CC BY
1306
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
Электронная демократия в современной России
В статье проводится сравнительный анализ проекта Концепции развития электронной демократии в России, разработанный Минкомсвязи России, и альтернативного общественного проекта.
Ключевые слова: электронная демократия, общество, гражданское общество, концепция, информатизация, Интернет.
«Электронная демократия» для России
Государство как форма публичной политической власти имеет склонность к консервации общественно-политических институтов и, как следствие, к замедленной реакции на изменение общественно-политических реалий. Органы власти часто нетерпимы к внутренней критике, среди официальных должностных лиц поощряется круговая порука. Нередко органы власти вместо интересов общества представляют интересы крупных финансово-промышленных групп, подчиняя этому весь свой аппарат. Часто граждане оказываются беззащитными перед злоупотреблениями органов власти, в том числе перед коррупцией. Все это приводит к значительным социальным напряжениям и разрушительным для общественной системы эффектам [1, а 196].
Россия не может десятилетиями ждать самосовершенствования человека, неторопливого становления правового государства и гражданского общества. В условиях быстрого развития науки, высоких технологий, интеллектуальных информационных и когнитивных технологий, с одной стороны, и сохранения архаичных способов общественной координации, высокого уровня неравенства, с другой, она обречена на неконкурентоспособность.
Переломить ситуацию и добиться необходимых перемен можно за счет повышения активности граждан в формировании гражданского общества за счет использования инноваций в сфере социальных коммуникаций.
© Белов В.Г., 2012
В.Г. Белов
Одна из инновационных форм развития гражданского общества и самоуправления — электронная демократия. Она признана крайне важной для современных условий развития мира и страны. Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2012 «Об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» в составе Администрации Президента Российской Федерации образовано Управление Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии.
Концепция развития электронной демократии
Минкомсвязи России разработана «Концепция развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» [2]. Она предусматривает качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и коммерческими структурами. Ее цели, задачи и механизмы реализации гораздо шире, чем у электронного правительства в узкой его трактовке, как «новой формы организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» [3].
Электронная демократия (ЭД) наряду с электронным правительством является одной из базовых основ информационного общества.
Концепция ЭД разработана в соответствии с законодательством Российской Федерации, включая Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденную Президентом Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212, государственную программу Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р, с учетом международных соглашений Российской Федерации.
Концепция определяет основные приоритеты, направления и этапы развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии на период до 2020 года.
Целями развития в Российской Федерации электронной демократии являются:
повышение общественно-политической активности граждан за счет расширения возможностей для эффективного электронного взаимодействия граждан друг с другом, органами власти, общественными организациями, экспертным сообществом, бизнес-структурами, средствами массовой информации и другими субъектами в процессах реализации гражданами своих законных прав на общественно-политическую деятельность во всем многообразии ее форм и средств;
повышение эффективности и скорости публичного взаимодействия граждан с органами власти и другими субъектами общественно-политической деятельности посредством повсеместного внедрения в практику взаимодействия информационно-коммуникационных технологий;
укрепление горизонтальных и транспарентных связей между гражданами, органами власти и другими субъектами общественно-политической деятельности посредством формирования особой культуры сетевой коммуникации, ориентированной на партнерскую модель доверительного взаимодействия, совместный поиск компромиссных решений;
снижение административных барьеров и уровня коррупции посредством придания высокого уровня открытости процессам взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, а также за счет замещения бумажного документооборота электронным, значительно снижающим влияние человеческого фактора;
поддержка институтов и процедур публичной самоорганизации граждан на всех уровнях общественно-политической деятельности;
популяризация среди населения законных практик применения информационно-коммуникационных технологий в сфере общественно-политической деятельности.
