CC BY
20
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2008. № 5
И.А. Хабаров
ЭЛИТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1990-2004 гг.: ОСОБЕННОСТИ
ФОРМИРОВАНИЯ И ЭВОЛЮЦИЯ СТАТУСА В СИСТЕМЕ
ВЛАСТИ (НА МАТЕРИАЛАХ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Представительные органы на субрегиональном (местном) уровне власти проделали непростой путь становления в постсоветской России. Элитистский подход к исследованию представительных органов позволяет проанализировать изменение их статуса в системе власти на местах как в формально-правовой, так и в неформальной плоскостях. Важнейшим условием элитообразования, сопряженным с влиянием политической и экономической конъюнктуры более высоких уровней власти, является модель элитообразования. Последняя определяет во многом персональный и качественный состав руководителей, их влиятельность и модели поведения. Особенность представительных органов субрегионов заключается в том, что их состав последовательно отображает изменения, происходящие в политической элите.
Выборы в местные Советы в марте 1990 г. происходили в условиях перестройки государственных структур. М.С. Горбачев наметил курс на уравнивание советских органов с партийными и провозгласил политику совмещения постов, тем самым резко повысив статус Советов и их председателей. Мартовские выборы депутатов местных Советов для партийной элиты стали временем испытаний: необходимо было пройти в Советы и возглавить их. За исключением 4 территорий районные и городские Советы возглавили 1-е и 2-е секретари партии. Формирование представительной элиты на местах, таким образом, происходило в рамках мобилизационной модели элитообразования советского образца. Наиболее успешным и по сути единственным актором этого процесса явилась номенклатура, господствовавшая на политическом пространстве того времени в силу специфики государственного устройства. Прочие силы, не имея возможности самостоятельных акций в политике, оказались связанными с партийцами неформальными практиками. В этих условиях местные Советы, сохранившие особенности представительных органов СССР и возглавляемые номенклатурой, стали реальной политической силой.
Указ Президента РСФСР Б.Н. Ельцина от 20 июля 1991 г. о департизации положил конец практике совмещений. Действуя в соответствии с конъюнктурой, многие партийцы оставили должности в РК и ГК КПСС, становясь председателями Советов на постоянной основе. Августовский путч, упразднение партийных органов завер-
шили этот процесс. Вместе с тем масштабные перемены в стране заложили основу принципиального изменения конфигурации власти на местах. 17 декабря 1997 г. и. о. главы администрации Тамбовской области стал народный депутат РСФСР В.Д. Бабенко, близкий по своим взглядам "Демроссии". Смена идеологических координат была спроецирована на уровень городов и районов, что в сочетании с введением должности главы администрации на местах способствовало резкому ослаблению Советов и их руководителей.
Принципиальные изменения во властной структуре на местах, таким образом, заключались в следующем. Во-первых, с устранением партийных структур на политическом поле субрегионов появились новые силы в лице руководителей крупных сельхозпредприятий и промышленных объектов, освободившихся от опеки номенклатуры. В альянсе с партийцами "вторых ролей" они с 1991 г. стали позиционировать себя в качестве новой политической элиты, делающей первые шаги в условиях новой институциональной и идеологической систем координат. Во-вторых, формирование административной элиты в новых условиях по-прежнему происходило в рамках мобилизационной модели элитообразования — администраторы назначались областным руководством. Политическая элита лавировала между ветвями власти, доказывая свой практицизм и пытаясь воздействовать на процедуру назначения главы администрации даже в условиях мобилизационной системы: актив хозяйственников номинировал на утверждение Бабенко несколько согласованных ранее персон (Никифо-ровский, Токаревский, Пичаевский, Ржаксинский и другие районы).
1992—1993 гг. были ознаменованы идеологическим противостоянием на местах, зачастую выражавшимся в институциональном конфликте. Советы вновь оказались в центре общественного интереса, а их председатели претендовали на политическое лидерство. Аналогичные процессы имели место в большинстве регионов. Специалисты по вопросам местного самоуправления актуализировали вопрос о целесообразности существования представительного органа МСУ. Основной сюжет публикаций по проблемам МСУ — ослабление Советов на фоне доминирования администрации.
Роспуск Советов в октябре 1993 г. стал логичным шагом власти по пути укрепления собственных позиций. Существовавшие некоторое время усеченные Советы особой роли не играли. Политическая элита в 1993—1995 гг. ориентировалась исключительно на администрации. В ряде территорий политическая элита умело использовала идеологический вектор борьбы и укрепила свои позиции. Так, главой администрации Пичаевского района был назначен В.Ф. Сюсин, не пользующийся авторитетом у хозяйственников, но доказавший "прогрессивность" политического деятеля новой формации, участвуя в роспуске областного представительного органа.
Поворотным событием в жизни местных сообществ явились выборы в воссозданные представительные органы МСУ в 1995—1996 гг.
