CC BY
218
Владимир СОЛОДОВ
ЭЛЕКТРОННАЯ БЮРОКРАТИЯ: ПОСТБЮРОКРАТИЯ ИЛИ СВЕРХБЮРОКРАТИЯ?
Одной из доминант современного этапа развития государства и в более общем смысле
- социальной системы является повышение роли информации и информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). При этом ИКТ оказывают существенное влияние на характеристики социальной системы как таковой и в особенности государства как политического института. Государство можно рассматривать как развитую информационную систему, поскольку в процессе государственного управления все основано на получении, анализе и распространении информации. Заслуживает внимания и тот факт, что именно государство непосредственно инициировало исследовательские разработки, которые легли в основу современных коммуникационных технологий, таких, как Интернет. Тем более парадоксально констатировать явственное отставание государства от организаций частного сектора в области использования ИКТ. Коммерческие организации, для которых эффективность функционирования и уровень удовлетворения клиентов являются ключевыми факторами конкурентоспособности, уже давно осознали огромное значение ИКТ в терминах эффективности. Государственные организации пришли к такому пониманию существенно позднее, однако сегодня очевидно, что без полномасштабного использования ИКТ деятельность государства в информационном обществе не будет соответствовать требованиям, предъявляемым со стороны общества. Использование ИКТ в государственных организациях, таким образом, является ответом на растущие требования к эффективности функционирования и должно рассматриваться в рамках более масштабных реформ государственного управления, которые происходят в наиболее развитых странах с 70-х годов ХХ века и связаны с концепцией нового государственного управления. Данная статья посвящена анализу одного из аспектов электронного правительства - электронной администрации.
Одним из возможных подходов к структурированию электронного правительства является выделение в нем двух функциональных блоков: электронная администрация — использование органами власти ИКТ в ходе реализации государственных функций и оказания государственных услуг, то есть коммуникация, направленная сверху вниз;
электронная демократия — информационная открытость и подконтрольность органов власти, участие граждан в управлении посредством ИКТ, то есть коммуникация, направленная снизу вверх1.
Зачастую при разработке проектов электронного правительства основное внимание как экспертного сообщества, так и государственных служащих, отвечающих за их разработку, приковано в первую очередь к электронной демократии. Действительно, рассмотренные проекты электронной демократии выглядят более ярко и привлекательно для широкой общественности и позволяют привлечь существенное внимание, а значит, и финансирование. В то же время ограничения электронной демократии, о которых шла речь выше, приводят к тому, что зачастую основные результаты их реализации касаются не эффективности функционирования государства, а имиджа государства. При этом отнюдь не стоит недооценивать важность таких результатов — восприятие населением государства как прозрачного и подотчетного является таким же важным результатом, как и реальная подотчетность. Однако реальные результаты
1 Медведев С., Шеховцев А. «Электронное правительство». Опыт ЕС и современная ситуация в России, Российско-Европейский центр экономической политики (РЕЦЕП). М., 2005, стр. 4-5
СОЛОДОВ Владимир Викторович — ассистент кафедры теории и технологии управления МГУ им. М. В. Ломоносова
#
реализации проектов электронной демократии остаются под вопросом, особенно когда речь идет о дорогостоящих проектах федерального уровня.
Гораздо более очевидны результаты реализации проектов в другой сфере — электронной администрации, то есть использовании информационных технологий для повышения эффективности внутреннего функционирования бюрократической системы. В целом многие исследования развития электронного правительства в мире констатируют, что внедрение информационных технологий в административные процессы происходит более быстрыми темпами, чем в демократические процедуры. Причем это касается не только стран, где демократия находится только в процессе становления, но и в наиболее развитых демократических государствах. Причины неравномерного развития процессов внедрения информационных технологий в демократическую и административную подсистемы государства могут быть разными.
