Электронное правительство как институт управления региональной экономикой Текст научной статьи по специальности «Право»

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ

РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

КАЛИНИНА А.Э., ПЕТРОВА Е.А.

Волгоградский государственный университет, кафедра экономической информатики и управления,

д.э.н., профессор, 400062, г Волгоград, пр-т Университетский, 100; Волгоградский государственный университет, кафедра экономической информатики и управления, к.э.н., доцент,

400062, г. Волгоград, пр-т Университетский, 100

Современные представления о реформировании государственного управления наряду с другими элементами включают концепцию электронного правительства (э-правительства, eGovemment), которая охватывает операционную (или исполнительную) составляющую деятельности правительства и нацелена на обеспечение доступа граждан к достоверной информации.

Ключевые слова: электронное правительство; госучреждения; интеграция; государственные услуги Коды классификатора JEL: О 14, О 18

Одно из важнейших стратегических направлений развития региона - это формирование и развитие единого информационного пространства области и интеграция его в мировое информационное пространство. Составной частью данного процесса является создание и развитие электронного правительства. Современные представления о реформировании государственного управления наряду с другими элементами включают _о концепцию электронного правительства (э-правительства, eGovemment), которая охватывает операционную [] (или исполнительную) составляющую деятельности правительства и нацелена на обеспечение доступа граж- (0 дан к достоверной информации, на создание условий для взаимодействия власти с населением, институтами гражданского общества и бизнесом и на повышение эффективности государственного управления. ^

Уже сейчас мировой опыт показывает, что внедрение концепции электронного правительства даст граж- 21 данам доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшит стоимость этих услуг. В Ш целом стандартизация создания, сопровождения, а также унификация государственных автоматизированных ]> систем, упрощение, сокращение числа бизнес-процессов госорганов: обеспечивают обслуживание граждан безотносительно тому, как они вступают в контакт с госучреждениями - по телефону, лично, через web-сайт ^ или другим способом; снижают расходы и упрощают взаимодействие бизнеса и правительством; сокращают □ правительственные трансакционные расходы; открывают доступ к госучреждениям людям с ограниченными □ физическими возможностями; повышают прозрачность и ответственность правительства.

В исследовании Ле^у Szeremeta и Seema Hafeez, сделанном в 2002 году по заказу ООН, определены пять последовательных основных стадий развития электронного правительства [3]: 1) начальное появление - развернутое онлайновое присутствие правительственных учреждений в сети Интернет; 2) расширенное присутствие - число правительственных сайтов постоянно увеличивается, а информация на них делается о все более динамичной; 3) интерактивное взаимодействие - пользователям представляются возможности за- ф грузки типовых форм различных официальных документов, получения официальной электронной почты и § организация взаимодействия через web-сайт; 4) проведение транзакций - пользователи могут реально осу- > ществлять различные сделки (транзакции) с госучреждениями в онлайновом режиме; 5) бесшовное взаимо- 2 действие - полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ. °

I

ф

со

I—

О

Ш

О о

I—

ф

Мировой опыт создания успешного электронного правительства показал, что для организации этого процесса необходимы следующие предпосылки. Во-первых, важно создать единую точку доступа - единый Интернет портал, через который будут предоставляться все услуги [2, с. 18]. Подобный портал должен строить- а ся таким образом, чтобы быть в состоянии удовлетворить все потребности граждан: в информации, в услугах, ^ во взаимодействии. Более того, в процессе взаимодействия с правительством граждане не обязаны понимать ¿j его структуру, у них не должно быть необходимости переходить от одного окна к другому, от органа к органу, с одного уровня на другой. При организации такого обслуживания нельзя ограничиваться концепцией о «электронной приемной». Инфраструктура власти должна быть перестроена таким образом, чтобы обслужи- 9 вание граждан происходило быстрее и эффективнее, через единое представительство и упрощало работу с ^ гражданами. Например, в случае с налоговой декларацией это означает, что вся информация уже известная ¡2 государственным органам, должна быть заранее внесена в документ. о Для этого необходимо соблюдение другого ключевого условия - высокой степени интеграции и взаимо- ^ заменяемости. Это значит, что государственные органы должны быть интегрированы таким образом, чтобы ^ их информационные системы могли обмениваться информацией между собой, а вся информация была доступ- £ на из единой точки. Поэтому создание системы электронного правительства должно находиться в ведении $ единой организации. Этот принцип доказал свою эффективность в Канаде, Сингапуре и Австралии, именно он >s положен в основу концепции «электронного представителя» (eEnvoy) [2, с. 19] в Великобритании. g Успех электронного правительства невозможен без доверия граждан. Поэтому необходима надежная за- ф щита сетей, так как информация, циркулирующая между гражданами и правительством, носит личный или s конфиденциальный характер. Важной характеристикой электронного правительства является его абсолют- о ная доступность, что способствует и ликвидации «информационного неравенства». Таким образом, успешное q электронное правительство должно постепенно войти в повседневную жизнь граждан. ^

