г. на него приходилось лишь 39.8 %. Доля импорта в потреблении нефти возросла с 34.8 % в 1973 г. до 60.2 % в 2003 г. При общей добыче сырой нефти в 2001 г. не менее 8.05 млн. баррелей в день, потребление углеводородов составило порядка 19.65 млн. баррелей в день10.
Таблица II. Добыча сырой нефти в штате Аляска (млн./барр. в день).
Месяц 2003 г. 2004 г.
Январь 0.98 млн. барр. 0.98 млн. барр.
Май 0.98 млн. барр. 0.95 млн. барр.
Август 0.94 млн. барр. 0.70 млн. барр.
Источник: Oil market report. 2004. September. Paris, 2004. P. 17.
Существующий разрыв (который сохраняется на протяжении последних 30 лет) приходится компенсировать за счет импортируемых энергоносителей. При этом важно учитывать, что большинство месторождений на территории США находится либо на грани истощения, либо приближается к подобной ситуации. Возможности для разработки новых месторождений более чем ограничены, во многом по причине отсутствия последних. Наиболее перспективным регионом в отношении разведки и добычи нефти является Аляска11.
Однако как показано в Таблице II, добыча сырой нефти на территории штата в течение 2004 г. плавно снижались с примерно 1 млн. баррелей в день в январе, до 0,7 млн. баррелей в августе, что в условиях существующих значительных ограничений на разработку новых месторождений (из-за того, что они расположены в пределах Арктического Национального Заповедника Живой Природы - АК’^Я) делает перспективы добычи северной нефти весьма туманными. По мнению экспертов Международного Энергетического Агентства (1ЕА) добыча углеводородов на Аляске будет продолжать снижаться в среднем
на 3.7 % в год (такая тенденция прослеживается с 1998 г.) вплоть до 2020
12
г.
Нельзя забывать и о том, что значительная доля добываемой в стране нефти идет на наращивание Стратегического нефтяного резерва
13
(БРЯ), который планируется использовать только в крайнем случае . В последние годы его объем варьировался от 700 до 800 млн. баррелей14. В сложившейся ситуации постоянный рост энергопотребления, связанный с развитием промышленности и общим ростом экономики, воспринимается элитами США как существенная проблема, учитывая ограниченность внутренних ресурсов и возможностей для их использования. Естественно, что в этих условиях США заинтересованы в поддержании относительно низких цен на ввозимую из-за границы нефть (так как в противном случае
под вопрос может быть поставлена их финансовая безопасность и благосостояние) и политической стабильности в странах экспортирующих углеводороды. Соотнесение данных критериев во многом определяет базис американской энергетической политики. Безусловно, в данном случае мы несколько упрощаем реальное положение вещей, но, как нам кажется, именно обозначенные выше факторы лежат в основе действий США в сфере энергетической политики на международной арене. При учете сложившейся ориентации на ввозимые энергоносители для обеспечения потребностей национальной экономики, проблемы ценового регулирования и поддержания стабильных отношений со странами-экспортерами энергетических ресурсов выступают в качестве ключевых. Отсюда - постоянная внешнеполитическая активность американского руководства, связанная с проблемами достижения оптимальных взаимоотношений с данными субъектами.
Не менее важно и то, что США, как и большинство высокоразвитых стран мира, весьма болезненно реагируют на темпы роста цен на нефть и нефтепродукты, так как темпы их экономического развития напрямую зависят от этих показателей. Это во многом объясняет постоянное стремление американского политического истеблишмента активным образом влиять на ценообразовательную политику ОПЕК и независимых экспортеров нефти, таких как Норвегия, Мексика и Россия.
Таблица III. Использование энергоносителей для получения
электричества (в процентах)
Уголь Природный Нефть Возобновимые Ядерное Гидроэлектроэнегрия
газ источники топливо
энергии
52% 16% 3% 2% 20% 7%
Источник: U. S. Department of Energy, energy Information Administration;
National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development
Group. Washington D. C., 2001.
В целом энергетическую политику США можно разделить на два составных сегмента: 1) внутренний и 2) внешний. Первый связан с использованием нефти и нефтепродуктов энергопотребителями на территории страны. Здесь речь идет о расширении национальных стратегических нефтяных запасов (Стратегического Нефтяного Резерва), разведке и разработке новых месторождений, увеличении использования ресурсосберегающих технологий в энергетическом секторе, стабилизации внутренних цен на основные нефтепродукты, развитии нефтеперерабатывающего комплекса при повышении уровня его энергосбережения, усилении общей степени энергоэффективности энергетического комплекса страны в целом и т.д. В данном случае мы говорим о том наборе мер, который, так или иначе, связан как с энергопотреблением, так и с энергетическим сектором американской экономики и его развитием. Как показано в Таблице III, львиная доля энергоносителей, используемых непосредственно для производства электроэнергии в США в 2000 г. приходилась на уголь (52 %). Второе место занимало ядерное топливо (20 %), третье - натуральный газ (16 %). Однако скромные 3 %, приходившиеся на долю нефти не должны вводить в заблуждение. При весьма ограниченной роли в функционировании энергетической системы страны углеводороды обеспечивают максимум
потребностей в топливе населения и всех секторов национальной
экономики.