Вопросы, относящиеся к их исключительному ведению, гарантировали стабильную позицию в структуре местной власти. Депутатский корпус формировался в результате всенародных выборов, председатель избирался из состава депутатов на организационной сессии. Таким образом, выборы проходили в принципиально новых условиях инновационной модели элитообразования. При отсутствии вертикали партийных органов и непосредственного вмешательства областных структур главными акторами элитообразования стали группы интересов политической элиты, достаточно окрепшие к середине 1990-х гг. для исполнения отведенной им роли. Политическая борьба развивалась в области неформальных взаимодействий, находя выражение в официальной области в качестве противостояния как отдельных лиц (лидеров групп), так и тандемов, включающих в себя руководителей обеих ветвей власти. Роль доминантной фигуры в тандеме мог играть и глава местной администрации (Сампурский район — А.Е. Горбунов, г. Кирсанов — Ю.А. Батуров, г. Моршанск — Ю.Н. Шатилов и т.д.), и председатель представительного органа (Пичаевский район — В.Н. Лежнев, Моршанский район — С.Н. Сложеникин и т.д.). Статус руководителя представительного органа, закрепленный законодательно (федеральный и областной законы, Устав муниципального образования), подтверждался неформальным статусом как в структуре власти, так и в иерархии политической элиты. Собственно представительный орган МСУ включил в свой состав наиболее активных и авторитетных членов политической элиты, легко получивших необходимое количество голосов на соответствующих территориях. В условиях "мира" ветвей власти и тандемов Советы могли возглавлять как авторитетные фигуры, так и более слабые представители социальной сферы под патронатом депутатов-хозяйственников (Токарев-ский, Петровский и другие районы).
Ситуация принципиально изменилась на выборах в 1999—2000 гг. Инновационная модель элитообразования давала простор местным политическим силам в номинировании и утверждении кандидатур руководителей; статус конкретного председателя Совета напрямую зависел от его индивидуальной позиции в иерархии политической элиты и характера взаимоотношений с главой администрации территории. Сильные позиции на местах сохранили С.Н. Сложеникин (Моршанский район), А.Н. Сулье (г. Рассказово), В.Н. Лежнев (Пичаевский район).
Необходимо отметить новую тенденцию, наметившуюся в данном электоральном цикле и усилившуюся в последующем: актив представительных органов городов области стали составлять бизнесмены, вытесняющие руководителей крупных промышленных предприятий. В Уварово, Рассказово, Моршанске представители бизнеса успешно совершили первый этап инкорпорирования в административную элиту через "поход в Советы".
Следующий электоральный цикл (2003—2004) обозначил институциональные изменения в структуре местной власти, что явилось следствием реформирования МСУ. На политическом поле субрегионов появился новый актор — глава муниципального образования (МО). Несмотря на узаконенную возможность совмещения должностей главы МО и председателя представительного органа МСУ (с назначаемым по контракту главой администрации), практически на всех территориях (за исключением Тамбова) был выбран вариант совмещения должностей главы администрации и главы МО в одном лице. Таким образом формальный статус главы администрации значительно повышался. Вместе с тем неформальный статус председателя Совета мог быть вполне сопоставим с позициями главы МО (Сампурский, Кирсановский, Бондарский, Пичаевский и другие районы). В случае институционального конфликта "Совет — администрация" развитие событий допускает возможность устранения одной из фигур (Сам-пурский район — отстранение главы от занимаемой должности летом 2006 г.). В 2004 г. в городах области сложились устойчивые тандемы, основанные на крепких позициях предпринимателей в представительных органах во многом благодаря активной позиции их председателей. Председатель Совета Моршанска Г.В. Калинин был избран главой города. При поддержке председателя Совета города Уварово главой стал предприниматель А.Ю. Кузнецов. Укрепили свои позиции председатели Советов Мичуринска, Рассказова. Авторитетные руководители представительных органов МСУ рассматриваются в качестве влиятельных политических фигур на уровне области.
Подводя итоги, необходимо отметить, что оценивать статус руководителя представительного органа необходимо с учетом формально-правовой и неформальной сторон. Такой подход позволяет избежать ошибочной оценки степени влиятельности этих фигур в системе власти конкретного муниципального образования. В силу объективных причин руководитель представительного органа пользуется авторитетом в политической элите, от позиции которой зависит ряд стратегических вопросов, в том числе избрания главы МО. Вместе с тем председатель может быть "технической" кандидатурой, согласованной в кругах политической элиты. Описанные сценарии стали возможны в силу реализации инновационной модели элитообразования.
Отметим также ряд особенностей, связанных с позицией руководителя представительного органа МСУ в условиях современной инновационной модели элитообразования:
— несмотря на достаточно высокий статус председателя представительного органа МСУ в ряде муниципальных образований, целесообразно считать смену местных режимов состоявшейся в случае победы тандема на выборах, т.е. при условии избрания представителя контрэлиты на пост главы МО. Деятельность председателя Совета может являться одним из наиболее эффективных инструментов для достижения отмеченной цели;
8 ВМУ, политические науки, № 5
113
— исследование местных политических процессов позволяет выделить представительный орган в качестве "опорной базы" контрэлиты. Получение депутатского мандата и согласование фигуры председателя представительного органа зачастую являются первым этапом смены существующего режима;
— должность председателя представительного органа притягательна не только в качестве трамплина для дальнейшей политической карьеры, но и в качестве "тихой заводи", удобной для лиц, решившихся на устранение от административной, но не от политической деятельности. В этом случае производится согласование по кандидатуре на пост главы МО. Смены режима не происходит.
