CC BY
67ЭЛЕКТРОННОЕ ГОЛОСОВАНИЕ В РОССИИ: ШАГ ВПЕРЕД, ДВА ШАГА НАЗАД
ФЕДОРОВ Владислав Иванович
Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова аспирант факультета политологии, e-mail: vlad@nextmail.ru
Автор анализирует вехи развития электронного голосования на выборах в Российской Федерации. Выделяются основные риски и преимущества отечественного электронного оборудования, применяемого на выборах. Предлагается сценарий развития форм электронного голосования для обеспечения легитимности результатов выборов.
Ключевые слова: электронное голосование, выборы, КЭГ, КОИБ.
В современной России активно развиваются механизмы электронной демократии, власть и общество находятся в поиске более эффективных форм взаимодействия, которые должны обеспечивать реализацию интересов общества через институты государства. Сегодня политическая система не может сохранять стабильность и баланс интересов в обществе, если не использует для коммуникации и выработки управленческих решений инструменты информационной эпохи.
Первой попыткой внедрить в отечественную избирательную практику машины для голосования можно считать инициативу американской Automatic Voting Machine Corporation. В 1937 году вице-президент компании Россел Ф. Гриффен направил в адрес народного комиссара пищевой промышленности СССР А.И. Микояна письмо, в котором американская компания предлагала закупить партию автоматических машин Гиллеспи и Ма-ерса для использования на выборах в СССР. В письме подчеркивалось, что машины для голосования стали залогом честных выборов в США. Поэтому в СССР как в одной из передовых демократий мира машина для голосования может найти самое широкое применение [1, с. 703-706]. Американским бизнесменам так не удалось убедить руководство СССР в необходимости
приобретения машин для голосования. Советские выборы проводилось при помощи бумажных бюллетеней.
Машина для голосования Гиллеспи и Маерса широко использовалась в США на общенациональных, региональных и муниципальных выборах в течение первой половины XX века. Уже в 1937 году по всей Америке на выборах применялось более 25 тыс. таких машин.
В посткоммунистической России первый эксперимент по проведению электронного голосования с использованием сканеров избирательных бюллетеней (СИБ) датируется 1996 годом. Первые 45 СИБ использовались для обработки избирательных бюллетеней во втором туре президентских выборов на 15 избирательных участках в городе Москве. Затем эти машины применялись на муниципальных и региональных выборах в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Вологодской области и Саратове. Эти машины были прообразом современных КОИБ, но они были технически несовершенны, хотя и выполняли функцию предварительного подсчета итогов голосования с обязательным ручным пересчетом.
Первый современный комплекс обработки избирательных бюллетеней был разработан в 2001 году. В период 2001-2004 годов КОИБы проходили тестирование на выборах в Краснодарском крае, Ленинградской, Саратовской и Смоленской областях. Эксперименты выявили преимущества и недостатки машины, которые были учтены в модели КОИБ-2003, которая применялась на выборах всех уровней в период 2004-2011 гг. более чем на 9,3 тысячах избирательных участков [2, с. 48].
Следующим этапом совершенствования российских машин для голосования стала разработка КОИБ-2010. Организаторы выборов поставили цель упростить конструкцию по сравнению с КОИБ-2003, снизить вес и количество контактов внутри сканирующего устройства для повышения отказоустойчивости и надежности, а также повышения эргономичности комплекса и удобства работы с ним. Первое применение КОИБ-2010 состоялось в октябре 2010 года на выборах депутатов Законодательного Собрания Челябинской области. К настоящему времени выпущено 5770 КОИБ-2010.
На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва 4 декабря 2011 года КОИБ применялись в 76 субъектах Российской Федерации на 4828 избирательных участках (5,09% от общего числа избирательных участков). При проведении выборов Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года КОИБ применялись в 76 регионах на 5239 избирательных участках (5,51% от общего числа избирательных участков).
Следующим шагом стало внедрение электронных машин, работающих по технологии прямой записи результатов голосования. Комплекс электронного голосования (КЭГ), который использует вместо бумажного электронный бюллетень, впервые был опробован на выборах депутатов Новгородской областной Думы в 2006 году. Тогда КЭГ были оборудованы пять избирательных участков в Великом Новгороде. Сегодня комплектация избирательного участка КЭГ утверждена постановлением ЦИК России [3] и предполагает использование комплекса, в состав которого входят пять стационарных устройств сенсорного голосования (УСГ), 2 переносных УСГ для голосования вне избирательного участка, 2 УСГ-тренажера и периферийное оборудование.
