CC BY
227
УДК 352.075
«электронный муниципалитет» как перспективная модель эффективного местного самоуправления*
а. в. шевандрин,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономической информатики и управления E-mail: shevandrin@mail. ru
Волгоградский государственный университет
Реализация задачи формирования информационного общества в Российской Федерации актуализирует исследования в области систематизации уже полученных результатов создания основных элементов электронного правительства. В статье представлены основные теоретические положения формирования электронного правительства на местном уровне. Сделан обзор основных проблем информатизации муниципальных образований и предложены меры по их устранению.
Ключевые слова: электронный муниципалитет, местное самоуправление, информатизация.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65, обозначила качественно новые уровни функциональной деятельности органов публичной власти, управления и организации местного самоуправления. Это стало отправной точкой для введения целого ряда новых понятий и качественно новых действий — «электронное правительство», «электронный муниципалитет», «электронная услуга» и др.
Содержание словосочетания «электронный муниципалитет» начало складываться недавно и пока
*Работа выполнена в рамках гранта Рособразования от 18.08.2009 № П 904 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
не получило широкого применения. Справедливо подходить к электронному муниципалитету как к выражению определенной концепции, представлению скорее «будущего состояния» муниципальной деятельности и качественно нового развития муниципальных образований на основе активного освоения и применения новых информационных технологий на муниципальной службе, содействия другим инфраструктурным звеньям в производстве и оказании качественных услуг на территории.
Период становления и развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения и обмена достоверной информацией в реальном масштабе времени. По существу, задача повышения эффективности определяется в первую очередь возможностями качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. В связи с чем электронный муниципалитет рассматривается как инструмент перехода на новое качество муниципального управления.
В широком смысле под электронным муниципалитетом следует понимать сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру местного самоуправления, основанную на автоматизации всей совокупности управленческих и административных процессов в масштабах территории и служащую цели существенного по-
вышения эффективности местного управления и снижения трансакционных издержек для каждого субъекта муниципального образования.
Электронный муниципалитет может быть представлен как нижний уровень в иерархии элементов электронного государства:
1) федеральное электронное правительство (Правительство РФ);
2) электронное ведомство (федеральные органы исполнительной власти РФ);
3) региональное электронное правительство (органы исполнительной власти субъектов РФ);
4) электронный муниципалитет (органы местного самоуправления).
Реализация модели электронного муниципалитета в местном самоуправлении позволит снизить степень информационного неравенства, повысить прозрачность и контролируемость местной власти со стороны общества, сократить влияния человеческого фактора в деятельности чиновников «на местах», привлечь к управлению широкие слои населения территории.
Для достижения указанных задач и преимуществ электронного муниципалитета в процессе информатизации деятельности органов местного самоуправления необходимо обеспечить реализацию следующих принципов:
> обеспечение электронного обмена информацией с гражданами (открытая нормативная база, порталы электронных услуг, интернет-приемные);
> принцип «одного окна» в предоставлении государственных услуг с применением электронного обмена информацией между гражданами и ведомствами, а также между самими ведомствами;
> отказ от использования бумажной технологии документооборота (внутри муниципалитета, а также межведомственный, между уровнями власти);
> применение электронных технологий в работе чиновников (базы данных, информационно-аналитические программы, геоинформационные системы).
Архитектура электронного муниципалитета как комплекс организационно-технических и нормативно-правовых требований, обеспечивающих согласованное и взаимоувязанное развитие государственных информационных систем, может быть представлена следующими основными элементами1:
1) системы обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления на основе ИКТ;
2) системы предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием современных ИКТ;
3) межведомственная система электронного документооборота;
4) системы планирования и мониторинга деятельности органов местного самоуправления;
5) нормативная правовая база создания всех уровней электронного правительства;
6) системы единой инфраструктуры сервисов и данных — комплекс общефедеральных государственных систем, реестров и классификаторов;
7) обеспечивающие ИКТ-системы и системное обеспечение для внутренних процессов государственных органов;
8) технологическая инфраструктура и система ее поддержки;
9) система управления и методического обеспечения программы формирования «электронного государства».
Применение интернет-технологий в реализации электронных муниципалитетов позволяет резко повысить качество, достоверность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме online к различным базам данных, делает возможным преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения. Внедрение интернет-технологий в деятельность органов муниципального управления должно пройти ряд этапов. Согласно данным Отделения государственной экономики и управления ООН и Американского общества государственного управления выделяют пять основных этапов этого процесса2.