Таблица IV. Конечное потребление энергоносителей в секторах экономики США в 2001 г. (в млн. усл. тонн).
Сектора экономики Промышленность Транспорт Другие сектора
Вид энергоносителя
Нефть 95 млн. тонн 597 млн. тонн 68 млн. тонн
Уголь 28 млн. тонн - 2 млн. тонн
Природный газ 140 млн. тонн 3 млн. тонн 180 млн. тонн
Электроэнергия 98 млн. тонн - 200 млн. тонн
Источник: <http://www.iea.org/statist/index.htm>
Таблица IV красноречиво свидетельствует о том, что основная доля конечного потребления нефти в Соединенных Штатах приходится на сферу транспорта (в 2001 г. - не менее 597 млн. тонн) и ведущие отрасли промышленности (не менее 95 млн. тонн в 2001 г.), в то время как на другие сектора экономики приходилось в 2001 г. не менее 68 млн. тонн.
Отдельным компонентом внутреннего сегмента американской энергетической политики выступает комплекс мер, направленных на обеспечение национальной энергетической безопасности, который получил название Политики Чрезвычайного ответа (Emergency Response Policy). Она заключается в обеспечении экономики страны необходимым количеством энергоносителей в случае резкого прекращения импорта нефти, нефтепродуктов и другого энергетического сырья. Для реализации этой политики планируется использовать запасы Стратегического Нефтяного Резерва15, при осуществлении тесной координации с государствами-членами Международного Энергетического Агентства
(IEA) в рамках Международной Энергетической Программы (IEP) и Координированных Мер Критического Ответа (IEA Co-ordinated Emergency Response Measures - CERM) в вопросах энергетической политики и энергетического снабжения16.
Внешний сегмент энергетической политики США не менее сложен и многогранен. В его рамках, как и в первом случае, задействовано не только государство, но и все акторы, которые связаны с решением энергетических вопросов. Если ограничится краткой оценкой, то здесь речь идет о взаимодействии США с ведущими мировыми экспортерами и импортерами нефти и нефтепродуктов. Под взаимодействием следует понимать комплекс мер, направленных на создание выгодных условий для ввоза углеводородов на территорию Соединенных Штатов при максимально благоприятных для американской экономики условиях (включая цены, качество сырой нефти и нефтепродуктов, а также иные трансакционные издержки и показатели). В рамках данного сегмента энергетической политики, США вступают в непосредственные контакты со странами ОПЕК, другими мировыми экспортерами энергоносителей и целым рядом международными организаций, активно действующих в рамках мирового энергетического пространства (таких как Организация экономического сотрудничества и развития, Конференция по Энергетической хартии и др.).
Конкретное содержание внутреннего и внешнего сегментов американской энергетической политики закладывается в рамках национальной энергетической стратегии. В последнее время каждая новая американская администрация разрабатывает, официально принимает, и стремиться воплотить в жизнь собственную национальную энергетическую стратегию. В настоящее время, после переизбрания Дж. Буша-мл., остается в силе программный документ его первой администрации, имеющий название «Национальная энергетическая
1 7
политика» (National Energy Policy). Он был принят в мае 2001 г.
Помимо этого продолжает действовать «Всесторонняя Национальная
18
энергетическая Стратегия» (Comprehensive National Energy Strategy) -
документ, увидевший свет в апреле 1998 г. Вопросы энергетической безопасности подробно рассматриваются в следующих нормативных актах: «Акте Сохранения и Энергетической Политики» (Energy Policy and Conservation Act - EPCA), «Политике США по Ответу на нарушение нефтяных поставок» (United States Policy for Responding to Oil Supply Disruptions) за февраль 1994 г. и «Энергетическом Акте» (Energy Act) от 2000 г19. Практические аспекты реализации энергетической стратегии США и обеспечения её энергетической безопасности постоянно трансформируются в зависимости от ситуации на мировом энергетическом рынке и на международной арене в целом, однако, базисные принципы, заложенные в вышеуказанных документах, остаются в целом неизменными. Они отражает как позицию американской администрации по обозначенному вопросу (причем не только нынешней, но и предшествующих), так и наглядно свидетельствует о тесной взаимосвязи между современной энергетической политикой Америки и её действиями на поле мировой политики.
Если кратко характеризовать обозначенное явление, то следует отметить, что взаимопроникновение политики и экономики для системы международных отношений - явление не новое. Государства и иные субъекты на протяжении большей части XX в. в своей деятельности на международной арене очень часто ориентировались на решение определенных экономических вопросов, которые имели для них первостепенное значение. Экономика воспринималась как важный компонент геополитической силы, способствующей повышению веса того или иного субъекта в мировой политике. В период, последовавший за окончанием холодной войны, роль экономики в системе международных
отношений достигла своего наивысшего уровня. При этом важно
отметить, что в настоящее время изменилось не только общее значение
экономики в международной системе, но и трансформировался его
качественный характер. Как считает российский исследователь А.И.