В Российской Федерации практика электронного голосования определяется законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (подпунктом «в» пункта 9, пунктом 13 статьи 21, пунктом 15 статьи 64, пунктами 32, 35 статьи 68 и статьей 74) и Постановлением ЦИК России от 27 августа 2014 г. № 248/1529-6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации». В Постановлении дается определение этому понятию: «Электронное голосование - голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы». В 2014 году Постановлением ЦИК России был детально прописан механизм и масштабы электронного голосования. Согласно Постановлению, электронное голосование может использоваться только на 1% избирательных участков страны или территории, где проводятся выборы. Хотя,
ранее высказывались предложения снять все ограничения на использование КЭГ.
Общество сегодня активно пользуется информационно-телекоммуникационными технологиями - это востребованная услуга. Через сеть Интернет совершаются покупки, открываются банковские вклады, оплачиваются услуги, а компьютеры стали основным рабочим местом для десятков миллионов россиян. Нужно признать, что за последние годы в России реализовано немало проектов, которые продемонстрировали актуальность использования электронных технологий для государства и общества. Прежде всего, речь идет о таких проектах, как портал «Госуслуги», Интернет-выборы в Общественную палату РФ и Совет при Президенте РФ по правам человека, электронный референдум в Москве. Эти проекты готовят граждан к новому механизму демократии - Интернет-голосованию.
Первое тестирование Интернет-голосования в России было организовано в 2008 году на выборах в городе Новомосковск Тульской области. Избиратели приняли участие в Интернет-голосовании при помощи специальной программы, которая распространялась на компакт-дисках. После этого аналогичный эксперимент прошел в 2009 году во Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Томской областях и Ханты-Мансийском автономном округе [4, с. 90]. Анализ результатов эксперимента позволил выявить ряд проблем: низкую защищенность системы голосования от хакерских атак; сложности с обеспечением тайны голосования; недоверие избирателей к механизму голосования на компьютере.
В ходе интервью, которое было взято автором у Председателя Совета Российского общественного института избирательного права Игоря Борисова 20 декабря 2016 года, эксперт отметил: «Электронное голосование, несомненно, будет развиваться параллельно с увеличением доверия населения к электронным средствам. Весь мир перейдет на мобильные средства голосования не позднее, чем исчезнет последний бумажный денежный знак. Электронные технологии будут развиваться. Их плюсы в минимизации человеческого фактора, трудозатрат и времени. Главный минус - возможность технической ошибки, вмеша-
тельство практически не ловится, в связи с чем легче поставить под сомнение результат, а также техническая невозможность на 100% соблюсти принцип тайного голосования. Если ближайшие выборы Президента России будут проведены при помощи КОИБов, то доверие к их результатам будет выше».
Секретарь ЦИК России М.В. Гришина сообщила, что к президентским выборам 2018 года будет дополнительно приобретено 3 тысячи КОИБов, при этом КЭГи закупать не планируют [5].
В Постановлении ЦИК России установлен порядок электронного голосования, а также подсчета голосов избирателей и определения итогов выборов. Организаторы выборов в России под электронным голосованием понимают голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы».
Рассмотрим, как в России избиратель голосует на машине прямой записи результатов голосования - КЭГ. На выборах используется устройство для электронного голосования с электронными бюллетенями (УСГ). Число избирательных участков (референдума), где проводится такое голосование, не должно превышать 1% от общего числа образованных на территории и не может быть меньше 5.
Чтобы проголосовать на избирательном участке гражданин вносит в список избирателей паспортные данные или сведения из документа, заменяющего его, и выбирает карточку со штрих-кодом. После этого избиратель расписывается в соответствующей графе списка избирателей в получении электронных бюллетеней, а член участковой комиссии с правом решающего голоса активирует карточку, предоставляющую доступ в электронной машине. Затем избиратель подходит к электронной машине и прикладывает карточку к светящемуся прямоугольнику-считывателю штрих-кодом вниз. На экране появляется электронный бюллетень, чтобы проголосовать, нужно коснуться части экрана с выбранной строкой. Затем появится окно с отображением сделанного выбора и просьбой его подтвердить или вернуться к предшествующему меню для повторения голосования. После чего необходимо сравнить сделанный выбор на эк-
ране и на бумажной ленте. При нажатии кнопки «подтверждаю» голосование завершено. В случае выбора «аннулирую» к голосованию можно вернуться.