Для достижения указанных целей предусмотрена реализация следую -щих задач:
продолжить политику ускоренной информатизации системы общественнополитических отношений и интенсивного развития электронного документооборота на всех уровнях государственного, муниципального, общественного и частного управления;
создать единую систему электронной демократии, обеспечивающую разработку, функционирование, контентную и техническую поддержку федеральных, региональных, муниципальных, общественных и частных интернет-проектов в части различных видов публичного и общедоступного интерактивного взаимодействия граждан, органов власти и других субъектов общественно-политической деятельности;
создать мобильную версию единой системы электронной демократии для использования на мобильных устройствах;
обеспечить соблюдение необходимого уровня безопасности, защищенности и других требований, которые будут разработаны к системам электронной демократии на уровне федерального законодательства, в том числе, в части работы с персональными данными;
обеспечить интеграцию единой системы электронной демократии с сайтами государственных и муниципальных органов, элементами электронного правительства, интернет-порталами информационных агентств и средств массовой информации, а также существующими сервисами массовой сетевой коммуникации граждан (форумы, социальные сети, блогохостинги, муль-тимедиахостинги и др.);
сделать единую систему электронной демократии доступной для людей с ограниченными возможностями;
обеспечить в единой системе электронной демократии поддержку многоязычных версий для иностранных языков и национальных языков Российской Федерации, а также встроенной опции машинного перевода;
упростить процедуры электронного взаимодействия граждан и организаций с государственными и муниципальными органами, в том числе в сфере обращения граждан в органы власти и предоставления гражданам и организациям государственных услуг и информации о деятельности органов власти в электронном виде;
разработать и внедрить процедуры электронного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в разработке, обсуждении, принятии и контроле над реализацией общественно-политических решений (в том числе в виде проектов правовых актов и официальных документов), принимаемых органами власти на всех уровнях государственного и муниципального управления;
разработать и внедрить процедуры электронного общественного самоуправления на муниципальном уровне;
дополнить существующее законодательство в части организации электронного взаимодействия граждан, органов власти и других субъектов общественно-политической деятельности, усовершенствовать нормативно-правовую базу в данной сфере, учесть успешный опыт правовой регламентации электронного взаимодействия в зарубежных странах с развитой демократической системой;
разработать и реализовать программу информационно-разъяснительной работы с населением, в рамках которой необходимо донести до российских граждан информацию о существующих механизмах электронной демократии, об их возможностях и преимуществах по сравнению с классическими демократическими механизмами и процедурами.
Общественная критика и общественный вариант Концепции.
После опубликования проекта Концепции вышел ряд критических статей и комментариев на разных площадках в интернете, отмечающих отсутствие использования опыта и предложений развитых демократических обществ, возможность установления дополнительных барьеров, а не их принципиальное исчезновение. Однако саму идею реализации ЭД сообщество приветствует, но способ реализации, описываемый в Концепции Минкомсвязи Российской Федерации, по мнению критиков, нивелирует саму ее сущность и предназначение, превращая ее всего лишь в некую виртуальную книгу жалоб и коллективных обращений.
Электронная демократия — форма демократии, характеризующаяся использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) как основного средства для коллективных мыслительных (краудсорсинг) и административных процессов (информирования, принятия совместных ре-
шений — электронное голосование, контролирование исполнения решений и т. д.) на всех уровнях, начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая международным [4].
Сообществом разрабатывается альтернативная Концепция развития электронной демократии в России (общественный проект) [5], пытающаяся устранить ряд проблем варианта Концепции, подготовленной Минсвязи, и расширяющая сферу деятельности электронной демократии.
По мнению авторов альтернативного проекта, сужение понятия ЭД в Концепции Минсвязи до уровня инструментов, призванных облегчить работу органов власти (сбор, анализ и формирование общественного мнения, оптимизация документооборота) приводит к подмене понятий и формированию варианта электронного правительства.
Критика подходов Минэкономсвязи РФ к Концепции электронной демократии представлена в таблице 1.
Цели электронной демократии аналогичны целям эффективного руководства: прозрачность, подотчетность, ответственность, вовлечение, дискуссия, доступность, участие, субсидиарность (решение задач на самом низком или удаленном от центра уровне), доверие к демократии, демократическим институтам и демократическим процессам, а также социальное сплочение.
Таблица 1
Сравнение подходов к разработке
Государственная Концепция Альтернатива
Закрытый режим разработки Публичная и открытая разработка
Смешение понятий. Отсутствие отсылок на мировой опыт Учет мирового опыта. Внедряем ЭД комплексно и на перспективу
Нет ориентации на открытые протоколы и открытые машиночитаемые форматы Придерживаться принципа открытых форматов и протоколов
Слабая ориентация на краудсорсинг и превращение системных администраторов в бюрократов Привлечение самих граждан к контролю, управлению и администрированию
Необязательность исполнения чиновниками решений общества Закрепить юридически ответственность чиновников
Не сформулирован механизм представления законопроектов обществу Провести общественные слушания по выработке данного механизма
Не описан принцип реализации равного и бесплатного доступа к системе Бесплатная точка входа в систему для каждого гражданина, находящаяся в шаговой доступности
Отсутствие механизма учета мнений при разработке проекта Возможность подключиться к проекту в любой момент в разном качестве
Сравнительное сопоставление с рекомендациями Европейского Союза.
Согласно Рекомендациям Комитета министров Совета Европы CM/Rec (2009)1 государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии понятие «электронная демократия» включает:
1. Электронный парламент
— использование информационно-коммуникационных технологий (далее — ИКТ) избранными собраниями представителей, их членами, а также политическими и административными служащими с целью активного вовлечения граждан. В то время как электронный парламент поддерживает принципы представительной демократии, он может предлагать инструменты для изменения культуры представительства таким образом, чтобы обеспечить более инклюзивную, дискуссионную и коллективную форму демократии.