Неклесса, «если раньше мировая экономика была ареной, на которой
действовали суверенные государства, то теперь она - достаточно
автономный субъект, оперирующий на поле национальных государств»20.
Причем «появление уникального глобального субъекта не привело к
21
одновременному удалению с поля прежних игроков» . В итоге возникла
сложная многоуровневая модель, в рамках которой действуют как
традиционные субъекты в лице государств и многочисленных
разнородных акторов, так и новые субъекты, среди которых важную роль
играет глобальная мировая экономика. Помимо этого качественное
изменение роли экономики в системе международных отношений нашло
выражение и в том, что теперь не государство определяет собственные
экономические приоритеты при осуществлении действий на
международной арене, а во многом экономика диктует государству
правила поведения и основные векторы стратегической линии
внешнеполитической активности. Экономическая парадигма все сильнее
и сильнее сказывается на развитии мировой политики в начале XXI в.
Не обошли стороной эти изменения и Америку, а вернее сказать,
именно США стали одними из самых активных проводников новых
императивов в системе международных отношений на рубеже ХХ-ХХ! вв.
Стратегия экономического преобладания стала определяющим
аспектом американской внешней политики с того момента как рухнула
биполярная модель мироустройства, и мир вступил в период
22
взаимодействия геоэкономических полюсов , одним из которых
23
выступают Соединенные Штаты . Нельзя сказать, что логика принятия решений американской политической элиты стала ориентироваться
исключительно на экономические запросы и потребности (вне всякого сомнения, традиционные политический и «силовой» компоненты внешней политики США сохранили и даже приумножили своё былое значение, особенно после 11 сентября 2001 г., и сбрасывать их со счетов было бы неправильно), но очень многое, в том числе и во внешней политике, оказалось в той или иной степени связано с макроэкономическими интересами США в рамках глобального мирового экономического пространства. Естественно, что подобная трактовка несколько завышает реальное значение экономических факторов во внешнеполитической стратегии, но она лишь в общих чертах подчеркивает уже вполне оформившуюся тенденцию.
Те или иные приоритеты американской национальной экономики стали приобретать всё большее значение в модели политического поведения субъекта на поле мировой политики намного отчетливее, чем это было раньше. Немаловажно и то, что США во многом смогли объединить реализацию собственных широкомасштабных проектов расширения экономического влияния с программами усиления собственной политической и геостратегической роли на международной арене. Институциональное воплощение эти действия в 1990-2000 гг. получили в рамках НАТО, НАФТА, ООН, ВТО, МВФ, МАГАТЭ, МЭА, О 8 и других международных организаций. По сути, в начале XXI в. Соединенные Штаты смогли упрочить своё политико-экономическое влияние в мире на основании структурирования крупной международной сетевой системы, в той или иной степени выступающей с позиций косвенного и прямого лоббирования американских интересов (именно о такой модели говорит в своей работе «Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы» Збигнев Бжезинский, когда обозначает институциональные основы могущества
24
США в мире ). Эта система стала гарантом американского глобального
преобладания и основой для поступательного развития национальной экономики в постиндустриальную эпоху.
Энергетическая политика являет собой наглядный пример масштабного взаимодействия экономики и политики во внешнеполитической стратегии США. Приоритеты американской энергетической политики задаются общим уровнем экономического развития страны, но реализуются в рамках политических действий американского руководства на международной арене, причем чисто экономические аспекты энергетической политики чаще всего зависят исключительно от решения политических задач. Так, проблема импорта нефти из Саудовской Аравии в Америку всегда была подчинена проблеме взаимоотношений между США и этим субъектом в политической плоскости (это касается, в частности, и разграничения сфер влияния между сторонами на Ближнем Востоке и в мусульманском мире в целом, и решения вопросов поддержания политической стабильности Саудовской Аравии и её военного потенциала, и проблемы урегулирования арабо-израильского конфликта и т. д.), на уровне двусторонних отношений. Естественно, что при этом экономические интересы США практически всегда будут превалировать над их политическими интересами (это выражается, в частности, в том, что американский истеблишмент вынужден терпеть далеко не самый демократический в политическом плане правящий режим династии
25
Саудитов, признавая его легитимность, и общаться с ним на равных ) и задавать их общую векторную направленность, но факт тесного взаимовлияния экономики и политики друг на друга в данном случае представляется более чем очевидным.
Искать в вышесказанном что-то принципиально новое бессмысленно. Влияние экономики на политику и, наоборот, в таком компоненте внешнеполитической стратегии как энергетическая политика
неизбежно для любого субъекта, но нам необходимо обозначить важную черту, которая стала определяющей в рассматриваемой модели именно в последнее десятилетие. Экономические интересы и цели выступают сегодня, в том числе и во внешней политике США, не просто как равноправные компоненты наряду с целями политическими, военными, культурными и т. д. Во многом они являются преобладающими и подчиняют себе все остальные сегменты единого внешнеполитического курса. Методы непосредственно политического давления и влияния, как и возможность применения военной силы, выполняют вспомогательную роль защиты или поддержания реализации определенных экономических инициатив. Так, по мнению итальянского военного и экономического эксперта К. Жана в наши дни «военная мощь нужна главным образом для того, чтобы уменьшить политический риск, связанный с инвестициями и торговыми отношениями; установить порядок, законное право и международную стабильность»26.