Первый этап — возникающее веб-присутствие (или размещение информации) — связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе государственные учреждения имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе органа власти, его подразделениях, чиновниках, адресах, телефонах, часах приема и т. д. Страницы государственных органов, как правило, не поддерживаются централизованно и не объединяются в
1 Gridnev V. E-Government Architecture (Part 2 — Design for RF) // eGov Russia. URL: http://www. gridnev. info/?p=152.
2 Антанович Н. А.«Электронное правительство» как технология перехода от государственного администрирования к эффективному государственному менеджменту // Наука и инновации. 2005. № 1. С. 53.
портал. На сайтах можно обнаружить и «обратную связь» в виде информирования о наиболее часто задаваемых вопросах.
Второй этап — продвинутое веб-присутствие (или обратная связь) — позволяет пользователям получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через множество правительственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публикации, юридические документы, новостную информацию. Число правительственных агентств в сети увеличивается. Появляются информация об электронных адресах, сервисы поиска и размещения комментариев. На этапе «обратная связь» правительственные сайты содержат первые элементы интерактивности: отправление вопросов и получение ответов граждан посредством электронной почты, доступ к образцам справок и форм.
Третий этап — интерактивное веб-присутствие — характеризуется интенсификацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, предоставляющими государственные услуги. Национальный правительственный сайт действует в виде портала, прямо связывающего пользователя с министерствами, агентствами и департаментами. Взаимодействие между гражданами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети напрямую иметь доступ к информации, соответствующей их потребностям и интересам. Пользователь может получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки, подписывать их через сеть, участвовать в электронных собраниях. Здесь появляются системы разграничения прав доступа авторизации пользователей. На сайте должна быть предусмотрена возможность осуществлять некоторые операции в режиме online. Например уплата штрафов, заказ справок, продление лицензий и т. п.
Четвертый этап — трансакционное веб-присутствие — включает возможность для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства, разрешения, другие трансакционные услуги. Через региональные порталы становятся возможными регистрация предприятий, оформление финансовых документов, легализация иностранных документов и т. д. Эти «интерактивные интегрированные услуги» предполагают создание объединенных порталов различных ведомств и служб. Правительственные и региональные порталы включают как сервисы услуг, так и системы интернет-банкинга. Таким
30 -
образом, возможна реализация платных государственных услуг, а также уплата налогов, штрафов, сборов и т. д. Подобные порталы скорее ориентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правительственные функции и структуры.
Пятый этап — полностью интегрированное веб-присутствие — создание электронной системы государственного управления на основе единых стандартов, а также правительственного портала как единой точки доступа ко всем услугам — и для граждан, и для бизнеса. Границы между правительственными учреждениями очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве организации их деятельности.
Работа по созданию электронных муниципалитетов ведется во многих городах РФ. Обобщая опыт проделанной работы, можно выделить следующие общие проблемы.
Указанные преимущества электронного муниципалитета возможно реализовать, обеспечив доступность и максимальное привлечение населения к информационно-коммуникационным технологиям. Недостаточный интерес муниципальных властей к использованию интернет-технологий в своей деятельности обусловлен низкой степенью проникновения всемирной сети в малых городах и сельских поселениях. По данным бюллетеня «Развитие интернета в регионах России» 3, аудитория пользователей всемирной сети в прошлом году возросла более чем на 20 %. Основной прирост был обеспечен регионами, так как центр давно уже имеет очень высокую степень проникновения Интернета. Наиболее активное проникновение идет в крупных городах: в городах-миллионниках всемирную сеть использует 51 % взрослого населения; в селах — менее 20 % людей старше 18 лет.
Таким образом, ключевым вопросом становится обеспечение высокого уровня доступности информации и технологий для населения. Решение проблемы цифрового неравенства может быть обеспечено комплексом мероприятий, включающим:
• создание инфраструктуры широкополосного интернет-доступа на всей территории страны, в том числе через механизм государственно-частного партнерства;
• повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;
3 Развитие интернета в регионах России // Компания «Яндекс». URL: http://company. yandex. ru/facts/researches/inter-net_regions_201LxmL
• формирование единого информационного пространства, в том числе для задач обеспечения национальной безопасности;
• модернизация системы телерадиовещания, расширение зоны уверенного приема российских телерадиопрограмм;
• создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам.