2. Электронное законодательство
— это использование ИКТ для комментирования, обсуждения, составления, структурирования, форматирования, отправления, исправления, голосования и издания законов, принятых избранными собраниями.
3. Электронное правосудие
— это использование ИКТ в реализации правосудия всеми заинтересованными сторонами в юридической сфере с целью повышения эффективности и качества государственных служб, в частности, для частных лиц и предприятий. Оно включает в себя электронное общение и обмен данными, а также доступ к информации судебного характера.
4. Электронное посредничество
— это использование ИКТ с целью нахождения средств разрешения споров без физического присутствия противостоящих сторон: посредниками могут служить электронные инструменты.
5. Электронная инициатива
— это использование ИКТ гражданами для разработки и выдвижения политических предложений и тем самым участия в составлении политической повестки дня.
6. Электронные выборы
Электронные выборы являются политическими выборами, в которых на одном или более этапов используются электронные средства.
7. Электронный референдум
Электронный референдум является политическим референдумом, в котором на одном или более этапов используются электронные средства.
8. Электронное голосование
— это выборы или референдум, которые предполагают использование электронных средств как минимум при подаче голоса.
9. Электронные консультации
— это способ сбора мнений обозначенных лиц или широкой общественности по конкретному политическому вопросу без необходимости обязывать ответственное лицо действовать в соответствии с его исходом.
10. Электронные ходатайства
— это электронная доставка возражений или рекомендаций для демократического института: граждане подписывают ходатайство и могут участвовать в обсуждении данной темы посредством указания в режиме on-line своей фамилии и адреса. Электронные ходатайства облегчают контакт граждан с парламентом и другими демократическими институтами, а также обсуждение и дискуссию между гражданами.
11. Электронная агитация
— это вовлечение скоординированным образом и при помощи электронных средств, а также побуждение людей к вовлечению других людей с целью мобилизации индивидов в выборных и других кампаниях и/или убеждения их продвигать конкретную идею в попытке прямо или косвенно воздействовать на формирование или реализацию общественной стратегии.
12. Электронный подсчет голосов
Электронный подсчет голосов позволяет неформально осуществлять подсчет мнений при помощи электронных средств от произвольно выбранных лиц, особенно в отношении какого-либо предложения и набора возможных вариантов реакции на него.
13. Электронные опросы
Электронные опросы позволяют неформально осуществлять сбор мнений при помощи электронных средств от произвольно выбранных лиц, особенно в отношении какого-либо предложения и набора возможных вариантов реакции на него.
По мнению общественности, в Концепции Минсвязи объем решаемых задач выхолащивает саму идею электронной демократии.
Из рекомендуемых Советом Европы инструментов в Концепции Мин-комсвязи предлагается реализовать: Э-подсчет, Э-опросы, Э-консультации (общественные обсуждения), Э-ходатайства (коллективные обращения).
За пределами проекта Концепции остаются: Э-голосование, Э-рефе-рендум, Э-выборы, Э-инициатива, Э-законодательство, Э-посредничество, Э-правосудие, Э-парламент.
Необходимые условия для развития электронной демократии
Несколько условий представляются ключевыми для распространения электронной демократии и ее совершенствования. К ним относятся:
— Вовлечение граждан в пользование системой
Одним из главных вопросов легитимизации является обеспечение репрезентативности решений.
Текущее понимание демократии считается репрезентативным при превышении определенного порога избирателей на выборах, при этом представители от всего населения могут быть выбраны менее, чем половиной граждан. В электронных механизмах учета мнений или принятия решений
представительство граждан может быть и будет еще меньше, несмотря даже на существенное вовлечение граждан в сеть, — резко увеличивается значимость соответствия критериев для репрезентативности сервисам ЭД — открытый код, возможность проверки учета своего голоса, возможность организации альтернативного подсчета голосов, учета мнений и т. д.
— Доверие граждан
Другим важнейшим вопросом в легитимности принятых решений является доверие граждан к системе. Помимо прозрачности для граждан, они должны быть нейтральны — не подталкивать граждан к одному из конкретных решений, не навязывать его.
— Влияние на государство
Действенность электронной демократии состоит в обеспечении влияния на чиновников и депутатов. Не должно быть двойных стандартов или продвижения интересов одной из социальной групп в ущерб другой. Без обеспечения механизмов влияния на государственные институты любые сервисы электронной демократии не будут востребованы гражданами.
— Открытое государство
Демократия предполагает информированность о механизме принятия решений, принятых решениях и их реализации — важны принципиальные положения информированности общественности о государственных решениях, например, на основе Декларации информационной открытости.