С одной стороны — бюрократическая система вся основана на информации, которая является основным продуктом административной системы государства и основные административные процессы связаны со сбором, обработкой, производством, хранением, распространением информации. Именно поэтому использование информационных технологий приносит более быстрые и очевидные преимущества, чем в случае с участием граждан в принятии политических решений. Очевидно, что перевод документации в электронный вид существенно снижает затраты на хранение и поиск необходимой информации, и реализация соответствующих проектов не требует существенных затрат (во всяком случае пока речь не заходит о юридически значимых документах, требующих высокой степени защиты). Поэтому государственные служащие непосредственно заинтересованы во внедрении информационных систем, которые облегчают повседневную работу. В то же время такая заинтересованность резко падает в случае реализации проектов, затрудняющих работу бюрократии, повышающих открытость их работы, снижающих их власть, связанную с монопольным правом на информацию, требующих от них дополнительных усилий, пусть не таких больших, по учету
интересов и мнений граждан. Как показывают различные исследования, в том числе и проведенные на факультете государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова в 2004—2005 годах1, чиновники воспринимают информационные технологии в первую очередь как инструмент повышения внутренней эффективности работы подразделения, как средство облегчить себе жизнь, но отнюдь не как средство повышения качества обслуживания граждан, шаг на пути к сервисному государству. Такая самоцентричность бюрократии, которая в конечном счете во многом решает, на какие направления будет потрачен ИТ-бюджет государства, приводит, в числе прочих причин, к «отставанию» электронной демократии от электронной администрации.
С другой стороны — реализация проектов, связанных с участием граждан, осложняется еще и тем, что в них участвуют две стороны — «сторона предложения», то есть органы государственной власти, но также и «сторона спроса»
— граждане, которые должны активно использовать информационные технологии. При этом если пути воздействия на органы государственной власти представляются достаточно очевидными, хотя и не всегда дешевыми и простыми, то воздействие на спрос возможно только в долгосрочной перспективе с развитием информационной инфраструктуры и что не менее важно — массового образования граждан в сфере информационных технологий. Более того, когда мы говорим об участии граждан в принятии политических решений с использованием информационных технологий, необходимо учитывать уровень развития демократии как таковой, уровень развития гражданского общества, готовность общества к активному участию в решении проблем управления государством в целом или его отдельными частями (например регионом или муниципалитетом).
Некоторые исследователи отмечают среди причин сравнительного быстро -го развития электронной администрации позитивное отношение служащих к новым технологиям. Это справедливо только для наиболее развитых государств,
1 Результаты исследования доступны в электронном виде на сайте факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова http://www. spa.msu.ru/images/File/e-gov.pdf (01.02.2007)
ф
которые уже давно занимаются реформированием государственного аппарата, однако сама тенденция достаточно любопытна: вопреки доминирующему восприятию чиновников как чрезвычайно консервативных и негативно настроенных по отношению к инновациям, в том числе и информационным технологиям, эмпирические исследования показывают, что чиновники в целом позитивно воспринимают происходящие изменения. Эту тенденцию можно проиллюстрировать, например, данными по США, которые приводит Дэррелл Уэст со ссылкой на Совет по достижению превосходства в государственном управлении (Council for Excellence in Government)1. Исследования, проведенные среди чиновников различного уровня в США в 2000—2003 годах, показали высокий уровень восприимчивости Интернету и растущее позитивное восприятие информационных технологий. Около 80% респондентов отмечали, что, по их мнению, внедрение электронного правительства приведет к позитивному результату в функционировании государства. Более того, по этому вопросу государственные служащие высказываются гораздо более позитивно, чем опрошенные граждане.
Отношение к электронному правительству у чиновников и граждан
Отношение Чиновники (%) Граждане (%)
Позитивное 83 35
Нейтральное 11 22
Негативное 1 11
Затруднились ответить 5 32
HcmoHHUK: Council for Excellence in Government National Survey of Government Administrators and the General Public, 2000
Причиной такого позитивного восприятия информационных технологий могут быть изменение философии государственных служащих в результате реформ государственного управления, ее приближение к мышлению менеджеров бизнес-сектора, ориентированных на эффективность и достижение результата.
