CC BY
125
ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 316.422 (470)
ББК 60.524.224.56 (2Рос) - 41 Ч 58 П.А. Чигасова,
аспирантка кафедры политологии и политического управления ФГОУВПО Российской академии государственной службы при Президенте РФ, г. Москва, тел. (495) 436 93 93, 8 926 490 92 19, E-mail: [email protected]
Электронное правительство в модернизационном курсе России
Аннотация. В статье рассмотрены электронные инициативы президента Д.А. Медведева, в рамках взятого курса на модернизацию страны. Автор анализирует программно-целевой аспект создания электронного правительства, нормативно-правовую базу проводимых изменений; характеризует политическую инициативу как необходимый элемент преобразований; выявляет политико-административные проблемы внедрения ИКТ в государственное управление России.
Ключевые слова: электронное правительство, ИКТ, модернизация.
P.A.Chigasova,
Post-graduate student of Political Science and Political Management Department of FGOUVPO the Russian Academy of Public Service at the President of the Russian Federation, Moscow, ph. (495 436 93 93, 8 926 490 92 19, E-mail: [email protected]
E-Government and modernization course in Russia
Abstract. The paper describes the e-initiatives of the President DA Medvedev in the modernization policy. The author analyzes the target-oriented aspect of electronic government, its legal and regulatory framework. The author describes the political initiative as an essential element of changes, identifies the political-administrative problems of ICT introduction in public administration, which suppress the modernization leap of the country.
Keywords: electronic government, ICT, modernization in Russia.
В последние годы все более актуальной становится проблема устойчивого экономического и социального развития РФ. 10 сентября 2009 г. была опубликована статья Д.А. Медведева «Россия, вперед!» [1], отразившая взгляды высшего политического руководства на модернизацию страны. Концепция модернизации на государственном уровне пока носит описательный характер, она опосредовано привязана к текущей государственной политике, не конкретизированы и не формализованы ни необходимые действия, ни результат. Тем не менее, термин «модернизация» в данной статье напрямую отражает необходимость разделения и внедрения ценностей постиндустриального общества: отмечена связь научнотехнического прогресса и развития политических систем, современных информационнокоммуникационных технологий (далее - ИКТ) и возможностей развития демократии, заявлена необходимость изменения качества отношений между государством и гражданами, формирования новой философии государственного управления. Курс Д.А. Медведева на модернизацию закладывает идеологическую составляющую реформирования государственного управления на основе ИКТ, другими словами электронного правительства в РФ. В связи с этим, формируемые в РФ технологии электронного правительства могут быть рассмотрены как необходимый элемент модернизации страны.
Внедрение ИКТ в деятельность органов государственной власти в РФ началось еще в 2000 гг., с принятием Окинавской Хартии глобального информационного общества [2],
положившей начало программно-целевому аспекту создания электронного правительства. При этом основным механизмом реализации единой согласованной государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности российских органов государственной власти стала - ФЦП «Электронная Россия» [3]. Несмотря на масштабность планов ФЦП «Электронной России», разработки второй редакции [4], программе не удалось создать условия для развития демократии, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления. Проблемы административной реформы в РФ, отсутствие нормативно-правовой, методологической и организационной базы информатизации привели к тому, что внедрение технологии электронного правительства происходило вне связи с проблемами государственного управления. При этом главной проблемой информационнотехнологического развития государственного управления являлось отсутствие политической инициативы, реализация проектов электронного правительства не была в числе приоритетных направлений реформирования России.
ИКТ стало одной из тенденций реформирования государства лишь с приходом к власти Д.А. Медведева. В мае 2008 г. была принята Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации до 2010 г., по аналогии с опытом зарубежных стран, определяющая стратегию внедрения проектов электронного правительства в деятельность органов государственной власти. Был решен вопрос информационного обеспечения граждан со стороны федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, закладывающий основы легитимного закрепления опосредованного современными ИКТ взаимодействия органов государственной власти с гражданами, а также общие принципы открытости, прозрачности государственной власти [5]. В марте 2009 г. был определен порядок координации бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с принятыми ранее решениями, активизировалась работа по проведению мониторинга внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, по созданию нормативно-правового и методического обеспечения функционирования многофункциональных центров предоставления государственных услуг [6]. В 2009 г. была развернута работа по реализации сервисной составляющей электронного правительства: был утвержден единый подход к информированию о государственных услугах на всех уровнях управления страной, перечень из 46 услуг и (или) функций, осуществление которых в электронной форме принято осуществлять, начиная с 2011 г., а принят план перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг в электронном виде. Изменения коснулись и сервисной составляющей электронного правительства на уровне субъекта федерации [7]. В 2009 г. был заложен нормативно-правовой базис для развития электронного документооборота и межведомственного взаимодействия на уровне федеральных органов государственной власти. Были утверждены новые правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти [8], а также положение о системе межведомственного электронного документооборота [9], технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти [10], внесены изменения в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов государственной власти [11]. Необходимым элементом в формировании электронного правительства в РФ стало определение требований к официальным сайтам органов государственной власти и требований к перечню информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и информации, размещаемой в сети Интернет [12].