— Формирование экспертной сети электронной демократии
При внедрении электронной демократии необходимо сохранение тайны голосования и неприкосновенности частной жизни, защита персональных данных и независимости принятия решения. Необходима нейтральность системы, защищенность от фальсификаций и попыток компрометации системы, обеспечение репрезентативности и равного доступа к системе для всех членов общества.
Крайне важным моментом является сохранение научного характера аналитики и экспертизы; недопустимо распространение ложного знания, ориентации на низшие цели, опускающиеся к уровню физиологических потребностей, и аморальные действия, наносящие непоправимый вред самой идее электронной демократии.
— Содействие вовлечению граждан в сеть интернет
Необходимо снижение барьеров для массового участия граждан, использование тем, в обсуждении которых граждане заинтересованы.
Расширенный проект «электронной демократии» может быть реализован именно в малом городе. Правильно организованный социальный проект позволяет вовлечь в активную созидательную работу жителей города, разгрузить городскую администрацию и высвободить время и средства для творческой конструктивной деятельности.
Проблемы развития проекта электронной демократии сходны с проблемами форсайта и краудсорсинга, к которым относятся существенное сни-
жение эффективности или получение ложных результатов, отражающих массовую мифологию, сложившуюся в обществе, текущий баланс между различными «группами интересов», как правило смещающий решения к уровню менее образованной части населения или недостатки в методологии [7, с. 18—32].
Важнейшими из проблем являются следующие:
— подмена необходимых решений с учетом будущих следствий решениями с учетом текущих интересов, что повысит уровень рисков развития в будущем («парадокс демократии»: системы принятия решений, основанные на (сегодняшнем) балансе представления интересов, повышают текущую эффективность принятия решений (в идеальном случае приводя их к оптимуму), но блокируют любые кардинальные изменения, в том числе и те, которые нацелены на обеспечение развития в будущем).
— получение слепка «массовой мифологии», относящейся к популистским представлениям о развитии (риски этого возрастают в случае широкого участия в процессах работы ЭД, включения в процесс групп, склонных как к следованию за интеллектуальной модой, так и к безосновательным фобиям.
— Утрата системности приоритетов развития. Участие большого количества заинтересованных групп может привести к размыванию системы приоритетов, включению в их число простой суммы запросов всех участвующих, возникновению противоречий и необходимости их урегулирования. В этом случае, выявление непротиворечивого результата затягивается и проблематичным становится его использование для управления в условиях высокой динамики процессов, что характерно для современного развития. Кроме того, быстро растут необходимые для удовлетворения всего спектра запросов финансовые ресурсы.
— Отсутствие ориентации на конкретные потребности бизнеса и государства, чрезмерно общий характер рекомендаций.
— Диктат «универсального метода»: попытка некритично копировать чужой (в данном случае пусть даже успешный) опыт. В худшем случае неэффективность принятых решений выявится уже в ходе попытки реализовать неэффективные программы развития.
— «Диктат организационной группы»: основной заинтересованной стороной может оказаться организационная группа по ведению процесса. В этой ситуации результаты могут оказаться не более чем отражением представлений и ожиданий организационной группы.
— Принципиально отсутствие ответственности разработчиков за результаты. Вовлекая большие массы гражданского общества в процесс формирования будущего, нельзя им слепо подыгрывать и распространять ложные знания.
Как проницательно отметил Э. Севрус, «человечество существует благодаря мудрости немногих; из-за глупости большинства — оно страдает и бедствует».
Таким образом, существуют широкие возможности электронной демократии, для реализации которых необходимы методики сохранения целостности общественной системы, впереди значительная работа по их практической отработке и развитию в интересах всего общества.
Литература
1. Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. — М.: Издательство «Весь Мир», 2010.
2. Концепция развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textId=10292940
3. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/93274
4. Электронная демократия. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// ru.wikipedia.org/wiki/%DD%EB%E5%EA%F2%F0%EE%ED%ED%E0%FF_%E4%E 5%EC%EE%EA%F0%E0%F2%E8%FF
5. Совместный общественный альтернативный проект «Концепция развития электронной демократии в России». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.e-democratia.ru/problem/5463
6. Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec (2009)1 госу-дарствам-участникам Совета Европы по электронной демократии. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://idemocracy.ru/projects/стандарты/42-ec2009edem.html
7. Белоусов Д.Р, Солнцев О.Г., Хромов М.Ю. Построение долгосрочного научнотехнологического прогноза для России методом «Форсайт» // Проблемы прогнозирования, № 1, 2008.
8. Куклина И.Р. Форсайт — инструмент активного исследования и формирования будущего // Ценности и смыслы, № 1, 2009, с. 142—148.