К общим проблемам реализации электронного муниципалитета относят как недостаточное финансирование, так и неэффективное использование средств, выделяемых для проектов информатизации. Выделяемые средства расходуются в первую очередь на создание информационной инфраструктуры, т. е. на приобретение вычислительной техники, системного программного обеспечения и организацию каналов связи. Как правило, данные расходы направлены на решение локальных задач, при этом не учитывается проблема будущей аппаратной и программной интеграции созданных ресурсов в единую муниципальную информационную систему. Решением данной проблемы может стать стандартизация систем электронного муниципалитета в области совместимости форматов и протоколов информационного обмена.
Многие крупные муниципалитеты России имеют свои концепции информатизации, в рамках которых идут разработки и реализуются проекты по созданию собственных муниципальных информационных систем. При этом есть сферы деятельности администраций муниципалитетов, которые законодательно регламентируются и потому могут быть автоматизированы и растиражированы на все муниципальные образования. В связи с чем на федеральном уровне актуальна задача инвентаризации выполненных проектов и имеющихся систем силами экспертного сообщества, а также создание банка «модельных» информационных систем. В результате чего можно получить линейку информационных продуктов, каждый из которых решает некоторую специфическую проблему электронного муниципалитета, а 1Т-специалисты органов местного самоуправления могли бы собирать требуемую конфигурацию, соответствующую масштабу и потребностям муниципального образования.
Электронный муниципалитет предполагает использование такого подхода к реализации внутренней операционной деятельности администраций муниципальный образований, как «безбумажные» технологии, предусматривающие
создание электронных систем оборота документов и обмена сопутствующей информацией, а также взаимодействие «бумажной» и «безбумажной» систем между собой для поэтапного освобождения от внутренних «бумажных технологий». Для реализации перехода на «безбумажные технологии» документооборота муниципалитетов необходимо решить следующие задачи:
• обучить всех сотрудников органов местного самоуправления работе с современными компьютерными системами и программными продуктами;
• обеспечить надежную информационную защиту;
• обеспечить юридическую значимость электронного документа.
Электронная цифровая подпись приобретает в данном контексте особую важность, так как обеспечивает достоверность информации в информационных системах. Таким образом, становится возможным использование вместо бумажного документа его электронного аналога в случае, когда электронный документ является электронным дубликатом или электронной копией бумажного документа.
Следующая проблема реализации электронного муниципалитета заключается в монополизации информационных ресурсов, поскольку муниципалитет не является полноправным собственником информации о собственных территориальных ресурсах, и является только участником в тех или иных регламентах согласований, где основную разрешительную функцию выполняют территориальные органы федеральных ведомств. Таким образом, целесообразно на законодательном уровне санкционировать межведомственный электронный информационный обмен, в котором равноправными участниками будут как муниципальные власти, так и прочие организации — участники систем «одного окна».
Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных,
- 31
содержащихся в государственных информационных системах4.
Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.
Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств информационных и коммуникационных технологий, снижает экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает права граждан и организаций на равный доступ к государственным информационным системам5.
В настоящее время, когда развитие информационных технологий становится приоритетом экономической политики государства, более важное значение приобретает аналитическое обеспечение этого процесса. Очевидна необходимость углубления анализа результатов реализации мероприятий по формированию электронного правительства с упором на проведение исследований именно на муниципальном уровне. При этом лишь анализ на постоянной основе того, что в реальности происходит в регионах, какие базовые предпосылки для развития того или иного направления в том или ином муниципалитете, позволит проводить действительно эффективную государственную политику в области развития сектора как на федеральном, так и на региональном уровне.
4 Петрова Е. А., Калинина А. Э. Электронное правительство как институт управления региональной экономикой // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 2. Ч. 2. С. 302.
5 Петрова Е. А., Калинина А. Э. Методологические аспекты
формирования и развития электронного правительства региона // Экономика региона. 2008. № 4 (16). С. 195.
Официальная статистическая информация пока не располагает данными, которые бы характеризовали уровень применения информационных и коммуникационных технологий муниципалитетами. Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, не содержит специального раздела количественной оценки уровня информатизации муниципального образования. И предлагает единственный количественный индикатор в области реализации концепции электронного муниципалитета — доля муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями в электронном виде.