Анализ развития нормативно-правовой базы внедрения ИКТ в государственное управление, показал, что отсутствие прогресса в развитии электронного правительства в РФ является следствием общей инертности государственного аппарата в проведении необходимых изменений. Так подготовка проекта федерального закона «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» была начата еще в 2002 г. Однако Закон был принят в начале 2009 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 были определены сроки - 1 марта 2008 г. для утверждения плана перехода федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде. Однако план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти был представлен лишь 17 октября 2009 г., единый перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде с рекомендуемыми этапами перехода на электронный вид был определен лишь 17 декабря 2009 г.. Срок запуска единого портала государственных услуг - 1 января 2009 г, был сорван, и наработки МЭР (и еще МЭРТ) по разработке его макета и созданные для портала отдельные проекты по реализации ряда функций в рамках федеральных органов нашли свое воплощение лишь в 2010 г. С опозданием утвержден состав Совета главных конструкторов - 16 декабря 2009 г. [13]. Текст долгосрочной Федеральной Целевой Программы «Информационное общество (2011-2018 годы)» также не был представлен в запланированный срок (ноябрь 2009 г). «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства» имеет сроком нереалистичный 2010 г.
Серьезным организационным упущением, которое негативно сказалось на ходе реализации электронного правительства в РФ, было отсутствие в структуре правительственных органов специализированного подразделения, отвечающего за координацию взаимодействия министерств и ведомств в данном направлении. Лишь в 2010 г. была создана Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Несмотря на создание программных документов и основополагающей законодательной базы в РФ, практические результаты в сфере создания электронного правительства едва ли могут считаться значимыми. На современном этапе развитие проектов электронного правительства описывается в трех аспектах: первый - попытки реализации сервисной составляющей электронного правительства через «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», второй - это внутриведомственное внедрение ИКТ, третий - отдельные региональные проекты.
Единый портал на современном этапе развития выполняет задачи информационной поддержки реального взаимодействия с органами государственной власти -информированию о государственной услуге. Обеспечение полноценной работы Единого портала на современном этапе не представляется возможным. Несмотря на то, что в рамках Постановления №478 осуществлен сбор информации о предоставлении государственных услуг федеральными органами государственной власти, дальнейшее развитие сдерживается ввиду отсутствия рекомендаций и регламентов для размещения информации на едином портале, а также ввиду отсутствия сертификатов ключей и средств ЭЦП у государственных органов.
Также следует отметить, что на федеральном и региональном уровне пока не сформирована полноценная система общедоступных информационных ресурсов. Значительное число государственных органов не используют сайты как основное средство распространения информации о своей деятельности, подавляющее большинство не использует возможности интерактивного средства взаимодействия с гражданами, общественными организациями и бизнесом, исходя из чего, можно сделать вывод о неготовности к предоставлению электронных услуг большинства ведомств.
На уровне ведомств наиболее распространенной и ключевой проблемой в части сервисной составляющей электронного правительства, является то, что работа по формированию необходимых сведений для Единого портала была организована в отсутствии определенного порядка, ответственных за ее проведение подразделений ведомства и лиц. Другим потенциальным направлением ИКТ-развития в ведомствах является внедрение
административной составляющей электронного правительства в части формирования внутриведомственного взаимодействия и электронного документооборота. В данном аспекте на уровне ведомства наиболее остро стоит вопрос о придании юридической значимости электронному документообороту. Кроме того, отсутствуют единые правила построения и стандарты систем автоматизации делопроизводства. Не решены вопросы архивного хранения электронных документов. При рассмотрении проблем внедрении электронного документооборота нельзя не отметить общую неготовность государственных служащих к работе с современными электронными системами, а также отсутствие единых требований к программному и техническому обеспечению государственных органов. В результате происходит разрыв между оперативно-тактической деятельностью, осуществляемой в бумажной форме, с использованием устаревших бюрократических процедур, и электронными реформами, которые сдерживаются ввиду превалирования текущей деятельности, так и ввиду незаинтересованности государственных служащих.
