CC BY
583
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения
ЗЫРЯНОВ Сергей Михайлович, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Правовые режимы как комплексы правовых средств, с помощью которых устанавливаются более или менее стабильные, устойчивые административно-правовые порядки функционирования каких-либо объектов или деятельности каких-либо субъектов, представляют значительный теоретический и практический интерес в современной правовой реальности, характеризующейся повышенной изменчивостью, неустойчивостью, поскольку обеспечивают управляемость не только в обычных условиях, но и при возникновении экстраординарных ситуаций. В статье рассматриваются вопросы систематизации административно-правовых режимов, определяется место экстраординарных режимов и обосновывается необходимость их введения. Автор приходит к выводу, что экстраординарные режимы представляют собой разновидность специальных административно-правовых режимов, вводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций, на время, пока такие ситуации не будут ликвидированы или не прекратятся естественным путем либо до устранения последствий данных чрезвычайных ситуаций. Временный характер таких режимов обусловлен особенностями их содержания, в числе которых чрезмерность предусматриваемых ими мер в обычных условиях, изменение системы управления, приостановление функционирования предприятий и организаций.
Ключевые слова: административно-правовой режим, ситуационное законодательство, чрезвычайная ситуация, экстраординарный режим.
Extraordinary (Special) Administrative-Legal Regimes
S. M. ZYRYANOV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
Legal regimes as complexes of legal means which help to establish more or less stable, sustainable administrative legal procedures for functioning of certain facilities or activities of certain subjects, are of considerable theoretical and practical interest in modern legal reality, characterized by high volatility, instability, because they ensure manageability not only under normal conditions, but also in emergency situations. The article discusses problems of systematizing administrative-legal regimes, determines the role of extraordinary regimes and proves the necessity of their introduction. The author comes to the conclusion, that extraordinary regimes are a variety of special administrative legal regimes introduced in emergency situations, temporarily, until the liquidation of such situations or when they naturally cease to exist or until mitigation of the effects from such emergency situations. Temporary nature of such regimes is conditioned by peculiarities of their content, among which there is excessiveness of measures envisaged by them under normal conditions, change in management system, suspension in functioning of enterprises and organizations.
Keywords: administrative-legal regime, case law, emergency situation, extraordinary regime.
DOI: 10.12737/18690
Устанавливая посредством запретов, обязываний, а иногда и дозволений границы функционирования механизма правового регулирования определенных групп однородных общественных отношений, правовой режим предоставляет столь необходимую для социально-экономического развития предсказуемость последствий тех или иных действий или бездействия субъектов права. Не случайно правовые режимы так популярны в отечественном законо-дательстве1.
Несомненным достоинством правовых режимов является то, что, несмотря на жесткость юридического регулирования2, они сохраняют большую или меньшую диспо-зитивность правоприменения. И в этом отношении, пожалуй, наиболее интересными представляются административно-правовые режимы, посредством которых создаются необходимые условия для осуществления правового регулирования общественных отношений различной правовой природы средствами соответствующих отраслей права.
Например, так устанавливаются порядок розничной продажи гражданам различных товаров, порядок гражданско-правового оборота этилового спирта, порядок пользования недрами, порядок дорожного движения, порядок обмена информацией, порядок осуществления финансовых операций и т. д. В правовом поле, образованном административно-правовым режимом, осуществляется отраслевое правовое регулирование законодательными и иными нормативными правовыми актами законодательства о розничной торговле, законодательства о недрах и т. д. Административное право определяет условия и порядок взаимодействия с органами исполнительной власти при легализации субъектов соот-
1 Более 500 федеральных законов содержат слово «режим».
2 См.: Алексеев С. С. Теория права. М.,
1995. С. 244.