п

л ь о ш х

ч

а

г ш

о I-

00 □

□

ш

о

о

1—

ф

1—

^

0 а ф

со ^

1

>

0

1 I Ф со I—

О

а о

о

0

1_

0

1_

о <3

со О 1— О О о.

о ф

о ф

т

0

1

о о

Таким образом, анализируя мировой опыт создания электронного правительства, применительно к региону можно определить структуру электронного правительства, которая должна представлять собой комплекс интегрированных между собой 3-х базовых информационных подсистем: единый информационно-справочный портал органов государственной власти региона - единая точка доступа; единая информационно-аналитическая подсистема органов региональной государственной власти; подсистема межведомственного электронного документооборота органов государственной власти региона.

Архитектура электронного правительства приведена на рисунке 1.

Информационно-справочный портал должен формировать открытую и прозрачную информационную среду, которая состоит из информационных ресурсов, приложений и информационных систем органов исполнительной власти региона. В рамках реализации принципа «единого окна», портал концентрирует в себе все открытые информационные потоки органов исполнительной власти и предоставляет возможность населению и хозяйствующим субъектам получать государственные услуги в электронной форме. Одним из основных требований предъявляемых к данной информационной системе является возможность в реальном времени получить доступ посредством одного приложения к информационному пространству множества ведомств и организаций, при этом информация должна быть четко структурирована и организована должным образом. На рис. 2 представлена структура такого портала.

Создание электронного правительства в первую очередь обусловлено целями и задачами реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010 годы» (далее - ФЦП Электронная Россия), проведения административной реформы, реализацией общей государственной политики в сфере информационных технологий и телекоммуникаций, а так же объективной необходимостью продиктованной современным уровнем развития общества в целом.

В России над проектом «Электронное правительство» работает несколько федеральных ведомств. В число разработчиков входят Аппарат Правительства РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство РФ по связи и информатизации, ФАПСИ. От Аппарата Правительства в работе над проектом принимают участие Департамент правительственной информации и Департамент культуры, образования и науки.

кты 6» с плитного коп пектин но го доступе

Муницилальниа овраэАплния

Органы гас ударсли ппй исполнительной власти

Рис. 1. Архитектура электронного правительства региона

Приоритететными задачами в отношении технологий «электронное правительства» в программе «Электронная Россия» являются повышение эффективности работы государственных органов и развитие демократии. Для решения этих задач предполагается: создание единой системы управления и передачи данных между государственными органами (10 млрд. руб.); обеспечение открытости власти (9 млрд. руб.); внедрение системы единого документооборота (6 млрд. руб.); разработка соответствующих законов (1 млрд. руб.).

Обработка запросов граж

Портал Инф°рмаци°нные ресурсы

"У

Управление документами, делами, операциями

Хранилище данных, атлетический модулх

— 1 1 Интеграционный модуль *

Унаследованная система Унаследованная система

Рис. 2. Структурные элементы информационно-справочного портала электронного правительства

Указанные суммы, составляющие около трети бюджета всей программы, должны инвестироваться в течение девяти лет, что обеспечивает ежегодное финансирование в 6-8 раз ниже, чем в других странах. Так, в США ежегодно в развитие электронного правительства вкладывается более 10 млрд. долл., в Японии - 8 млрд. долл., а в Великобритании - 4 млрд. Долларов [1].