С точки зрения практической реализации, на региональном уровне развитие проектов электронного правительства осуществляется неравномерно и находится на разных этапах. В некоторых регионах происходит лишь автоматизация отдельных процессов, а в регионах-лидерах, (в Москве, Татарстане, Чувашии, Ханты-Мансийском автономном округе) можно говорить о создании отраслевых информационных систем и организации межведомственного информационного обмена, создании транзакционной сервисной составляющей электронного правительства. Главной проблемой для региональных проектов электронного правительства является отсутствие механизмов координации деятельности федеральных и региональных органов власти. Выборочность организационных решений и отсутствие правового регулирования информационного взаимодействия органов публичной власти (правовая основа формирования механизмов информационного взаимодействия органов публичной власти принята лишь в отдельных субъектах) серьезно сказывается как на развитии проектов электронного правительства регионов, так и на формировании проектов электронного правительства страны.
Итак, очевидно, что в России политическая инициатива в реализации проектов электронного правительства отразилась в реальных действиях лишь спустя 6 лет после официального запуска ФЦП «Электронная Россия», выступившей первым программным документом внедрения ИКТ в систему государственного управления. Вместе с тем, ввиду необеспеченности в России принципов открытости, прозрачности государственной власти, и невключенности в процессы создания электронного правительства гражданского общества, курс развития данных инициатив не учитывает реально существующие потребности общества. Последовательность реализуемых действий, выбор приоритетных направлений при этом основываются исключительно на интересах государственной власти, на ее видение проблем, исходя из идеологических и иных преференций. Политическая поддержка не учитывает и критерий экономичности при развитии проектов электронного правительства. Реальное воплощение заявленных целей на практике осуществляется государственным аппаратом. В конечном счете, именно интересы государственной бюрократии, существующие процедуры и практики становятся основанием и для интерпретации руководящих ценностей, декларируемых политиками. Государственные служащие не мотивированы на реализацию каких-либо изменений в своей работе, в том числе и на воплощение проектов электронного правительства, не восприимчивы к проблемам граждан, в самосознании государственных служащих не произошло поворота к статусу «слуги общества», государственный аппарат в большей степени подчинен своему руководству, нежели требованиям закона и общества. Не позволяет исключить политико-административные проблемы реализации электронного правительства и несоответствие качества работы государственного аппарата вызовам времени и потребностям страны. На практике описанные проблемы проявляются в инертности и медлительности государственного аппарата, в части подготовки и принятия соответствующих нормативно-правовых актов, в нарушении сроков реализации отдельных решений. Таким образом, исследование проблем формирования электронного правительства
в РФ показало, что на данном этапе информационно-коммуникационные технологии не позволяют государственной власти создать импульс для модернизационных изменений государства и общества в целом.
Примечания:
1. Медведев Д.А. Россия - вперед! 2009. URL: http://www.kremlin.ru/news/5413 (Дата обращения 04.03.2010).
2. Окинавская Хартия глобального информационного общества Окинавской хартии глобального информационного общества. URL: http://www.iis.ru/library/okinawa/ charter.ru.html.
3. Электронная Россия (2002-2010 годы): Федеральная целевая программа: утверждена постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65. URL: http://www.e-rus.ru/site.shtml ?id=15.
4. Электронная Россия (2002-2010 годы): Федеральная целевая программа [вторая редакция] // Региональная информатизация и развитие электронного правительства в России: сб. нормативных документов. 2006 / ПРИОР Северо-Запад; СПИИРАН. 2-е изд., доп. СПб., 2007. С. 102-218. URL: http://www.prior.nw.ru/materials/Reg_Inf_legal_2007.pdf.
5. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления: Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // Российская газета. 2009. 13 февраля. URL:
http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html.
6. Об оказании в 2008 году поддержки федеральным органам исполнительной власти
и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении административной реформы: постановление Правительства России от 19 февраля 2008 г. № 97. URL: http: //www.consultant.ru/onl ine/base/?
req=doc;base=LAW;n=75062.
7. Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями: утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 1993-р. URL: http://government.ru/gov/results/8680.
8. Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 477 // Российская газета. 2009. 24 июня. URL: http://www.rg.ru/2009/06/24/deloproizvodstvo-dok.html.
9. Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота: постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. N 754 // Российская газета. 2009. 30 сентября. URL: http://www.rg.ru/2009/09/30/elektr-dok.html.
10. Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы
межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти: распоряжение
Правительства РФ№ 1403-р от 02.10.2009. URL:
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/inf0rientedSoc/interdepdoccircul/doc20091002 _01.
11. О внесении изменений в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2009 г. N 805 // Российская газета. 2009. 14 октября. URL:
http://www.rg.ru/2009/10/14/reglament-dok.html.
12. Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти: постановление от 24 ноября 2009 г. № 953. URL:
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/inf0rientedSoc/doc200912301839.
13. Состав Совета главных конструкторов по использованию информационнокоммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти: утвержден Распоряжение от 16 декабря 2009 г. №1988р. Ц^:
http://government.ru/gov/results/8660.