ветствующих правоотношений (государственная регистрация, выдача различных разрешений, лицензий, квот, аттестатов, сертификатов и др.), осуществлении государственного контроля и надзора, применении мер административного принуждения. Административное право устанавливает ответственность за нарушение запретов, содержащихся в нормах соответствующих отраслей права, а также порядок производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, создается административно-правовое пространство, среда, в которой или на базе которой формируются отраслевые правовые институты, в том числе административно-правовые, непосредственно регулирующие отношения с участием органов исполнительной власти или их должностных лиц.
Данная административно-правовая среда, в общем обеспечивающая возникновение, развитие, изменение и прекращение разнообразных по своей правовой природе общественных отношений, и есть общий административно-правовой режим, который может быть сопоставлен с правопорядком в широком смысле слова, с режимом законности. Не случайно И. С. Самощенко утверждал, что только с помощью понятия «режим» можно раскрыть свойство законности3.
Вместе с общим административно-правовым режимом в правовой системе одновременно действует множество административно-правовых режимов, объектами которых могут быть территории (закрытые административно-территориальные образования, особо охраняемые природные территории, территории, на которых проводится контртеррористическая операция), физические объекты (здания, памятники, предприятия), предметы (наркотические
3 См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960. С. 15.
средства, оружие), виды деятельности (государственная служба, документооборот), информация (персональные данные, государственная тайна) и т. д. Фактически мы имеем дело с различными режимами, для упорядочения которых в литературе предлагаются варианты их клас-сификации4.
Административно-правовые режимы могут пересекаться, наслаиваться один на другой. Так, требования режима Государственной границы Российской Федерации или режима закрытого территориального образования пересекаются с требованиями режимов государственной службы, оборота сведений, составляющих государственную тайну, паспортизации, осуществления предпринимательской деятельности и др.
Многообразие объектов — носителей административно-правовых режимов и внешних факторов обусловливает необходимость приспосабливания режимных требований к объективным условиям, формирования вторичных режимов на основе первичных. Так, на основе первичного режима опасных производственных объектов сформированы четыре вторичных режима, устанавливаемых на опасных производственных объектах в зависимости от класса опас-ности5. На основе первичного режима дорожного движения сформировано множество вторичных режимов (движения в жилых зонах, в насе-
4 См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 412 (глава о режимах написана в соавторстве с С. Д. Хазановым); Румянцев Н. В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях: монография. М., 2012. С. 9; Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2014. С. 103—127.
5 См. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
ленных пунктах, вне населенных пунктов, на автомагистралях, перевозки людей, опасных грузов и т. д.)6.
Все подобные первичные и сформированные на их основе вторичные административно-правовые режимы рассчитаны на постоянное или длящееся в течение неопределенного времени действие. Однако в действительности порой складываются ситуации, требующие еще более специальных мер реагирования. Применительно к таким ситуациям можно, конечно, использовать юридическую конструкцию, описанную В. М. Гессеном: исключительное положение — режим, при введении которого органы государственной власти получают всю полноту власти, полномочия по установлению любых запретов и ограничений, по применению любых мер принуждения.
Один из наиболее показательных случаев фактического введения исключительного положения произошел в период восстановления конституционной законности на территории Северного Кавказа в 1991—1995 гг. В связи с этим Конституционный Суд РФ, оценивая конституционность указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, изданных в 1993—1994 гг. в целях восстановления конституционной законности и правопорядка на территории Северного Кавказа7,
6 См. постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения».
7 См. указы Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территори-
установил, что на территории Чеченской Республики в 1991—1994 гг. сложилась экстраординарная ситуация, выразившаяся в отрицании действия Конституции РФ и федеральных законов, разрушении законных органов власти, создании регулярных незаконных вооруженных формирований, массовых нарушениях прав и свобод граждан8. Данная ситуация по своим признакам существенно отличалась от предусмотренных действовавшим в то время Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-! «О чрезвычайном положении».