Причины «отставания» демократической подсистемы государства от административной в терминах использования
1 West D. Digital Government: Technology and Public Sector Performance, Princeton University Press, 2005, p. 28
информационных технологий не всегда ясны, однако сам факт достаточно очевиден. При этом поскольку государство (понимаемое в данном случае в первую очередь как его бюрократическая компонента) является организацией, основанной на информации, изменение методов обработки информации приводит к трансформации самой системы. По мнению многих исследователей, классическая бюрократия уходит в прошлое и на ее место приходят другие организационные структуры — сетевые, рыночные и квазирыночные, самоорганизующиеся системы и т. д. Г. Минцберг, например, утверждает, что автоматизация работы сама по себе, безотносительно остальных условий, приводит к «очеловечиванию» организационной структуры и переходу от бюрократической к органической структуре. «<...> автоматизация операционного ядра приводит к всевозможным изменениям административной структуры, которые делают ее более органической. <...> очевидным решением проблем обезличенной бюрократии является не ослабление регулирования операционных задач, а наоборот — его усиление, вплоть до автоматизации. Автоматизация, по-видимому, очеловечивает традиционную бюрократическую структуру, с чем демократизация не справляется». В настоящее время происходит изменение существенных характеристик, вследствие чего мы можем говорить не столько о классической бюрократии, сколько о новых постбюрократических организационных формах — постбюрократических, потому что они основаны на бюрократической системе, но выходят за ее рамки. Если мы обратимся к тем существенным характеристикам бюрократии, то увидим, что в наиболее развитых странах мира многие из них уже неприменимы к организациям общественного сектора.
Подробный анализ перехода от бюрократической к иным формам организации приводит Зуурмонд. Как утверждает данный исследователь, количество уровней управления в общественных организациях становится все меньше за счет устранения среднего уровня менеджмента. Более того, зачастую организации имеют не классическую пирамидальную структуру, а выступают более сложными и гибкими, приближаясь к сетевым организациям. Кроме того, организации становятся
все более децентрализованными — полномочия по принятию решений часто делегируются рядовым сотрудникам, все меньше проектов решений должно согласовываться на высших уровнях управленческой иерархии. При этом Фаунтэйн утверждает, что уплощение организационной структуры во многом обусловлено именно с внедрением информационных технологий, а не внешними причинами, поскольку современные ИКТ позволяют с одной стороны — легко контролировать принятие решений на нижестоящих уровнях иерархии, что облегчает процесс делегирования полномочий, а с другой
— способствуют развитию горизонтальных связей1.
Уровень формализации работы организаций также существенно уменьшился
— поступающая на входе, от получателей услуг информация занимает небольшой объем, длинные и громоздкие формы для заполнения ушли в прошлое. Что касается формализованности внутриорганиза-ционных процедур, то здесь при упрощении административных процессов было сокращено количество перекрестных согласований, следствием чего явилась ликвидация обязательного визирования вышестоящими руководителями на каждой стадии административного процесса.
Кроме того, содержательным сдвигом в принципах работы организаций государственного сектора является изменение характера специализации. Если в классической бюрократической системе каждый служащий выполняет роль своеобразного винтика, то есть имеет конкретную и достаточно ограниченную область компетенции, за пределы которой не выходят его должностные обязанности, то в настоящее время масштаб постановки задачи существенно расширился. Происходит это по причине перемен в иерархической структуре организаций. Жесткая иерархическая структура подразумевает, что взаимодействие между сотрудниками различных департаментов и подразделений происходит «через верх», то есть через руководителей соответствующих подразделений.
С другой стороны — сами роли служащих становятся более расплывчатыми,
1 Fountain J. Towards a Theory of Federal Bureaucracy for the Twenty-First Century. Governance. com: Democracy in the information age, Washington D.C.: Brookings institution press, 2002
поскольку четкость разделения компетенций уже не играет такой важной роли, как в рациональной бюрократии. Если до сих пор четкое разделение сфер деятельности было залогом координации их работы, то теперь координация осуществляется в основном при помощи информационных систем, в которые заносятся результаты деятельности всех подразделений и которые автоматически выполняют координирующую роль.
Информационные технологии влияют и на уровень профессионализма служащих, поскольку с внедрением информационных технологий снижаются требования к специализации служащих. До сих пор от служащегох требовалось в первую очередь глубокое специализированное знание, у него была четкая сфера компетенции, которую он осваивал на протяжении длительного периода времени и которой должен был владеть в совершенстве. С развитие систем управления знаниями период обучения специфике конкретных должностных обязанностей резко сократился и теперь большая часть функций (до 80%) может осуществляться служащими с небольшим опытом работы. Это приводит к тому, что общие знания и компетентность становятся более важными показателями для служащих, чем опыт работы и узкая специализация.
