CC BY
285
удк 330
ДЯТЛОВ С. А.
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНО-ИНФОРМАЦИОННОГО КАПИТАЛА
НА МАКРОУРОВНЕ*
Обоснована теоретическая концепция, в рамках которой электронное правительство представляет собой организационную форму реализации управленческого интеллектуального капитала общества на макро-уровне. Дана характеристика электронного правительства, выявлены его место, роль и функции в информационной экономике. Рассмотрены условия формирования, принципы функционирования и факторы развития электронного правительства. Приведены определения э-правительства в узком и широком смысле. Рассмотрены направления и формы внутренних и внешних взаимодействий электронного правительства, формы и механизм предоставления электронных государственных услуг гражданам, бизнесу и общественным институтам. Рассмотрен отечественный и зарубежный опыт реализации программ электронного правительства на федеральном и региональном уровне.
Ключевые слова: электронное правительство, интеллектуальный капитал, информационная экономика, глобализация, гиперконкуренция, инновации, электронные услуги, сетевые эффекты, сеть государственных служб
В информационном обществе параллельно с формированием различных составляющих сетевой информационной экономики идёт формирование различных сетевых институциональных управленческих структур, включая институты государственной власти на глобальном, федеральном, региональном и местном уровнях, а также различные самоорганизующиеся сетевые сообщества населения. Интернет-технологии не только быстро внедряются в политику, бизнес, государственное управление, но и трансформируют характер межличностных отношений в обществе (формируются виртуально-сетевые он-лайновые сообщества, устанавливаются отношения информационного партнёрства, осуществляется группировка пользователей по определённым информационным интересам), в электронных сетях трансформируются правила «игры», меняются принципы ведения бизнеса, отношений между основными субъектами правоотношений, координации деятельности субъектов хозяйствования, управления компаниями и государственного управления.
Ведущее место в структуре институтов управления и регулирования информационно-инновационной экономики занимают электронно-сетевые институты управления, регулирования и контроля, важнейшим из которых является электронное правительство.
Формирование глобальной информационно-сетевой распределенной системы «электронного правительства» является сегодня одной из приоритетных задач как в России, так и во всех странах мира. В настоящее время проблема развития электронного правительства и электронных государственных услуг в России трактуется на высшем государственном уровне, как одна из наиболее приоритетных.
Данная тематика принимает все более актуальный характер, в результате чего стремительно растет количество проводимых в данной области экономических исследований.
Формой реализации творческих сил человека в современных условиях инновационной экономики является интеллектуально-информационный капитал общества, в структуре которого можно выделить следующие составляющие: ресурсно-инвестиционный, функционально-производственный, мар-кетинго-рыночный и организационно-управленческий компоненты [1].
Стремительное развитие и глобальное распространение информационных электронно-сетевых технологий и средств коммуникации является основной тенденцией в условиях перехода к инновационной системе хозяйствования. Грамотное и эффективное применение современных технологий сбора, обработки, группировки и распределения информации становится одним из ключевых факторов обеспечения конкурентоспособности как отдельных предприятий и организаций, так и экономики в целом, а также повышения эффективности государственного регулирования.
В условиях развертывания инновационного процесса организационно-функциональной формой реализации интеллектуально-информационного капитала на макроуровне выступает электронное правительство, которое представляет собой электронно-сетевой институт взаимодействия правительства с гражданами, бизнесом и обществом, имеющий сложную структурно-функциональную организацию, а также способ государственного управления, регулирования и контроля в информационно-инновационной экономике.
Коммуникационный рынок берет на себя функ-
* Статья подготовлена при грантовой поддержке РГНФ, проект № 13-02-00415 «Формирование, оценка и конкурентоспособность интеллектуально-сетевого капитала в глобальной информационной экономике»
56
© Дятлов С. А., 2013
ции авангарда развития всего народного хозяйства. Такая тенденция возможна только в рамках широкой либерализации и дерегулирования телекоммуникационного рынка и может быть воспринята как реакция на растущее значение информационного обмена [2].
В современной литературе имеется целый ряд трактовок термина «электронное правительство». В сущности, все подходы к раскрытию термина можно разделить на две группы: понимание электронного правительства в узком и в широком смысле. Термин «электронное правительство» общепризнан и широко используется в международных отношениях и национальными правительствами. В 1997 году в США Национальным научным фондом было введено в оборот понятие «цифровое правительство» (Digital Government). В дальнейшем в широкий научный оборот вошло понятие «электронное правительство» (Electronic Government).