Указом Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» Правительству РФ было дано поручение, реализуя его полномочия в соответствии с п. «д», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Конституционный Суд РФ учел постановление Государственной Думы от 23 декабря 1994 г., в котором было заявлено, что разоружение созданных в республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми самолетами, без использования сил армии невозможно в принципе, а также о том, что подобные ситуации не предусмо-
альной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа».
8 См. постановление КС РФ от 31 июля
1995 г. № 10-П.
трены законодательством о чрезвычайном положении.
Признав отдельные решения, содержащиеся в оспариваемом постановлении Правительства РФ, противоречащими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ установил, что рассмотренные им указы Президента РФ являются конституционными.
Вместе с тем признание постфактум конституционности установления особого режима функционирования органов государственной власти, деятельности граждан и организаций не свидетельствует об эффективности такого режима, даже если органы государственной власти не ограничены в своих решениях и действиях, поскольку они вынуждены применять свои неограниченные полномочия в условиях, когда общий административно-правовой режим не действует, нормальные механизмы правового регулирования не работают. Даже закрепление в законе или в конституционном нормативном правовом акте возможности введения исключительного положения само по себе не решает возникших проблем. К действиям в исключительных ситуациях разного рода необходимо готовиться заранее. В противном случае органы публичной власти начинают действовать уже «на финише», когда обнаружились негативные последствия чрезвычайных ситуаций. По их устранению принимаются активные действия9, затем срочно готовятся проекты федеральных законов, применить которые к сложившейся ситуации уже невозможно, к тому же поспешность обусловливает низкое их качество.
Более рациональным представляется путь, по которому развивается современное законодательство. Формирование в его структуре самостоятельных комплексов право-
9 См.: Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2.
вых средств, рассчитанных на применение в экстраординарных ситуациях, дает основания говорить о «ситуационном законодательстве»10 или о «чрезвычайном праве»11.
Речь идет о «спящем» законодательстве — о правовых нормах, которые в обычных условиях не действуют, а включаются при возникновении предусмотренных законодательством оснований — экстраординарных ситуаций разного рода.
Административно-правовые режимы, введение которых предусматривается актами ситуационного или чрезвычайного законодательства, в теории именуются специальными, особыми или экстраординарными. Однако единого представления о соотношении данных понятий в юридической науке не сложилось.
При делении режимов по принципу «общее — специальное» возможна многоуровневая классификация. Так, наиболее общим отраслевым режимом для административного права является административно-правовой режим, формируемый нормами административного права. Этот режим реально существует и может быть охарактеризован как комплекс административно-правовых средств — запретов, дозволений, обязываний, разрешений. По отношению к данному общему режиму установлено множество специальных административно-правовых режимов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям, например по объекту-носителю можно выделить режимы особо охраняемых природных территорий, водных объектов, государственной границы, закрытых административ-
10 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие-вой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 571—583.
11 См.: КалинаЕ. С. О «чрезвычайном пра-
ве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 40—44.
но-территориальных образований, опасных производственных объектов и т. д.
В то же время многие из специальных по отношению к общему административно-правовому режимов, в свою очередь, являются общими для еще более специальных режимов. Так, режим государственной границы будет общим для режимов пункта пропуска через государственную границу или режима приграничной территории. Режим опасных производственных объектов будет общим для специальных режимов опасных производственных объектов, которым присвоены те или иные категории опасности.
В литературе можно встретить иную позицию по данному вопросу. Так, Н. В. Румянцев полагает, что правовые режимы, регулируемые преимущественно нормами административного права, несмотря на все их разнообразие, всегда ориентированы на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка, и предлагает выделять две группы административно-правовых режимов в зависимости от специфики их реализации — общие и специальные12. При этом общие режимы автор характеризует как относительно стабильные правовые состояния, зачастую не ограниченные временными рамками. Специальные административно-правовые режимы устанавливаются в случаях необходимости усиления защиты охраняемых общественных отношений. Ученый выделяет четыре вида специальных административно-правовых режимов: чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации.