Таким образом, внедрение информационных технологий приводит к существенной трансформации государственных организаций, которые утрачивают многие черты бюрократических организаций, становятся более гибкими, менее затратными, менее иерархичными. Все это позволяет говорить и том, что в условиях электронного государства имеют место не бюрократические, а постбюрок-ратические структуры.
В то же время такая трактовка эволюции бюрократических систем страдает однобокостью и отражает лишь одну сторону проблемы. Существует и другое мнение, согласно которому при внедрении информационных технологий происходит не смягчение основных черт бюрократии, а их усиление, и можно говорить не о постбюрократической структуре, а о супербюрократии.
Попробуем рассмотреть аргументы в пользу того, что информационные технологии не приводят к дебюрократизации государственных организаций. Прежде
#
всего необходимо отметить, что происходящие в настоящее время процессы смягчения бюрократических систем, перехода к организационным структурам, более свойственным компаниям частного сектора, нельзя однозначно приписывать информационным технологиям. Эволюция бюрократической системы связана не только с развитием информационных технологий, но и с более общими реформами государства. Поэтому отказ от бюрократических принципов построения организаций вполне может происходить вопреки информационным технологиям, а не благодаря им.
С другой стороны — если обобщить аргументы, приведенные нами выше, можно легко увидеть, что все они касаются лишь одного аспекта — уплощения организационной структуры, развития горизонтальных связей, изменения четкости служебных обязанностей и степени специализации служащих. Все это по сути представляет собой проявления одного и того же процесса деиерархизации государственных организаций. Что касается снижения уровня отчетности и формализации административных процедур, это вопрос небесспорный. Как раз напротив
— реализация информационных систем приводит к беспрецедентной формализации всех операций в организации. В частности, это касается форм осуществления контроля, который происходит с использованием информационных технологий (в отличие от бюрократии, в которой контроль осуществлялся через бюрократические иерархические механизмы). Иерархия в организациях нового типа во многом разрушается и на смену ей приходят более гибкие и плоские структуры. В то же время контроль не только не пропадает. Напротив — он существенно усиливается и становится повсеместным. Перемены при этом касаются как внутреннего контроля, то есть отношений внутри организации, системы власти и подотчетности, так и внешнего контроля, надзора за деятельностью граждан и организаций, что является одной из основных функций органов государственной власти.
Кроме того, внедрению информационных технологий в организацию должен предшествовать тщательный анализ всех бизнес- (или административных в случае государственной организации) процессов,
который чаще всего обозначают как реинжиниринг. Влияние информационных технологий на организационную структуру можно метафорически сравнить с бетоном, который заливается в существующую форму и намертво скрепляет ее. Именно поэтому внедрению информационных технологий должен предшествовать реинжиниринг административных процедур
— их перевод в электронную форму зацементирует организационную структуру и для ее последующего реформирования очень многое придется просто разбивать и создавать заново.
Таким образом, безотносительно политической воли руководства организации внедрение информационных технологий приводит к большей четкости, формали-зованности всех процедур, их фиксации в явном виде. В этом есть много плюсов, которые мы не склонны отрицать, но сам процесс этот вполне соответствует принципам бюрократии.
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что характер трансформации бюрократических структур в условиях внедрения информационных технологий является двойственным. С одной стороны
— происходит «очеловечивание» организационных структур, уплощение иерархии, развитие горизонтальных связей, развитие менее формальных каналов коммуникации. С другой стороны — информационные технологии способствуют росту формализации всех организационных процедур и усилению контроля.
В то же время при всем значении ИКТ для функционирования государства на современном этапе важно понимание ограниченности технологической составляющей, которая не может влиять на содержательные характеристики государства. Сегодня нет оснований утверждать, что электронное правительство помогает развивающимся странам сократить разрыв с лидерами, а для государств авторитарного или переходного типов построить развитую демократию. Электронное правительство — лишь проекция основных свойств политической, экономической, социальной системы на плоскость информационных технологий. При замене бумажной технологии на информационную может происходить повышение эффективности работы бюрократической системы, но не трансформация всей системы в целом.