Электронное правительство представляет собой использование информации и ИКТ на различных уровнях государственной власти, а также в бизнесе и общественной жизни с целью совершенствования и повышения эффективности управления. Как отмечают РО.Кохэн и Д.С.Нае, электронное правительство объединяет различных субъектов хозяйственной деятельности не только в государственном, но и в частном секторе. Частные фирмы, их объединения, неправительственные организации и их ассоциации взаимодействуют с правительством, создавая единую систему [3].
В материалах Мирового Банка электронное правительство трактуется как процесс использования государственными органами информационных технологий (таких, как сети, в т.ч. и глобальной, мобильных коммуникационных устройств и компьютеров и т.п.), которые обладают способностью трансформировать отношения с гражданами, предприятиями и другими ветвями власти. Эти технологии могут служить различным целям: повышению качества предоставляемых государственных услуг гражданам; улучшению взаимодействия с бизнесом, промышленностью и гражданами за счет новых возможностей доступа к информации; более эффективному государственному управлению в целом, в результате могут быть получены следующие общехозяйственные выгоды: снижение коррупции, повышение прозрачности государственного регулирования, сокращение информационных барьеров между частным и государственным секторами, рост доходов, и/или сокращения расходов [4].
Международная организация ЮНЕСКО использует понятие «электронная власть (руководство)». Согласно методологии ЮНЕСКО, электронная власть представляет собой процесс использования государственным сектором ИКТ с целью улучшения процесса информационного обмена в обще-
стве и повышения качества, предоставляемых услуг, стимулирования участия граждан в процессе принятия решений, обеспечения подотчетности и открытости деятельности органов государственной власти. Электронная власть представляет новый стиль лидерства, новые подходы к обсуждению вопросов и принятию политических и инвестиционных решений, новые пути доступа к образованию, новые способы изучения мнения граждан, а также новую технологию организации и предоставления государственных услуг [5].
Особо следует выделить определение Европейской комиссии (как пример западной трактовки) и определение из Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (как юридически закрепленная в Российской Федерации трактовка).
Европейская комиссия в своем документе «E-governance, a definition that covers every aspect of government» определяет «Электронное правительство» как применение информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками с целью повышения качества государственных услуг и демократических процессов, укрепления поддержки политики государства.
В рамках Концепции формирования в России электронного правительства до 2010 года под «электронным правительством» понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [6].
Электронное правительство в современном информационном обществе выполняет важные функции по регулированию отношений между основными субъектами и институциональными структурами. Среди целого ряда важнейших задач, выполняемых электронным правительством в условиях глобального информационного общества, следует выделить такие его составляющие, как обеспечение равных прав и доступа к официальным информационным ресурсам; предоставление необходимой информации и электронных услуг гражданам; формирование необходимых условий и процедур электронной демократии; осуществление электронных государственных закупок; содействие развитию и регулирование электронной коммерции; регулирование отношений в Интернете; осуществление электронных фискальных функций и налогового контроля; оказание дистанционных консультаций по трудоустройству работников, электронный контроль за финансовыми операциями и др.
В рамках развиваемой нами расширенной концепции электронное правительство представляет собой организационно-функциональную форму реализации управленческого интеллектуального капитала общества (государства) на макро-уровне. Электронное правительство в широком смысле представляет собой сложную систему административно-рыночно-сетевых отношений граждан, бизнеса, социальных групп и государства по поводу регулирования и управления социально-экономическими процесса в информационном обществе, осуществляющихся на основе использования глобальных сетей, информационных и телекоммуникационных технологий, сочетающих административные, рыночные и сетевые механизмы, методы и способы взаимодействия, регулирования, управления и контроля, а также способствующих повышению степени демократизации общества, открытости и эффективности деятельности правительства, улучшения качества предоставляемых государственных услуг.
Главной задачей при внедрении технологий электронного правительства является смещение приоритетов в деятельности органов власти от ведомственных интересов к удовлетворению потребностей общества. Сегодня информационные технологии, создающие ценности нового электронного века и функционирующие по принципу «быстрее, лучше, дешевле, доступнее», должны работать на интересы всех граждан в форме предоставления качественных государственных и общественных услуг.