В настоящее время в рамках реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия на 2002 - 2010 годы» уделяется большое внимание вопросам «электронного правительства». В 2005 году в рамках ФАИП Минэкономразвития России было реализовано 21 региональный инвестиционный проект. Проекты касались закупки оборудования для создания системы персонального учета населения, тиражирования региональной информационно-аналитической системы, создание центров общественного доступа.

В августе 2007 года Правительство РФ одобрило разработанную Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. В которой определяет основные приоритеты, направления и этапы формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года. В соответствии с Концепцией разработан и план мероприятий по ее реализации.

Основными приоритетными направлениями формирования электронного правительства названы: развитие Интернет-сайтов государственных органов; создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде; развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений населения и организаций; создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с органами государственной власти; предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров; предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет; создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия; развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота; внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти; формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.

Вместе с тем, результаты внедрения ИКТ в органах государственной власти в настоящее время носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.

П

л ь о (О

X *

а

г

ш

^

о ь

00 □

□

ш

о

о

I—

ф

I—

^

0 а ф

со ^

1

>

0

1 I Ф со I—

О

а о

о

0

1_

0

1_

о о

со

О

I—

О

о о.

о ф

о ф

т

0

1

о 0)

Практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа.

До настоящего времени не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронном виде.

Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных, содержащихся в государственных информационных системах.

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств ИКТ, снижает экономичес-^ кую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает права граждан и организаций Ь на равный доступ к государственным информационным системам.

^ Регламенты работы органов государственной власти практически не поддерживают оперативное ин-X формационное обновление Интернет-сайтов. Сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг гражданам и организациям. Отсутствует доступный единый реестр государственных услуг с информацией об условиях их получения, а также общая информационно-справочная система по взаимодействию населения с органами власти. Гражданам и организациям не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных. ^ Ведомственные Интернет-сайты практически не используются для поддержки предоставления гражданам I- государственных услуг. Не определены приоритеты перевода государственных услуг в электронный вид. Недо-00 статочными темпами развивается инфраструктура публичного (общественного) доступа граждан к созданным О ими Интернет-сайтам и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания граждан. ¡=у В процессе формирования находится инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость, до-«а, стоверность и информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной

0 власти между собой, а также с гражданами и организациями в рамках предоставления государственных усей луг. Не обеспечено полномасштабное развертывание системы защищенного межведомственного электрон-ё ного документооборота между Администрацией Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительс-о. тва Российской Федерации, федеральными и региональными органами государственной власти.

ЕЕ Ведется работа по внедрению технологий электронного правительства и в регионах ЮФО. В феврале 2007

1 года состоялось совещание Ассоциации экономического взаимодействия субъектов ЮФО «Северный Кавказ», ф Некоммерческого партнёрства "Электронный Юг России", Филиала Академии проблем безопасности, оборо-о ны и правопорядка по юФо, Совета по информационной безопасности и информатизации при полномочном

представителе Президента РФ в ЮФО по вопросам организации и методам обеспечения взаимодействия при реализации постановления Правительства РФ № 502 от 15 августа 2006 г. и построения регионального сего мента «Электронное Правительство» ЮФО.

з Главные обсуждаемые вопросы были связаны с введением системы «электронное правительство», как ^ эффективный инструмент поддержки принятия управленческих решений. В связи с этим, были приняты ре-

0 шения:

^ • продолжить взаимодействие межрегиональных ассоциаций с органами государственной власти, ^ • создать целостный тиражируемый проект, описывающий модель, этапы, механизмы построения ^ "электронного правительства"

§ • выработать политику привлечения внебюджетных источников и возвратных инвестиций £ • сформировать целевой частный капитал(«эндаумента»), направляемый на финансирование приори-£ тетных социальных задач по созданию равных информационных возможностей граждан в ЮФО. ^ В настоящее время проекты электронного правительства реализуются в рамках целевых программ в ре-

1 гионах ЮФО:

о Кабардино-Балкарская республика «Республиканская целевая программа "Создание автоматизиро-ш ванной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недви-'! жимости (2002 - 2007 годы)»;