Возвращаясь к оценке энергетической политики США можно сказать, что её «внешняя» составляющая (в основном, как уже было сказано, отвечающая за контакты со странами экспортерами и импортерами энергетического сырья, а также иными субъектами на мировом энергетическом поле) заключается в основном в стремлении добиться наиболее благоприятных для Америки цен на энергоресурсы; обеспечить максимально возможную диверсификацию поставок энергетического сырья из разных регионов мира; создать благоприятные политические условия в странах, экспортирующих в США энергоносители, по возможности вовлечь их в сферу собственного экономического и политического влияния, для поддержания стабильного и регулярного уровня поставок; всеми силами стремиться предотвратить возникновение монопольного контроля над экспортом энергоресурсов в мире; постоянно расширять участие американских ТНК и иных
национальных акторов в разработке новых месторождений энергетического сырья и их эксплуатации за пределами страны, обеспечить собственным корпорациям максимально возможный контроль над поставками энергоресурсов в мире.
Данный список можно продолжить и далее, но в целом, как нам кажется, пять вышеуказанных пунктов отображают основу американской энергетической политики в начале XXI в. Все остальные аспекты являются в большинстве случаев производными от обозначенных. Естественно, что указанные критерии, за рядом исключений, имеют как четкое документальное закрепление, так и прямо или косвенно прослеживаются в официальных заявлениях и выступлениях американского политического истеблишмента по проблемам национальной энергетической политики, приобретая, таким образом, декларативный характер, что также весьма существенно27. Например, в
уже упоминавшихся основополагающих документах «Национальная
28
энергетическая политика» , «Акте Сохранения и Энергетической Политики», а также в «Стратегии США в области национальной безопасности», принятой администрацией Дж. Буша-мл. в 2002 г. и отображающей американские приоритеты в разных сферах, в том числе и в энергетической, ряд выделенных нами положений нашел свое подтверждение. Это касается, в первую очередь, вопроса о диверсификации поставок энергетического сырья, проблемы политической стабильности в странах, экспортирующих энергоресурсы в США, регулирования цен на энергоносители на мировом рынке, поддержания тесных контактов с ведущими западными странами-импортерами энергоресурсов в области обеспечения энергетической безопасности и др.29.
Непосредственно в «Национальной энергетической политике» не проводится четкой грани при разделении внутреннего и внешнего
векторов американской энергетической стратегии. Одна проблема тесно связана с другой, что позволяет комплексно взглянуть на существующие сегодня в США вопросы, касающиеся её поведения в пределах мирового
30 гр
энергетического пространства . Так, говоря о явной ограниченности внутренних запасов энергоносителей, представители Национальной группы развития энергетической политики (National Energy Policy Development Group), а именно они выступают авторами этого документа, выходят на вопрос о повышении мировых цен на нефть и проблему
31
отношений США с ведущими странами-экспортерами нефти . В качестве вариантов выхода из сложившейся ситуации, когда далеко не все в области поддержания национальной энергетической безопасности и обеспечения потребностей национальной экономики зависит только от США, они предлагают несколько вариантов, касающихся как «внутренних», так и «внешних» сегментов энергетической политики: речь идет об увеличении энергоэффективности и энергосбережении, совершенствовании топливосберегающих технологий в сфере транспорта, активном использовании альтернативных и возобновляемых источников энергии, модернизации и усилении энергетической инфраструктуры страны, разведке и разработке новых месторождений на территории США для удовлетворения национальных потребностей, создании целого комплекса глобальных энергетических союзов для обеспечения максимальной диверсификации поставок энергоносителей на территорию Америки, регулировании цен на энергоресурсы, для достижения приемлемых для национальной экономики затрат и т.д., о чем уже
32
говорилось выше .
Во многом данный документ необходимо рассматривать как синтез уже имевшихся ранее проектов по энергетической политике Соединенных Штатов, а также аналогичных программных документов предшествующих администраций, в которые были внесены изменения в
духе времени при учете позиции и интересов Республиканской партии США и представителей бизнес-элит, оказывающих ей поддержку. Однако большинство его положений, так или иначе, находит практическое применение в современных американских реалиях, как во внутренней, так и во внешней политике. Это касается и других документов, относящихся к основным векторам энергетической стратегии Соединенных Штатов.
Для того чтобы ясно представлять себе значение базовых положений «Национальной энергетической политики», необходимо иметь четкое представление об использовании нефти и нефтепродуктов в американской экономике. Ниже, в Таблице V мы постарались привести основные статистические расчеты по нефтяному сегменту энергетической сферы США за 2001 г.
I V. Нефть в США в 2001 г. Основные статистические сведения (млн. тонн).