Известный исследователь и разработчик концепции «электронного правительства» Ж. Фанг в своей статье «E-Govemment in Digital Era: Concept, Practice, and Development» выделил восемь направлений внутренних и внешних взаимодействий в электронном правительстве, каждое из которых обеспечивает возможности трансформации существующих способов предоставления услуг органами государственной власти:
1. Government-to-Citizen (G2C): предоставление государством в режиме онлайн информации и общественных услуг для граждан посредством электронных каналов;
2. Citizen-to-Government (C2G): стимулирование государством предоставления онлайн гражданами различной информации посредством электронных каналов;
3. Government-to-Business (G2B): предоставление государством в режиме онлайн необходимой информации и услуг для бизнеса посредством электронных каналов;
4. Business-to-Government (B2G): проведение бизнес-структурами электронных транзакций с правительством, таких как закупки через электронные каналы (e-procurement);
5. Government-to-Employee (G2E): обеспечение
внутренней эффективности и производительности государственных структур за счет применения лучшей практики и опыта деятельности коммерческих организаций в таких областях, как логистика, управление финансами, управление знаниями;
6. Government-to-Government (G2G): обеспечение эффективного межведомственного взаимодействия для реализации государственных функций;
7. Government-to-Nonprofit (G2N): установление информационных и партнерских взаимодействий между властными структурами и некоммерческими организациями в целях развития информационного общества;
8. Nonprofit-to-Government (N2G): взаимообмен информацией между государством и некоммерческими, общественным организациями, политическими партиями [7].
Концепция «электронного правительства» тесно связана с концепцией «эффективного государства» и «электронной демократии» (E-democracy). Государство, оптимизируя свою деятельность, функции и более эффективно используя государственную собственность, стремится оптимизировать свои бюджетные расходы, что позволяет активизировать политическую деятельность институтов гражданского общества, уменьшить уровень налогообложения и повысить инвестиционную активность экономических агентов.
Важным признаком эффективного электронного правительства является то, что граждане получали более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций как для себя, так и для своих партнеров, сделать взаимодействие с госорганами более простым, быстрым и комфортным. Особое место занимает проблема сотрудничества правительства с гражданами, поскольку быстрое снижение стоимости коммуникаций создает предпосылки для трансформирования условий жизни большинства населения.
Возможность использования информационных сетей и систем создает для всех граждан принципиальную возможность непосредственного участия в политическом волеизъявлении и обеспечении прав и свобод. Это большое преимущество информационного века. Вовлечение институтов гражданского общества, отдельных людей, населения, профессиональных групп и самоорганизующихся сетевых сообществ, реализующих свои функции благодаря развитию интерактивного взаимодействия через различные социальные, правительственные и бизнес сети в процесс принятия важнейших политических и социально-экономических решений, управление общественно-политическими процессами влекут за собой существенные изменения в демократическом процессе, который из традиционного трансформируется в электронную демократию или информационно-сетевую демократию, выходящую
за национальные рамки отдельных государств.
В процессе осуществления информационно-сетевой демократии возникает проблема регулирования информационных правоотношений, согласования противоречивых интересов законодательных, правительственных, судебных органов власти и различных институтов гражданского общества, представляющих интересы населения. Концепция электронного правового государства предполагает выполнение основополагающих принципов и функционирование демократических институтов, а также предполагает расширение возможностей эффективного информационного взаимодействия основных государственных, частных и гражданско-обществен-ных институтов, обеспечивает согласование противоречивых интересов, наличие организованной социально-правовой связи между личностью, различными субъектами общества и государством как выразителем их идей.
Субъектом, оптимально согласующим все эти противоречивые интересы в рамках единого гражданского общества является не только государство или правительство, но и частные институты, сетевые сообщества граждан и отдельные граждане, имеющие свободный доступ в Интернет. Следовательно, оптимально согласующим все эти противоречивые интересы в рамках единого гражданского общества является агрегированный субъект информационного права или система (совокупность) взаимодействующих институтов электронного гражданского общества. Важнейшей задачей последних является создание действенных полифункциональ-ных интерактивных организационно-правовых механизмов и процедур согласования государственных, общественных, групповых и личных интересов, реализация законных прав и интересов людей различных стран.
Национальные правительства в условиях глобальной экономики начинают пересматривать традиционные концепции и модели взаимодействия государственных, частных институтов и населения. В условиях глобального информационного общества возникает необходимость более тесной координации усилий различных стран в области гармонизации национального и международного законодательств в различных сферах деятельности и жизни общества.
Следовательно, электронное государство правомерно рассматривать как новую универсальную организационно-функциональную форму взаимодействия, согласования интересов и координации деятельности различных правительств, бизнеса, общественных институтов и граждан, способствующих их интеграции в новую универсальную систему глобального информационного общества [8].
Ричард Хикс выделяет три основных направления развития электронного правительства:
- электронное администрирование (е-аdministration);
- электронное взаимодействие с гражданами, предоставление им электронных государственных услуг (е-а^еш, e-services);
- развитие информационного общества (е-society) [9].