о Республика Адыгея «Республиканская программа информатизации в Республике Адыгея на 2001-2011 ■т годы»;

Ц Республика северная Осетия (Алания) Республиканская программа «Развитие инфокоммуникацион-§ ных ресурсов Республики Северная Осетия-Алания на 2002-2010 годы» («Электронная Осетия»); 9 ставропольский край Краевая целевая программа «Совершенствование управления финансово - бюд-О жетным комплексом на основе автоматизации казначейской системы исполнения бюджета Ставропольско-

г ш

го края на 2003-2005 годы. Краевая целевая программа «Информатизация органов исполнительной власти Ставропольского края на 2002-2005 годы» Краевая целевая программа «Основные направления информатизации системы здравоохранения и системы обязательного медицинского страхования Ставропольского края на 2001-2003 годы»;

Волгоградская область - завершен первый этап создания комплексной информационной системы "Электронное правительство Волгоградской области" (КИС ЭПВО), создан макет, разработана проектная и нормативная документация проекта, рассчитанного до 2010 года;

Астраханская область отраслевая целевая программа «Информатизация Астраханской области в 2007 году».

В Волгоградской области выполняются областные целевые программы по реализации основных принципов электронного правительства. В сфере социальной защиты разработаны и внедрены программные комплексы "АРМ Льготы" и "АРМ Социальная помощь", обеспечивающие создание единой системы персонифицированного учета. На основе этих баз данных в управлении социальной защиты населения формируется областная база данных, что позволяет на основании сводных данных проводить анализ нуждаемости населения в конкретных видах социальной поддержки и учет граждан, обратившихся в органы социальной защиты населения, учет льгот и льготных категорий граждан, учет потребности граждан в социальной поддержке.

За 2005-2006 гг. осуществлен переход предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг путем зачисления на персонифицированные социальные счета граждан в муниципальных образованиях области.

В целях обеспечения единого порядка регулирования отношений на территории Волгоградской области при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов и реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" с 01.01.2006 года введен в эксплуатацию официальный сайт "Государственный заказ Волгоградской области" (АИСГЗ ВО) http://www. gz-volga.ru/.

Работы по развитию функционала АИСГЗ ВО ведутся по следующим направлениям: внедрение полнофункционального юридически значимого документооборота между участниками АИСГЗ ВО с использованием электронной цифровой подписи; организация обмена данными между АИСГЗ ВО и другими информационными системами; внедрение системы на муниципальном уровне; внедрение дополнительных модулей в АИСГЗ ВО.

В феврале 2007 года Главой Администрации Волгоградской области утверждена Концепция информатизации (2007 - 2010 гг.), одним из этапов реализации которой является создание в регионе электронного правительства. К 2010 году планируется полностью завершить внедрение основных подсистем. Структура осуществляемого проекта приведена на рис. 3.

В соответствии с Концепцией информатизации разработана проектная документация для создание КИС «электронное правительство Волгоградской области». Проведено обследование всех структурных подразделений Администрации Волгоградской области и определены этапы и пилотные зоны внедрения подсистем «электронного правительства Волгоградской области»:

Электронное правительство

г

Составные элементы

Нормативно-правовое обеспечение функционирования

X

Информационно-

Информационно-справочный портал, региональная информационно-аналитическая система

Сеть управления и передачи данных

Электронные административные регламенты

Электронная цифровая подпись

И содержательная часть 1

1 Внутренний контур

Г

Внешний контур

Центр обработки данных

Рис. 3. Структура проекта «Электронное правительство», реализуемого в Волгоградской области

• Отдел писем и приема граждан аппарата Главы администрации Волгоградской области

• Отдел записи актов гражданского состояния аппарата Главы администрации Волгоградской области

П

л ь о (О

X *

а

г

ш

^

о ь

00 □

□

ш

о

о

I—

ф

I—

^

0 а ф

со ^

1

>

0

1 I Ф со I—

О

а о

о

0

1_

0

1_

о о

со

О

I—

О

о о.