Сырая нефть Сжиженный газ Автомобильный бензин Авиационный бензин Керосин для реактивных двигателей Керосин
дство 286.150 53.883 350.507 733 72.085 3.55
494.431 7.831 28.531 67 6.177 215
-1.027 -1.400 -6.294 0 -1.340 -99
765.997 15.417 0 0 0 0
765.997 15.417 0 0 0 0
0 0 369.038 916 76.943 3.49
ленность 0 0 4.389 0 0 457
рт 0 0 361.617 916 76.943 0
е 0 0 2.196 0 0 86
альная 0 0 836 0 0 734
лектор 0 0 0 0 0 2.22
ік: ІАЕ Energy ЗіаІІБІіев. <http://www.iea.org/statistic/index.htm>
Как видно, потребление нефти и нефтепродуктов в Америке намного превышает внутреннюю добычу. Также весьма показательно, что мощности национального нефтеперерабатывающего сектора примерно на 480 млн. тонн превышают производство углеводородов в стране. Отрицательное значение экспорта в очередной раз подтверждает высокий уровень нефтезависимости экономики США от иностранных поставщиков. Отсюда - заинтересованность истеблишмента США в интенсификации разведки и разработки новых месторождений нефти на территории страны, развитии инновационных технологий для добычи «остаточной» нефти в уже разработанных месторождениях, ставка на максимально возможную диверсификацию нефтяных по ставок и т. д., то есть всё то, о чем говорилось выше.
В целом подавляющее большинство базовых принципов американской энергетической стратегии получило оформление ещё в 1970 гг. Именно тогда, после энергетического кризиса 1973 г., когда цены на нефть поднялись в одночасье почти в десять раз, руководство США, наряду с политическими элитами других экономически развитых стран Запада, было вынуждено осуществить как структурную трансформацию основ мирового топливно-энергетического рынка (что выразилось, в частности, в создании Международного энергетического агентства - МЭА и Организации экономического сотрудничества и развития - ОЭСР), так и перейти к оформлению модели национальной энергетической политики, отвечающей запросам собственной экономики и безопасности33. Уже тогда политические элиты США осуществил ряд мер во внутренней и
внешней политике, призванных обеспечить безопасность страны в энергетической сфере. Так, если говорить о внешних американских инициативах, то уже с 1970 гг. США стремиться проводить линию по диверсификации поставок энергоресурсов (и в первую очередь, нефти), для того чтобы снизить степень собственной зависимости от стран Персидского залива. С этого же времени Америка предпринимает ряд усилий для достижения политической стабильности в странах, которые выступают её главными партнерами в области импорта энергоносителей. Тогда же большую, чем раньше роль в энергетической политике США стали играть её энергетические ТНК, выступающие в качестве основных проводников национального курса страны в районах, богатых запасами энергетического сырья. Естественно, что данный курс, ведущий свое становление с мер по преодолению последствий энергетического кризиса и по созданию стабильной системы энергоснабжения, постоянно дополнялся целым комплексом политических инициатив, которые американская администрация предпринимала в отношении тех субъектов, которые в том или ином качестве вступали во взаимодействие с США в энергетических вопросах.
При анализе современных особенностей американской энергетической стратегии в начале XXI в. мы должны говорить как об изменении её структурных качеств и некоторых основных принципов (которые претерпели ряд изменений на рубеже столетий), так и о коренной трансформации мер политического воздействия, которые традиционно сопровождали её реализацию. Также важно обозначить и общее изменение роли энергетической политики США как составной части модели её экономической линии в рамках национального внешнеполитического курса на международной арене.
Трансформация энергетической стратегии Соединенных Штатов в конце XX - начале XXI вв. укладывается в мировые тенденции развития
мирового энергетического комплекса. Её важным компонентом стала дальнейшая интенсификация реализации линии по диверсификации поставок энергоносителей, причем вместе с отказом от сотрудничества в энергетической сфере с нестабильными странами (некоторые из которых оказались позднее включенными в пресловутую «ось зла»), стала отчетливо прослеживаться тенденция к активизации нефтяного импорта из развитых западных стран (т. н. «блоковая» модель энергетического импорта34), таких как Канада, Великобритания и Норвегия, и из соседних государств, так или иначе вовлеченных в сферу американских стратегических, политических и экономических интересов (речь идет о Мексике, которая вместе с США и Канадой входит в НАФТА, а также Эквадоре, Колумбии и Венесуэле). В 2000 г. почти 55 процентов от американского нефтяного импорта приходилось на долю четырех ведущих поставщиков: 1) Канады (15 %); 2) Саудовской Аравии (14 %); 3)
35
Венесуэлы (14 %); 4) Мексики (12 %) . На пятом месте находилась Нигерия, за ней шли Ирак, Колумбия, Норвегия, Великобритания и Ангола36. Эти сведения наглядно демонстрируют нам уровень взаимодействия США именно в рамках «блоковой» модели энергетического импорта, так как в десятке основных поставщиков нефти и нефтепродуктов превалируют страны локализованные в зоне Атлантики и Западного полушария (это касается как государств Северной и Южной Америки, так и Великобритании, Норвегии, Нигерии и Анголы), то есть либо выступающие экономическими и политическими партнерами Америки, либо находящиеся в зоне её политического и геоэкономического влияния.