От этапа подсчета голосов избирателей во многом зависит исход выборов. Процедура подсчета голосов в электронной машине подробно описана в пунктах 7.4 и 7.19 Постановления ЦИК России. Мы не будем пересказывать инструкции, а проанализируем их. К преимуществам механизма электронного голосования в России отнесем подробно описанный порядок действий членов избирательной комиссии, не оставляющий возможности для двоякого истолкования буквы закона, высокую скорость получения результатов выборов, автоматизацию процесса подсчета голосов и большой опыт использования КЭГ, накопленный за десять лет. Отечественные машины, работающие по «технологии прямой записи», впервые были протестированы в 2006 году и за это время доказали свою эффективность.
О недостатках напишем подробнее. Главная претензия критиков электронных машин для голосования связана с проблемой верификации результатов выборов. В КЭГ за проверку подсчета голосов отвечает контрольная лента результатов голосования, которая распечатывается на бумаге. В соответствии с законодательством, контрольные ленты должны храниться в сейфах избирательной комиссии и могут быть обнародованы только по решению суда или вышестоящей избирательной комиссии. Таким образом, результаты подсчета голосов могут проверить только члены избирательной комиссии и наблюдатели, присутствующие на избирательном участке, остальные участники выборов должны принимать результаты подсчета голосов на веру.
Доверие к системе электронного голосования будет на порядок выше, если избиратели и наблюдатели смогут ознакомиться с бумажным отчетом в публичном доступе. Контрольную ленту легко отсканировать и опубликовать на сайте избирательной комиссии, либо на сайте ГАС «Выборы». Это замечание требует отдельного внимания, поскольку верификация результатов выборов является важным условием легитимности политической системы.
Другим слабым местом КЭГ является процесс идентификации избирателя. Чтобы принять участие в электронном голосовании, нужно пройти стандартную процедуру общения с членом избирательной комиссии и только потом получить карточку со штрих-кодом, которая дает возможность проголосовать. В этом случае роль человеческого фактора очень высока. Это противоречит сути электронного голосования, целью которого, в том числе, является максимальное снижение влияния организаторов выборов на избирателей.
Электронная машина должна сама идентифицировать избирателя. Наиболее простой способ - гражданин самостоятельно вводит свои паспортные данные, а машина сверяет его со списком избирателей. Такая процедура используется в Бразилии. В этом случае члены избирательной комиссии выступают консультантами. Более дорогой и надежный способ - биометрическая идентификация избирателя. В той же Бразилии биометрическая база данных отпечатков пальцев и фотографий избирателей формируется уже в течение 6 лет, и к 2020 году эта страна полностью перейдет на биометрический способ распознавания избирателя. Создание системы биометрической идентификации требует больших ресурсов, но в случае реализации обеспечит самый высокий уровень защищенности и автоматизации голосования. Для использования бразильского опыта в России нужны не только большие организационные усилия, человеческие и материальные ресурсы, но и значительные изменения в законодательстве о сборе и обработке персональных данных. Исходя из соображений экономии этот проект может быть реализован вместе с программой замены обычных паспортов на биометрические.
Несмотря на большое количество социологических исследований, посвященных электоральному поведению россиян, наблюдается дефицит научных работ, в которых рассматривалось бы отношение россиян к электронному голосованию. Социологические опросы, призванные выяснить общественное мнение о применении электронных машин для голосования на избирательных участках в масштабах всей страны, не проводились. Проблема голосования через сеть Интернет в российской социо-
логии разработана лучше, поэтому определить интерес к дистанционному голосованию проще. Рассмотрим два наиболее крупных опроса.
В 2009 году после проведения эксперимента по Интернет-голосованию в пяти регионах России был проведен социологический опрос, направленный на выявление отношения избирателей к этому эксперименту [6, с. 69-80]. Опрос провели по инициативе ЦИК России. Количество граждан, выразивших позитивное отношение к Интернет-голосованию, составило 64,7%, а количество респондентов, считающих внедрение дистанционного голосования в России возможным и необходимым, составило 59%. Участие в Интернет-голосовании наиболее привлекательно для людей с высшим образованием, а также принадлежащих к возрастной группе от 18 до 34 лет.
В 2013 году ВЦИОМ провел масштабное исследование общественного мнения в отношении развития механизмов электронной демократии [7]. В опросе приняли участие 3200 респондентов в возрасте от 18 лет и старше. География опроса охватила 146 населенных пунктов во всех федеральных округах. В результате опроса выяснилось, что 80% респондентов в целом поддерживают идею создания в России электронной демократии (из них 35% - «полностью поддерживают», 45% - «скорее поддерживают»). Всего 13% россиян негативно относятся к такому нововведению: 9% ответили, что «скорее не поддерживают», 4% - «полностью не поддерживают». Наиболее позитивно к идее электронного голосования относятся люди с высшим или неоконченным высшим образованием, проживающие в городах. Наибольший скепсис в отношении подобной формы волеизъявления выражают люди пожилого возраста и граждане с начальным или неполным средним образованием.