о ф

о ф

т

0

1

о 0)

• Управление службы занятости населения Администрации Волгоградской области

• Управление социальной защиты населения Администрации Волгоградской области

Единый информационно-справочный портал органов исполнительной власти Волгоградской области, создание которого планируется начать в 2008 году, будет состоять из тематических разделов, основывающихся на основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области, сгруппированных по отраслевому признаку и ведомственной принадлежности.

Единая информационно-аналитическая система органов государственной власти Волгоградской области, создание которой так же планируется в рамках реализации проекта электронное правительство, будет обеспечивать возможность мониторинга, анализа и прогнозирования всех уровней социально-экономического развития Волгоградской области, моделирование путей повышения эффективности государственного управления. Кроме того, подсистема обеспечит доступ населения, хозяйствующих субъектов и органов государственной власти к информации о текущем состоянии социально-экономического развития Волгоградской области.

Несмотря на положительные результаты, достигнутые регионами ЮФО, дальнейшее развитие данного направления сдерживается рядом проблем, среди которых необходимо отметить следующие:

- отсутствие нормативной базы, регламентирующий электронный документооборот и транзакции в Интернете. Созданию интерактивных площадок для обращений граждан в государственные органы препятствуют на сегодняшний день непроработанность вопроса о статусе электронного письма, поскольку в Интернете оно, как правило, анонимно. Принятие закона об электронной цифровой подписи позволило снять ряд проблем в этой области, однако недоработанность этого правового акта не позволяет широко организовать такое взаимодействие;

^ - неравный доступ и получение информации, прежде всего из-за неразвитости инфраструктуры и вы-Ь сокой стоимости ИКТ-услуг в муниципальных образованиях, недостаточный уровень конкуренции

^ по предоставлению услуг по доступу к Интернет и использованию ИКТ. Решением в этом направле-

X нии могло бы стать создание большого количества пунктов общественного доступа к информаци-

онным ресурсам региона, которые могли бы быть созданы на базе библиотек, общественных приемных органов, общеобразовательных школ, пунктов связи, почты и телеграфа, особенно для сельских районов;

- неготовность граждан, отсутствие соответствующей компетенции, необеспеченность ИКТ-специа-листами на муниципальном уровне; отсутствие мероприятий по обучению населения базовым на-

Ь выкам использования ИКТ. Электронное правительство сегодня может стать важным фактором для

00 обеспечения свободного и равного доступа граждан к информационным ресурсам региона. В разви-

О тых странах вопрос информационного неравенства - это уже не только материальная проблема, но

¡=у и социальная. В настоящий момент реальной становится ситуация, когда человек имеет физическую

«а, и материальную возможность пользоваться Интернетом, но не делает этого из-за того, что не умеет

0 или не понимает, что это ему даст. Многим для того, чтобы начать пользоваться компьютером и Иней тернетом, необходимо преодолевать себя, приобретать новые знания и навыки, по-новому выстраи-ё вать логику общения, получения и обработки информации. Поэтому необходима пропаганда концеп-о. ции «электронного правительства», и презентация новейших технологий в области государственных ЕЕ Интернет-услуг;

1 - недостаточное количество интерактивных услуг (деятельность по предоставлению электронных ин-ф формационных ресурсов пользователям по их запросам или по соглашению сторон, требующая вза-о имный обмен информацией), отсутствие транзакционных услуг (полное осуществление услуги через

Интернет, требующее взаимный обмен информацией, проведения платежей или иных действий с при-ЕЕ менением электронной цифровой подписи), оказываемых государственными организациями населе-

о нию и предприятиям.

з Таким образом, успешное электронное правительство позволяет трансформировать внутренние и вне-^ шние отношения госорганизаций на основе использования возможностей Интернета, информационно-теле-о. коммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов.

Z

ш

о

0

1_

о о

со О

О

ЛИТЕРАТУРА

1. Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки / М.М. Горбунов-Посадов М., 2004 £ 2. Смит Б. Общество, основанное на знании: политика Европейского Союза. //Информационное общество. №4. 2002.

I 3. Benchmarking E-govemment: A Global Perspective - Assessing the Progress of the UN Member States. United о Nations Division for public Economics and Public Administration, American Society for Public Admistration, May 2002. Р 74.

s о

Ф

T

s

0

1

О О