С одной стороны, предлагаемая Н. В. Румянцевым классификация охватывает все экстраординарные режимы при условии, что под режимом чрезвычайной ситуации понимаются любые экстраординарные
12 См.: Румянцев Н. В. Указ. соч. С. 9.
ситуации: от повышенной пожарной опасности до эпидемий, эпизоо-тий и эпифитотий. С другой стороны, те административно-правовые режимы, которые он относит к общим, во многих случаях сами по себе не являются однородными. Нередко имеют место довольно сложные конструкции, состоящие из первичных режимов и надстраиваемых на них и на их основе вторичных режимов. Причем последние могут быть как постоянно действующими, например режим пожарной безопасности, устанавливаемый для образовательной организации, производственного объекта, транспортного средства, так и вводимыми на время действия каких-либо негативных внешних факторов, например режим повышенной пожарной опасности в лесах в условиях засушливого и жаркого лета. Указанный Н. В. Румянцевым режим контртеррористической операции также является вторичным по отношению к более общему первичному режиму противодействия терроризму.
Вряд ли правильно было бы относить к категории общих административно-правовых режимов постоянно действующие, но по своему характеру вторичные режимы, устанавливаемые для отдельных объектов. Называть такие режимы экстраординарными также было бы не совсем верно, поскольку они устанавливаются в обычных, ординарных условиях, хотя и по отношению к неординарным объектам.
Позиция Д. Н. Бахраха и С. Д. Ха-занова по данному вопросу также непоследовательна. С одной стороны, ученые выделяют общий (отраслевой) административный режим, элементами которого являются самостоятельные режимы (законности деятельности государственной администрации, паспортный, государственной службы), и специальный административно-правовой режим (государственной тайны, чрезвычайного положения и т. д.). С другой стороны, ученые пишут, что специ-
альные административно-правовые режимы являются разновидностью особых правовых режимов и их основное назначение состоит в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства, функционирования опасных объектов и т. д.13
Кроме того, утверждается, что основаниями для установления специальных административно-правовых режимов служат экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера, создание объекта-носителя, возникновение иных факторов14.
Представляется, что те режимы, которые авторы причисляют к элементам общего административно-правового режима, также нацелены на обеспечение конституционной безопасности, прав граждан, в том числе в чрезвычайных условиях. В то же время необходимость установления и поддержания режимов государственной тайны или государственной границы, например, обусловлена обстоятельствами, существующими с незапамятных времен и которые вряд ли можно назвать экстраординарными, как и сами эти режимы.
Как правило, авторы, рассматривающие специальные административно-правовые режимы, указывают на то, что их содержанием являются дополнительные запреты и обязанности, специальные административные меры, разрешительный способ реализации прав, организационно-техническое обеспечение и т. д.15 Надо сказать, что данное
13 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 412.
14 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 413.
15 См., например: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 414; Лиманская А. П. Указ. соч. С. 9; Май-
дыков А. Ф, Мелехин А. В. Проблемы фор-
мирования законодательства об особых правовых режимах в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 99—101.
утверждение справедливо по отношению не только к экстраординарным, но и ко всем специальным режимам. Действительно, режим пункта пропуска через государственную границу как специальный отличается от режима государственной границы как общего именно дополнительными ограничениями, запретами, обязанностями.
В то же время экстраординарные режимы предусматривают перераспределение полномочий между органами управления. Федеральные законы от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» предусматривают создание оперативных штабов, комиссий, центров управления в кризисных ситуациях, которые начинают функционировать при введении соответствующего режима.
А. П. Лиманская относит к специальным правовым режимам все возможные виды правовых режимов, включая стимулирующие, поощрительные, льготные16. Такой подход более соответствует общетеоретическим представлениям о соотношении общего и специального.