При реализации концепции электронного правительства по перечисленным выше направлениям каждая заинтересованная сторона получает ряд выгод. Например, для граждан такими выгодами являются улучшение доступа к государственным органам управления, доступность государственных услуг в режиме 24/7/365, повышение качества государственных услуг, экономия времени на получение государственных услуг, снижение финансовых затрат на взаимодействие с органами государственного управления, вовлечение граждан в процессы управления и др.
Важным признаком эффективного электронного правительства является то, что граждане получали более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций как для себя, так и для своих партнеров, сделать взаимодействие с госорганами более простым, быстрым и комфортным. Особое место занимает проблема сотрудничества правительства с гражданами, поскольку быстрое снижение стоимости коммуникаций создает предпосылки для трансформирования условий жизни большинства населения.
Внедрение технологий электронного правительства обусловлено рядом важных особенностей и позволяет.
- Предоставлять услуги для населения в интегрированном виде по сети Интернет.
- Преодолеть информационное неравенство.
- Дать людям возможность обучаться на протяжении всей жизни.
- Перестроить взаимоотношения с населением.
- Способствовать развитию экономики.
- Выработать разумные законы и разумную политику.
- Создать формы правления с большим участием граждан, что должно способствовать возникновению «электронной демократии».
В настоящее время выделяют следующие пять основных стадий развития е-правительств:
1. Становление - официальное присутствие органов государственного управления в Интернете;
2. Расширенное присутствие - увеличение числа «госсайтов», имеющих более совершенные функции и предлагающих динамически обновляемую информацию;
3. Интерактивное взаимодействие - для пользователей обеспечиваются интерактивные услуги в Интернете, они имеют доступ к регулярно обновляемому информационному наполнению сайтов и,
наряду с прочим, могут загружать с них типовые формы различных официальных документов, а также направлять официальным лицам сообщения по электронной почте и взаимодействовать с последними через Интернет;
4. Осуществление сделок - пользователи могут оплачивать услуги и совершать сделки через Интернет;
5. Эффективная интеграция - полная интеграция электронных услуг, не сдерживаемая административными границами.
Трансформация традиционных форм взаимодействия правительства и граждан в информационно-сетевую форму не должна стать причиной социального неравенства. Правительство принимает на себя обязательство по уменьшению «цифрового расслоения» общества. Для этого оно проводит целенаправленную политику в области повышения компьютерной грамотности, создания центров обучения и улучшения условий для роста квалификации персонала в области ИТ.
Внедрение технологий электронного правительства обусловлено рядом важных особенностей и позволяет.
- Предоставлять услуги для населения в интегрированном виде по сети Интернет.
- Преодолеть информационное неравенство.
- Дать людям возможность обучаться на протяжении всей жизни.
- Перестроить взаимоотношения с населением.
- Способствовать развитию экономики.
- Выработать разумные законы и разумную политику.
- Создать формы правления с большим участием граждан, что должно способствовать возникновению «электронной демократии».
В целом, результатами создания электронного правительства должны стать: улучшение качества предоставляемых государственными органами услуг; уменьшение количества времени, затрачиваемого заявителями на получение государственных услуг; снижение административных барьеров; расширение набора государственных услуг; повышение эффективности деятельности государственных органов; улучшение показателя удовлетворенности потребителей государственных услуг.
Реализация концепции электронного правительства подразумевает под собой переход на качественно новый уровень взаимодействия между государством и потребителями государственных услуг и, в первую очередь, это означает смену традиционных каналов предоставления этих услуг на новые электронные каналы. При этом услуги, предоставляемые государством посредством технологий электронного правительства, должны будут дополнять систему предоставления государственных услуг традиционным способом.
Согласно данным исследования «E-Government Survey 2012: E-Government for the People», проведенного специалистами ООН и оценивающего готовность и возможности госорганов в 193 странах к использованию ИКТ в предоставлении госуслуг, Россия занимает в рейтинге 27 место со значением общего индекса уровня развития электронного правительства (EGRI) 0.7345. Лидером рейтинга является Южная Корея (индекс - 0.9283). За ней следуют Нидерланды (0.9125), Великобритания (0.8960), Дания (0.8889), США (0.8687).
Россия в рейтинге поднялась до 27 места, улучшив свои позиции на 32 пункта. В предыдущем рейтинге Россия находилась на 59 месте. Россия добилась значительного роста, но ещё отстает от максимального значения этого индекса равного - единице. Отставание России объясняется низкими рейтингами по субиндексам «Степень охвата и качество интернет услуг» (0,6601/50) и «Уровень развития ИКТ - инфраструктуры» (0,6583/59), которые характеризуют состояние инфраструктуры развития страны. По субиндексу «Человеческий капитал» (0.8850/17). Следует отметить, что нынешнее положение в рейтинге стало лучшим результатом России за все время существования рейтинга с 2003 г. По оценкам исследователей ООН, построение инфраструктуры электронного правительства в России происходит лучше, чем в Ирландии, Италии, Греции, Литве и Польше [10].