Диверсификация нефтяных поставок воплотилась в создании импортирующей сетевой системы (в её основе лежит сетевая модель субъектов, осуществляющих непосредственную деятельность в области добычи энергоносителей и их экспорта), состоящей из нескольких
региональных пространственно-экономических образований, осуществляющих как самостоятельно, так и при помощи американских и других западных ТНК, добычу, переработку и транспортировку нефти. Регионализация мирового энергетического рынка, наметившаяся уже к концу 1980 гг., не обошла стороной и Америку. На сегодняшний день США активно сотрудничают в области импорта углеводородов с четырьмя региональными нефтеэкспортирующими образованиями (Американским, Североевропейским, Западноафриканским и Ближневосточным). На очереди стоит ещё и Каспийский нефтяной регион, который при определенном стечении обстоятельств также может стать важной составляющей американской сетевой системы37. Все это позволяет не только снизить степень зависимости от ограниченной группы нефтеэкспортеров, но и обеспечить необходимый уровень национальной энергетической безопасности.
Так, в 1999 г. при весьма ощутимом представительстве стран-членов ОПЕК в списке ведущих экспортеров нефти и нефтепродуктов на территорию Соединенных Штатов (Таблица VI) (только Венесуэла, Саудовская Аравия, Ирак и Нигерия в совокупности давали не менее 221.282 тыс. тонн импортируемой сырой нефти), на долю Канады, Мексики и остальных государств (среди которых превалировали независимые экспортеры в лице Великобритании, Норвегии, Колумбии, Анголы и др.) приходилось не менее 272.243 тыс. тонн (что на 50.961 тыс. тонн больше, чем из четырех ведущих экспортеров картеля), что подтверждает предыдущее высказывание о поддержании необходимого уровня диверсификации нефтяного импорта для обеспечения энергетической безопасности государства.
Таблица VI. Импорт нефти и нефтепродуктов в США в 1999 г. (тыс. тонн).
Страна Сырая нефть Бензин Керосин
Венесуэла (ОПЕК) 75.559 4.874 1.441
Саудовская Аравия (ОПЕК) 73.616 1.928 73
Канада 64.911 2.603 289
Мексика 64.518 398 175
Ирак (ОПЕК) 37.212 0 0
Нигерия (ОПЕК) 34.895 94 0
Остальные 142.814 11.005 3.129
Источник: Oil Supply Security. The Emergency Response Potential of IEA Countries. Paris, 2001.
Самостоятельными составляющими трансформации энергетической стратегии США выступает ряд тенденций (среди которых можно выделить не менее трёх ключевых) в её политической деятельности на международной арене, отчетливо проявившиеся в начале XXI в. Так, если раньше ставка делалась только на диверсификацию поставок углеводородов, то теперь наряду с уже обозначенными выше явлениями превалирует стремление американского политического и экономического истеблишмента практически полностью контролировать добычу и поставки энергоносителей из региональных массивов, входящих в выделенную сетевую систему, что заставляет американские элиты идти на резкое усиление политического давления по отношению к составляющим их субъектам, либо на прямое использование военной силы
38
или угрозы её применения . Одновременно с этим постепенно утверждается правило, согласно которому, чем больше нефтяных
регионов сети контролируется при помощи прямых или косвенных политико-экономических схем влияния, тем это выгоднее для американской экономики. Фактически речь идет о гегемонистских притязаниях американского руководства, которое действует достаточно жестко и весьма эгоистично39. Такая линия, по всей видимости, будет преобладать в течение ближайшего времени, так как с ростом значения энергетических ресурсов для потребностей национальных экономик ведущих мировых держав и глобальной мировой экономики в целом, альтернатив выбранному пути американские элиты просто не видят (здесь важно также отметить, что после переизбрания Дж. Буша-мл. на второй президентский срок, реализация обозначенного курса не только будет продолжена, но и имеет все шансы для дальнейшей интенсификации, так как он в полной мере олицетворяет позицию Республиканской партии по решению энергетических проблем США)40. Статус единственной глобальной сверхдержавы этому только способствует, развязывая руки перед целым комплексом довольно сомнительных с точки зрения международно-правовой легитимности действий на мировой арене, примером чему стала затянувшаяся война в Ираке и иные инициативы. Нельзя забывать, что уровень внутренней добычи нефти на территории страны постоянно снижается (Таблица VII), что даже в условиях внедрения инновационных технологий по добыче углеводородов и осуществления действий, направленных на повышение энергоэффективности всех секторов национальной экономики, не только не позволит рассчитывать на национальные ресурсы, но и увеличит зависимость от импорта нефти и нефтепродуктов, особенно при условии сохранения нынешних темпов экономического роста страны.
Таблица VII. Добыча нефти в США (млн. тонн).