В отличие от названных авторов В. Д. Мельгунов различает специальные и особые режимы. По его мнению, специальные режимы отличает наличие особенностей субъекта или объекта, в то время как для особых режимов характерно наличие особенностей как субъекта, так и объекта17. К сожалению, автор не привел примеров особенных режимов. Представляется, что в большинстве случаев режим, определяющий особенности субъекта (или объекта), неизбежно будет определять особенности объекта (или субъекта соответственно). На-
16 См.: Лиманская А. П. Указ. соч. С. 119.
17 См.: Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. С. 59.
пример, режим беженцев, относимый ученым к специальным, устанавливает особенности не только лиц, получающих (претендующих на получение, получивших) статус беженца, но и специальных объектов, в которых содержатся перемещенные лица.
В материалах судебной практики Конституционного Суда РФ термин «экстраординарный режим» не встречается. Суд говорит об «ином правовом режиме», установление которого вызвано «экстраординарными обстоятельствами», например необходимостью восстановления конституционного порядка на части территории Российской Федерации18; об «особом режиме», отличном от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанном с ограничениями прав граждан, необходимыми в условиях экстраординарной ситуации19. В то же время Конститу-
18 См. постановление КС РФ от 30 апреля 1997 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года)"».
19 См. постановление КС РФ от 31 июля
1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137
"О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территори-
ционный Суд РФ отнес к особым режим закрытого административно-территориального образования20 и оборота оружия, установленный Федеральным законом «Об оружии»21, хотя этот режим теоретически следовало бы отнести к общим, поскольку на его основе сформированы специальные режимы оборота охотничьего, спортивного, служебного, дарственного, травматического, холодного, старинного оружия, экспонирования оружия и т. д. По отношению к еще более общему режиму имущественного оборота оборот оружия, конечно, является специальным или особым.
Вместе с тем избрание в качестве основания классификации видов специальных административно-правовых режимов характера
альной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"».
20 См. определение КС РФ от 17 июля 2014 г. № 1686-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Литви-нец Елены Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам"».
21 См. определение КС РФ от 25 февраля 2010 г. № 290-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леуша Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав частью пятой статьи 22 Федерального закона "Об оружии" и пунктом 58 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»; постановление КС РФ от 29 июня 2012 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положения части десятой статьи 13 Федерального закона "Об оружии" в связи с жалобами граждан Г. В. Белокриницкого и В. Н. Тетерина».
обстоятельств, послуживших причиной установления того или иного специального режима, требует выделения режимов, устанавливаемых в связи с возникновением экстраординарных ситуаций. Такие режимы могут быть обозначены как экстраординарные. Д. Н. Бахрах и С. Д. Ха-занов выделяют экстраординарные режимы по критерию юридических свойств, отмечая, что такие режимы вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций22.
К сожалению, авторы неоднозначно определили круг обстоятельств, служащих основаниями для введения экстраординарных режимов. С одной стороны, они указывают чрезвычайные ситуации в широком смысле, включая стихийные бедствия и т. д. С другой стороны, давая определение понятию «экстраординарные режимы», они называют в качестве основания угрозу безопасности и признание территории, на которой вводится в действие соответствующий режим, зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий23. При этом в качестве особенностей экстраординарных режимов ученые называют предоставление чрезвычайных полномочий органам власти, введение форм особого управления территорией, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции и т. д., подчеркивают временный характер таких режимов24.
22 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 418. Термин «экстраординарный режим» можно также встретить в работах А. А. Балтовского, В. Б. Рушайло и др. См., например: Балтов-ский А. А. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 32; Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 70.
23 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч.
24 Там же.
Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов выделяют три типа экстраординарных режимов: военного, чрезвычайного и «особого» положений. К последнему типу они относят режимы, устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций криминогенного, природного, экологического и техногенного характера, эпидемий и т. д.25
А. Ф. Майдыков и А. В. Мелехин в качестве оснований введения, как они называют, «особых (экстраординарных)» режимов указывают чрезвычайные ситуации особого вида26. У С. В. Пчелинцева встречаем термин «особый правовой (исключительный) режим»27, что соотносится с описанным В. М. Гессеном в 1908 г. исключительным положением28.