Поэтому группой ученых и 1Т-специалистов Института дистанционного обучения Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в середине 2008 г. было подготовлено и проведено экспертное исследование по теме: «Электронный муниципалитет: организация и функции»6. Оценки уровня внедрения ИКТ в работу аппаратов муниципальных образований получены на основе самооценок. Результаты осуществленного исследования иллюстрируют не столько ситуацию в городских поселениях и муниципальных районах в целом, сколько ситуацию в наиболее заинтересованных и успешных муниципальных образованиях, которые откликнулись на приглашение РАГС участвовать в экспертном опросе. По оценкам, которые были даны респондентами в отношении уровня развития и применения информационно-коммуникационных технологий в деятельности аппарата муниципального образования, выявляется в основном «средний» уровень. Уровень информатизации муниципальной территории в основном заслуживает оценки «ниже среднего».
Таким образом, реализация концепции электронного муниципалитета должна сопровождаться совершенствованием правовых, организационных и финансовых условий, необходимых для решения указанных проблем, препятствующих более интенсивному внедрению информационно-коммуникационных технологий в муниципальное управление.
6 Электронный муниципалитет // Портал губернатора и Правительства Камчатского края. URL: http://www. kamchatka. gov. ru/print. php?cont=contimp&menu=8&oiv_id=844.
Список литературы
1. Антанович Н. А.«Электронное правительство» как технология перехода от государственного администрирования к эффективному государственному менеджменту // Наука и инновации. 2005. № 1. С. 52-58.
2. Гриднев В. Архитектура электронного правительства (часть 2 — конструкция для РФ) // eGov Russia. URL: http://www. gridnev. info/?p=152.
3. Петрова Е. А., Калинина А. Э. Электронное правительство как институт управления региональной экономикой // Экономический вестник
Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 2. Ч. 2. С. 298—306.
4. Петрова Е. А., Калинина А. Э. Методологические аспекты формирования и развития электронного правительства региона // Экономика региона. 2008. № 4 (16). С. 188—200.
5. Развитие Интернета в регионах России // Компания «Яндекс». URL: http://company. yandex. ra/facts/researches/intemet_regions_2011 .xml.
6. Электронный муниципалитет // Портал губернатора и Правительства Камчатского края. URL: http://www. kamchatka. gov. ru/print. php?co nt=contimp&menu=8&oiv_id=844.
Третий Южно-Уральский социальный форум
«ОПЕРЕЖАЮЩАЯ ПОДГОТОВКА КАДРОВ - ОСНОВА КОМПЛЕКСНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ»
20-21 октября 2011 г.
Челябинский государственный университет при поддержке Правительства, Законодательного собрания и Общественной палаты Челябинской области проводит III Южно-Уральский социальный форум «Опережающая подготовка кадров - основа комплексной модернизации региональной экономики».
В ходе форума предлагается обсудить следующие проблемы:
* модернизация системы профессионального образования на основе опережающей подготовки кадров для инновационной экономики региона;
* правовые и законодательные аспекты государственной поддержки молодых специалистов;
* молодёжное предпринимательство - стратегический ресурс развития общества и государства;
* человеческий ресурс как медико-социальная проблема в условиях интенсификации рынка труда;
* формирование социокультурных ценностей личности в современных условиях;
* практика решения проблемы опережающей подготовки кадров для целей социально-экономического развития муниципальных образований;
* качество подготовки кадров и сертификация их квалификации для инновационной экономики.
В программе форума предусматривается работа дискуссионных центров по обозначенным проблемам, круглый стол в правительстве Челябинской области, пленарное заседание, экскурсии на предприятия и социальные объекты Челябинска, выставки и встречи с известными специалистами.
К участию приглашаются руководители предприятий и учреждений, ученые и практики в области социально-экономических отношений, руководители и специалисты соответствующих министерств и ведомств, главы городов и районов субъектов Российской Федерации, представители бизнес-структур, общественных и религиозных организаций.
Заявку на участие следует направить до 10 сентября 2011 г. на E-mail: [email protected]. По итогам форума предполагается издание сборников материалов. Стоимость организационного взноса для публикации материалов - 400 руб.
Тезисы выступлений направлять по электронной почте до 20 сентября 2011 г. в соответствии с установленными требованиями. Оплата проезда и проживания за счет направляющей стороны.
Телефоны для справок: (351) 799-70-74, (351) 799-70-76 -деканат экономического факультета; (351) 799-70-81- кафедра социальной работы ЧелГУ. Факс: (351) 799-70-78.
www.socforum74csu.ru У