1971 1979 1993 1995 1997 1998 1999 2001
США ок. ок. ок. 368 320 310 297 286
510 490 405
Источник: IEA Energy Statistics. <http://www.iea.org/statistic/index.htm>
Если рассматривать второй из обозначенных выше аспектов, то следует отметить, что в конце XX - начале XXI вв. политическое «обеспечение» инициатив, диктуемых логикой национальной энергетической политики, стало более обширным и многопрофильным. С повышением влияния значения энергетических ресурсов на мировую экономику, оно варьируется от лоббирования интересов субъектов на дипломатическом уровне до угрозы, либо прямого использования военной силы. Причем в последнее время налицо стремление американской администрации всё чаще «подкреплять» реализацию собственных программ в энергетической области силовыми действиями, что до некоторой степени подтверждает предположения Эдварда Н. Люттвака о характере военной силы в постбиполярную эпоху41.
Изменения третьего из выделенных нами аспектов выражается в том, что сегодня экономическая политика Соединенных Штатов, и особенно её энергетический сегмент, на всё более ощутимо превалирует в её внешнеполитическом курсе международной арене над другими составными компонентами, которые ещё совсем недавно, в частности, в период холодной войны, считались доминантными. Иными словами, преобладание геоэкономики над геополитикой, если оперировать несколько упрощенными категориями, характеризующими модель поведения определенного субъекта на международной арене, во внешнеполитическом курсе Соединенных Штатов в начале XXI в. налицо.
Именно в этом заключаются важнейшие ключевые особенности американской энергетической политики в начале XXI столетия, её новые перспективы.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Данная работа выполнена под научным руководством доктора экономических наук, профессора Иголкина А. А.
2 Болотин Б. Мировая экономика за 100 лет // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 9. С. 90 - 114.
3 Термин, активно использующийся в работах таких авторов как Э.
Валлерштайн, К. Жан, А. И. Неклесса. Он обозначает ситуацию, сложившуюся в мировой экономике в начале XXI в., когда на смену постиндустриальному обществу постепенно приходит новая модель, основанная на hi-tech технологиях и виртуализации большинства процессов традиционной экономической деятельности. Весьма характерно, что данный термин был предложен не экономистами, а специалистами работающими в смежных с ними областях знаний, таких как геоэкономика, глобалистика и т. д. См.: Валлерштайн И. Анализ мировых систем и ситуация в современном мире. СПб., 2001. 416 с.; Жан К., Савона П. Геоэкономика. Господство экономического пространства. М., 1997. 208 с.; Неклесса А. И. ORDO QUADRO - четвертый порядок: пришествие постсовременного мира. <http://
www.archipelag.ru/text/417.htm>
4 Корнеев А. Три фактора для Америки // Нефть России. 2003. № 2; Ершов Ю. Гадание по руковице нефтяника // Нефть России. 2003. №11; Рогинский С. Накануне бури // Нефть России. 2003. №4; Иванов И., Корочанцев В. США и нефть Африки // Нефть России. 2004. № 4; Паршев А.П. Почему Америка наступает. М., 2002. 370 с.; Внешнеполитическая стратегия республиканской администрации США (2001 - 2002 гг.) / Институт США и Канады РАН. М., 2002. 106 с.; Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия. Россия и страны мира на рубеже XXI века: баланс и конфликт интересов. М., 1999. 398 с.; Патрон А.П. Россия - США: геополитика и экономика в XXI веке // США*Канада. Экономика, политика, культура. 2002. № 8. С. 21-35; Лапкин В.В., Пантин В. И. Геоэкономическая политика и глобальная политическая история. М., 2004. 280 с.; Петров В.В., Поляков Г.А., Полякова Т.В., Сергеев В.М. Долгосрочные перспективы российской нефти (анализ, тренды, сценарии). М., Фазис, 2003. 200 с..
5 Analysis of the Impact of High Oil Prices on the Global Economy. International Energy Agency. 2004; Oil Supply Security. The Emergency Response Potential of IEA Countries. Paris, 2001 <http://www.iea.org/publication.htm>; World Energy Outlook 2001. Paris,2001. <http://www.iea.org/publication.htm>; Oil market report. 2004. September. Paris,2004. <www.oilmarketreport.org/index.htm>; Crude Oil and Natural gas liquids. <http://www.worldenergy.org/wec-geis/ghg2002.htm>; Strategic assessment 2002. Washington, 2002.
6 Так, среднегодовые темпы прироста ВВП США в 1991 - 2000 гг. составляли 3,5 - 3,7 %; при этом только в 1999 г. объем ВВП США достиг 9 трлн. долларов; доля же США в мировом ВВП в 2000 - 2001 гг. составляла около 20.61 %. ВНП страны в 2002 г. при учете паритета покупательной силы национальной валюты составлял 10,45 триллионов долларов (1 место в мире), а на душу населения приходилось порядка 36,300 долларов от ВНП. См.: Болотин Б. Мировая экономика за 100 лет / Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 9. С. 90 - 114; <http: // www. cia. gov. / world factbook. htm.>
7 Экономическая география мирового развития. XX век. М., 2003. С. 157.