По мнению доктора политических наук С.В. Володенкова, «электронное голосование имеет как свои плюсы, так и минусы. Очевидно, что ряд таких рисков, как "карусели", "вбросы" и т.д. при использовании системы электронного голосования будут устранены. Однако появляется ряд более существенных рисков по манипуляции цифровыми данными результатов голосования, технологически фальсификация становится более легко осуще-
ствимой. Уровень доверия к системе электронного голосования будет во многом определяться качеством и масштабами пропагандистского воздействия на электоральные массы. Положительным является большее удобство электронного голосования, что с позиций консьюмеризма является вполне оправданным шагом. С позиций достоверности публичных результатов голосования риски повышаются. Основная проблема, которая объективно существует для развития системы электронного голосования в России - наличие крайне высокого процента пожилых избирателей, технологически не готовых к переходу на новую систему голосования».
Для обеспечения устойчивой явки и привлечения к выборам широких групп населения России нужно вводить способы «удобного голосования», обеспечивая гибкость форм и сроков голосования. Необходимо законодательно закрепить возможность досрочного голосования в период от 14 до 4 дней до дня выборов на избирательных участках или при помощи сети Интернет. В день выборов граждане смогут проголосовать на избирательных участках, которые будут оборудованы машинами прямой записи результатов голосования. От ручного подсчета результатов выборов, на наш взгляд, следует отказаться, поскольку этот способ страдает от сильного влияния «человеческого фактора».
Интернет-голосование сможет повысить электоральную активность граждан с ограниченными возможностями здоровья, жителей труднодоступных населенных пунктов и молодежи. Если Интернет-голосование будет проводиться в масштабах всей страны, то эффект от него выразится в значительной экономии средств на проведение выборов и снижении нагрузки на членов избирательных комиссий в день выборов.
Вопросы безопасности электронного голосования требуют особого внимания. Значение и объем использования электронного голосования будет расти по всему миру, и Россия не исключение. Новые технологии обеспечивают автоматизацию и высокую скорость подсчета результатов голосования, а также увеличивают явку избирателей. Электронное голосование в России может быть внедрено при соблюдении определенных пра-
вовых, организационных и технических условий, способствующих обеспечению легитимности выборов:
1) избирателям должны быть обеспечены основные принципы избирательного права: свобода выбора и тайна голосования; всеобщее и равное избирательное право;
2) нормы электронного голосования в России должны соответствовать международным избирательным стандартам, прежде всего, Рекомендациям Совета Европы;
3) для организации выборов должна использоваться единая версия программного обеспечения работы электронной машины голосования и единый Интернет-сервис для дистанционного голосования;
4) разработчиком программного обеспечения, машин для голосования и Интернет-сервисов должна быть российская компания;
5) оборудование и Интернет-сервис для голосования должны быть сертифицированы независимой экспертной лабораторией;
6) результаты выборов должны подвергаться верификации, доступ к системе подсчета голосов нужно открыть для конкурирующих политических сил, гражданского общества и СМИ;
7) оборудование для электронного голосования должно закупаться на открытом конкурсе с привлечением максимального числа разработчиков.
Любая современная политическая система, в том числе российская, не может сохранять баланс интересов в обществе, если не использует для коммуникации и выработки управленческих решений инструменты цифрового века. Электронное голосование обеспечивает соблюдение избирательных и референдумных прав граждан, снижает время на подсчет итогов голосования и подведение результатов выборов, минимизирует финансовые и организационные затраты избирательных комиссий, повышает явку избирателей и вовлекает в принятие ключевых политических решений максимально широкий круг граждан. Как следствие, результаты выборов и референдумов обретают легитимность, а значит, политическая система создает условия для успешного развития общества.
В мире есть такие крупные демократические страны как Индия и Бразилия, которые смогли эффективно использовать электронные технологии голосования на службе демократии. Все удачные проекты по внедрению электронного голосования требовали длительной подготовки. Эксперименты с электронными системами голосования на муниципальном и региональном уровнях всегда предшествуют проведению общенациональных выборов. Эксперименты необходимы организаторам выборов для тестирования способов голосования, оценки рисков и преимуществ в условиях конкретного государства. Кандидатам и избирателям эксперименты дают возможность адаптироваться к новым условиям избирательного процесса. Например, в Бразилии от первого эксперимента до законодательного закрепления электронных выборов прошло 7 лет, а в Индии - 21 год. За это время большая часть населения привыкла к новым технологиям голосования.