25 См.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 428.
26 См.: Майдыков А. Ф., Мелехин А. В. Указ. соч. С. 100.
27 См.: Пчелинцев С. В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 131. См. также: Изолитов А. С. Об исключительной правовой природе режима контртеррористической операции // Военно-юридический журнал. 2008. № 3. С. 13—16.
28 См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. Репринт: Гессен В. М.
Исключительное положение. Классика конституционного и административного права. Харьков, 2004.
Коллектив специалистов Академии управления МВД России, в свою очередь, предлагает рассматривать особые правовые режимы, вводимые при возникновении определенных ситуаций экстраординарного характера — чрезвычайных ситуаций. Авторы называют несколько признаков таких режимов, в том числе обязательное наличие конституционных оснований их введения, временный характер, нацеленность на обеспечение взаимодействия органов государственной власти и повышение эффективности их деятельности29.
Таким образом, представляется более точным рассматривать экстраординарные режимы как разновидность специальных административно-правовых режимов, вводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций, на время, пока такие ситуации не будут ликвидированы или не прекратятся естественным путем либо до устранения последствий данных чрезвычайных ситуаций. Временный характер таких режимов обусловлен особенностями их содержания, в числе которых чрезмерность предусматриваемых ими мер в обычных условиях, изменение системы управления, приостановление функционирования предприятий и организаций.
29 См.: Бутылин В. Н, Гончаров И. В., Бар-бин В. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): курс лекций. М., 2007.
Библиографический список
Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
Балтовский А. А. Организационно-правовые основы деятельности органов внутренних дел в условиях действия экстраординарных административно-правовых режимов: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000.
Бутылин В. Н., Гончаров И. В., Барбин В. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): курс лекций. М., 2007.
Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. Репринт: Гессен В. М. Исключительное положение. Классика конституционного и административного права. Харьков, 2004.
Изолитов А. С. Об исключительной правовой природе режима контртеррористической операции // Военно-юридический журнал. 2008. № 3.
Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10.
Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.
Лиманская А. П. Специальные правовые режимы: общетеоретический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2014.
Майдыков А. Ф., Мелехин А. В. Проблемы формирования законодательства об особых правовых режимах в Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10.
Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008.
Пчелинцев С. В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11.
Румянцев Н. В. Специальные административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел в современных условиях: монография. М., 2012.
Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960.
Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. № 2.
Процедурные дефекты административно-правовых актов
АНДРЕЕВ Денис Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М. Ф. Решетнева 660037, Россия, г. Красноярск, просп. им. газеты «Красноярский рабочий», 31 E-mail: [email protected]
В статье рассматривается проблема процедурной дефектности административно-правовых актов, которая недостаточно изучена в отечественной юридической литературе. Дается определение процедурного дефекта, проводится краткий сравнительно-правовой обзор вопроса процедурных дефектов административно-правовых актов в правовых системах Франции, Германии, Великобритании, Болгарии и Польши. Показано историческое развитие темы процедурных дефектов административно-правовых актов в российской доктрине. Особое внимание уделено анализу современного российского права и практики его применения. Автором обосновывается тезис о том, что в отечественном административном праве есть все основания для создания теоретической концепции существенных процедурных дефектов административно-правовых актов. Предлагаются критерии существенности процедурных нарушений. Доказывается, что дифференциация процедурных дефектов административно-правовых актов на существенные и несущественные является частным проявлением общеправовых тенденций.
Ключевые слова: дефект, процедурный, административно-правовой акт, существенное нарушение, право быть услышанным, концепция существенных процедурных дефектов, административное право.
Procedural Defects of Administrative Acts
D. S. ANDREEV, candidate of legal sciences Reshetnev Siberian State Aerospace University 31, Krasnoyarskiy Rabochiy avenue, Krasnoyarsk, Russia, 660037 E-mail: [email protected]