8 Оставшиеся доказанные извлекаемые запасы нефти (remaining reserves) в США на 2002 г. составляли 4,4 млрд. т, в то время как предполагаемые извлекаемые запасы нефти (undiscovered resources) исчислялись в 11,4 млрд. т; на 2000 г. Соединенные Штаты занимали 11-е место в мире по подтвержденным запасам нефти
(их насчитывалось 22,5 млрд. баррелей). См.: IEA, World Energy Outlook (2002 Edition). Paris, 2002. Р. 97.
9 Добыча сырой нефти в США в 2001 г. составляла 385 млн. т. и по этому
показателю она находилась на втором месте после Саудовской Аравии, однако на протяжении первой половины 2004 г. Америка занимала лишь третье место по добыче нефти после все той же Саудовской Аравии и России, которые, в последнее время, постоянно меняют друг друга на первом месте. См.:
<http://www.iea.org/statist/index.htm>
10 U.S. Department of Energy, energy Information Administration; National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D. C., 2001; The World Fact book 2003. <http://www.cia.gov./worldfactbook.htm>
11 Ведомости. 2004. 9 августа. С. 3.
12 Oil Supply Security. The Emergency Response Potential of IEA Countries. Paris, 2001. P. 295. <http://www.iea.org/publication.htm>.
13 Ibidem. P. 296. <http://www.iea.org/publication.htm>
14 Ibidem. P. 301. <http://www.iea.org/publication.htm>
15 Помимо СНР в чрезвычайных условиях возможно создание Промышленного
Нефтяного Резерва (IPR), а с ноября 2000 г. в США реализуются меры, направленные на создание Нефтяного Резерва для жилого сектора на северо-востоке страны (Northeast Home Heating Oil Reserve). См.: Oil Supply Security. The Emergency Response Potential of IEA Countries. Paris, 2001. P.300-301.
<http://www.iea.org/publication.htm>.
16 Ibidem. P. 295-297, 298 - 299.
17 National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D.C., 2001.
18 Oil Supply Security. The Emergency Response Potential of IEA Countries. Paris, 2001. P. 295. <http://www.iea.org/publication.htm>.
19 Ibidem. P. 295 - 297.
20 Неклесса А.И. Pax oeconomicana. <http: // archipelag.ru/text/014.htm.>
21 Там же.
22 Термин впервые предложенный К. Жаном и П. Савона. Они предложили
концепцию, согласно которой вместо ставших привычными геополитических полюсов на международной арене после окончания холодной войны действуют геоэкономические полюса, в основе потенциала которых лежат экономикополитические факторы. См.: Жан К., Савона П. Геоэкономика.
<http://archipelag.ru/text/167.htm.>.
23 Жан К. Геоэкономика: теоретические аспекты, методы, стратегия и техника // Жан К., Савона П. Геоэкономика. <http://archipelag.ru/text/167.htm.>.
24 Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М., 1999. С. 41.
25 Мамаев Ш. Сценарии для кронпринца и президента // Эксперт. 2004. № 21. С. 92 - 93.
26 Жан К. Геоэкономика: теоретические аспекты, методы, стратегия и техника // Жан К., Савона П. Геоэкономика. <http: // archipelag.ru/text/167.htm.>.
27 Так, например, если брать африканское направление энергетической политики США, то во время визита в Нигерию в начале сентября 2002 г. госсекретаря К. Пауэлла его помощник по африканским делам У. Канстейнер заявил, что африканская нефть (и в первую очередь, нигерийская) «стала для нас объектом национального стратегического интереса».
28 National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D. C., 2001.
29 Мировые дискуссии. < http://www.wdi.ru/2002/index.htm>
30 National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D. C., 2001.
31 Ibidem.
32 Ibidem.
33 Экономическая география мирового развития. XX век. М., 2003. С. 145.
34 Там же. С. 146.
35 National Energy Policy. Report of the National Energy Policy Development Group. Washington D. C., 2001.
36 Ibidem.
37 См.: Корнеев А.В., Гардаш С.В. Каспийская нефть и интересы США // США*Канада. Экономика, политика, культура. 2002. № 12. С. 20 - 41.
38 Внешнеполитическая стратегия республиканской администрации США (2001 - 2002 гг.) / ИСКРАН. М., 2002. С. 85 - 88; США на рубеже веков / ИСКРАН. М., 2001. С. 331.
39 Особенно отчетливо подобная линия прослеживается в отношении Африки. Так, в течение 2003 г. все основные страны континента, экспортирующие нефть, посетили ведущие представители американской администрации, в то время как ТНК США, задействованные на африканском энергетическом рынке, резко увеличили объем инвестиций в нефтяную сферу данных субъектов (это касается Габона, Анголы, Экваториальной Гвинеи, Сан-Томе и Принсипи, Чада, Республики Конго, Нигерии, Камеруна и даже Уганды).
40 Дмитриев А. Нефть и геополитика по-американски // Нефть России. 2000. № 4. <http://www. oilru. com.>
41 Luttwak E.N. From Geopolitics to Geoeconomics. Logic of Conflict, Grammar of Commerce // The National Interst. 1990. Summer. P. 25.