В июле 2010 года Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления утвердила «Системный проект формирования электронного правительства». Документ предназначен для разработки на его основе долгосрочной целевой программы по созданию электронного правительства на 2011-2015 гг.
В структуре электронного правительства в России можно выделить две основные подсистемы: систему межведомственного электронного документооборота (МЭДО) и систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). МЭДО представляет собой федеральную информационную систему для автоматизированного обмена электронными документами в защищенном режиме между администрацией президента РФ, аппаратом правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также информирования высших органов государственной власти о ходе исполнения поручений. Основная цель проекта МЭДО - повышение эффективности деятельности органов государственной власти.
Главное предназначение СМЭВ - обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме. СМЭВ должна передавать запросы граждан в подключенные к ней
ведомственные информационные системы госор-ганов, отвечающих за предоставление этих услуг. А в обратную сторону - передавать на единый портал данные после их обработки в ведомственных ИС и информацию о ходе выполнения запросов.
Каналами предоставления услуг для населения в Интернете могут быть государственные порталы и веб-сайты, социальные сети или общественные порталы, такие как Yahoo, MSN корпорации Microsoft, портал «Одноклассники». В России главным порталом электронных госуслуг, предоставляемых органами законодательной и исполнительной власти, является портал www.govemment.ru. 15 декабря 2009 года был открыт Единый портал государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru), где представлены сведения о федеральных и региональных государственных услуга [10].
Работа портала регламентируется следующими нормативными актами:
- Федеральные законы: З8З-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации; 63-Ф3 Об электронной подписи; 210-ФЗ Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг; 169-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации; 149-ФЗ Об информации, информационных технологиях и о защите информации;
- Постановления Правительства РФ: N° 1184 О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде; № 977 О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»; № 861 О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций); № 451 Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме; № 697 О единой системе межведомственного электронного взаимодействия;
- Распоряжения Правительства РФ: 2161-р О внесении изменений в государственную программу
Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)»; 654-р О базовых государственных информационных ресурсах; 1815-р О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»; 1993-р Об утверждении Сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг; 1555-р Об утверждении Плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации.
Библиографический список:
1. Дятлов С.А. Глобальная инновационная гиперконкуренция / Стратегия и инструменты управления экономикой / Под общ. ред. проф. В.Л.Васи-ленка,- СПб.: ИПЦ СПбГУТД, 2010.- С.61-62.
2. Чекмарев В.В. Новая форма экономического развития / Государство и рынок в оптимизации структурных характеристик экономического роста.- СПб.: Изд-во Астерион, 2004. - С.269.
3. Keohane, R. O. and Nye, J. S. Introduction, In Nye, J. S. and Donahue, J.D. (editors), Governance in a Globalization World. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. 2000.
4. www.worldbank.org
5. www.unesco.org
6. Распоряжение Правительство РФ от 06.05.2008 № 632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».
7. Fang, Z. E-Government in Digital Era: Concept, Practice, and Development [Text]. - International Journal of the Computer, the Internet and Management.
- 2002. - Vol.1, №1. - P.3-20.
8. Дятлов С.А. Электронное государство как форма цивилизационного диалога в глобальном информационном обществе / Диалог культур в условиях глобализации. Материалы XI международных Лихачевских научных чтений. Том 1.- СПб.: СПбГУП, 2011.
9. Heeks R. Understanding e-Governance for Development [Text]. I-Government paper no.11, IDPM
- 2001. - 25 p.
10. Структура индекса готовности к электронному правительству
[Электронный ресурс] URL:
http://www.unpan.org/e-government
Dyatlov S. A.
E-GOVERNMENT AS A FORM OF INTELLECTUAL AND INFORMATION CAPITAL ON
MACRO-LEVEL.
The work substantiates theoretical concept which considers the e-Government as an organizational form of realization of the society s managerial intellectual capital at macro level, gives characterization to e-Government and defines its place, role and functions in the information economy. Conditions for formation of the e-Government, its functioning principles and developmentfactors are also covered. Narrow and general definitions of the e-Government are given. The work also describes directions and forms of internal and external interactions of the e-Government, forms and procedure for provision of state electronic services to citizens, companies and social institutions. National and foreign experience in implementation of the e-Government’s programmes at the federal and regional levels is also presented.
Keywords: electronic government, intellectual capital, information economy, globalization, innovations, e-services, government service network.