В России первые эксперименты по использованию машин для сканирования бюллетеней датируются 1996 годом. Несмотря на такой солидный срок, организаторы выборов, политические акторы и общественность не сделали серьезных попыток по переходу на рельсы электронного голосования. Впервые применив электронные машины для голосования в 1996 году, Россия не смогла быстро пройти по пути технологической модернизации голосования. Такие крупные демократические страны как Бразилия и Индия позже России начали использовать электронные системы голосования, но за 20 лет они добились впечатляющий успехов. Согласно законодательству Бразилии и Индии, электронными машинами для голосования оборудованы 100% избирательных участков страны. Российские же правовые нормы ограничивают электронное голосование 1% избирательных участков.
Электронное голосование в Индии выполняет функцию обеспечения легитимности выборов. По сути, при сохранении высокой доли неграмотного населения (30% в 2016 году) только при электронном голосовании можно реализовать принципы равного, прямого, свободного и тайного голосования. После перехода страны на электронное голосование явка избирателей на
общенациональных выборах не опускалась ниже 59%. Крупнейшие политические партии Индии никогда не ставили под сомнение результаты электронного голосования. Согласно опросам общественного мнения, от 76 до 100% индийцев выступают против возвращения к бумажным бюллетеням [8].
Благодаря применению электронных машин Бразилии удалось снизить долю недействительных голосов с 40% до 5%. Электронное голосование решило проблему фальсификации итогов голосования, которая была актуальной с первых выборов в XIX веке. Результаты выборов объявляются через несколько часов после завершения голосования, в то время как на федеральных выборах в 1980-1990 годов подсчет голосов длился в течение 9 дней.
Опыт Бразилии представляет большую ценность для России по ряду причин. Обе страны имеют федеративное государственное устройство. В странах насчитывается большое количество избирателей. С введением электронного голосования власти Бразилии не только повысили доверие к институту выборов, но и смогли упрочить легитимность политической системы.
При тщательной проработке проектов по переходу на электронное голосование можно получить современную систему голосования, обеспечивающую реализацию избирательных прав граждан, рост электоральной активности, сокращение времени на подведение результатов выборов, экономию средств на проведение выборов и, как следствие, обеспечение легитимности выборов и референдумов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Институт выборов в Советском государстве в 1918-1937 гг. в документах, материалах и восприятии современников / Под общ. науч. ред. Ю.А. Веденеева и И.Б. Борисова. М.: РОИИП, 2010. 879 с.
2. КОИБ: история создания и применения. Сборник материалов / Под общей ред. В.Е. Чурова и В.А. Крюкова. М.: ЦИК России, 2014. 169 с.
3. Постановление ЦИК России от 27.08.2014 № 248/1529-6 «О внесении изменения в Порядок электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводи-
мых в Российской Федерации, утвержденный постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 7 сентября 2011 года № 31/276-6» // Вестник Центризбиркома РФ. №8. 2014.
4. Экспериментальный электронный опрос избирателей с использованием сети Интернет в единые дни голосования 12 октября 2008 года и 1 марта 2009 года. М.: РЦОИТ при ЦИК России, 2009. 90 с.
5. Выборы без бюллетеней [Электронный ресурс] // Polit.ru. URL: http://polit.ru/article/2017/03/22/ballot/ (дата обращения: 28.11.2017).
6. Экспериментальный электронный опрос избирателей с использованием сети Интернет в единые дни голосования 12 октября 2008 года и 1 марта 2009 года. М.: РЦОИТ при ЦИК России, 2009.
7. ВЦИОМ, Результаты исследования общественного мнения в отношении развития механизмов Электронного Правительства и Электронной Демократии: [Электронный ресурс] // ВЦИОМ. URL: http:// www.old.wciom.ru/fileadmin/news/2013/V CIOM_e-government_fedorov_ 2013%20%281%29.pdf (дата обращения: 28.11.2017).
8. The Times of India [Электронный ресурс] // Poll. URL: http:// time-sofindia.indiatimes.com/home/polls (дата обращения: 14.04.2017).
ELECTRONIC VOTING IN RUSSIA: ONE STEP FORWARDS, TWO STEPS BACKWARDS
Fedorov Vladislav Ivanovich, graduate student in Political Science of Moscow State University named after M.V. Lomonosov, e-mail: vlad@nextmail.ru
The author to analyses deals with the analysis of the development periods of electronic voting in the elections in the Russian Federation. The main risks and benefits of domestic electronic equipment used in elections are distinguished. The scenario forms of electronic voting to ensure the legitimacy of the election results is offered.
Key words: electronic voting, elections, CEV, CPB.
