CC BY
29
УДК: 343
Петров Александр Александрович
Аспирант.
Саратовская государственная юридическая академия
Alexander A. Petrov
Graduate student.
Saratov state legal academy
Экспертиза нормативно-правовых актов региональных Общественных Советов как способ достижения «гармонии права»
Expertise of normative and legal acts of regional Public Chambers as a way
to achieve «harmony of law»
Аннотация. В статье рассматривается, каким образом общественные советы как институты гражданского общества выполняют функцию общественного контроля на федеральном и на региональном уровне. Основными направлениями деятельности общественных советов по общественному контролю являются экспертиза значимых нормативно-правовых актов, участие в мониторинге качества оказания государственных услуг, антикоррупционная работа и участие в работе аттестационных и конкурсных комиссий. На региональном уровне в Положениях об общественных советах в качестве направлений деятельности чаще всего указываются обеспечение взаимодействия с гражданским обществом, экспертиза нормативно-правовых актов, информирование граждан о деятельности органов власти, при которых создан общественный совет, и поддержка гражданских инициатив. Единые подходы к определению основных направлений деятельности общественных советов на региональном уровне только формируются.
Ключевые слова: общественные советы, общественный контроль, органы исполнительной власти.
Annotation. The article examines how public councils as civil society institutions perform the function of public control at the federal and regional levels. At the federal level, in accordance with the basic «Standard of Activity» Public Councils under the federal executive bodies (Model Regulations)», the main areas of activity of public councils for public control are the examination of significant regulatory and legal acts, participation in monitoring the quality of public services, anti-corruption work and participation in the work of attestation and competition commissions. At the regional level
In the Provisions on Public Councils, the most frequently mentioned directions of activity are the provision of interaction with civil society, the
examination of normative and legal acts, informing citizens about the activities of government bodies under which a public council has been established, and supporting civil initiatives. Unified approaches to the definition of the main activities of public councils at the regional level are only being formed.
Key words: public councils, public control, executive authorities.
Общественные советы определяются в Стандарте как постоянно действующие совещательно-консультативные органы общественного контроля.
Следует учесть, что ввиду рамочного характера федерального закона он не урегулирует исчерпывающим образом всех отношений, связанных с осуществлением общественного контроля, что дает широкие возможности региональным законодателям. Мы не согласны с мнением, что региональные законы, принятые в развитие федеральных, недалеко отклоняются от них и по большей части их копируют [9]. Наоборот, можно говорить о весьма активной работе региональных законодателей по конкретизации отношений
общественного контроля. Например, как показали Е.В. Герасимова и И.Л. Ландау, проекты законов об общественном контроле, разработанные в Московской и Ленинградской областях, предполагают определение общественного контроля как контроля за соответствием деятельности власти общественным интересам и включают более широкий спектр форм контроля (включая такие формы, как опрос общественного мнения и публичный
отчет руководителя органа власти) [4].
О большом разнообразии подходов свидетельствует анализ Типовых положений и конкретных положений об общественных советах при региональных органах власти.
Так, например, в положениях об общественных советах при РОИВ Свердловской области подчеркивалась в первую очередь необходимость информирования граждан о деятельности органов власти. В положениях об общественных советах при РОИВ Ханты-Мансийского автономного округа - Югры чаще всего указывалось, что общественные советы призваны осуществлять экспертизу нормативно-правовых актов и участвовать в антикоррупционной работе (ХМАО-Югра - единственный субъект федерации, где данное направление деятельности вошло в число лидеров). В положениях об общественных советах при РОИВ Челябинской области самым упоминаемым было такое направление деятельности, как выдвижение, обсуждение и поддержка гражданских инициатив. Особое внимание в деятельности общественных советов ЯНАО уделялось повышению прозрачности и открытости в деятельности органов власти, что резко отличало Ямал от остальных субъектов федерации Уральского федерального округа.
Что касается основных направлений деятельности общественных советов, указанных в федеральном стандарте, то рассмотрение проектов
общественно значимых нормативных правовых актов, разрабатываемых региональным органом исполнительной власти, упоминается в 51,9% положений. Участие в мониторинге качества оказания государственных услуг региональным органом исполнительной власти включили в свои положения 19,9% общественных советов. Участие в антикоррупционной работе присутствует в положениях такого же количества (19,9%) общественных советов. Участие в работе аттестационных комиссий и конкурсных комиссий по замещению должностей рассматривается в качестве обязательной функции общественного совета в 13,5% положений.
Таким образом, пока единые подходы к определению основных направлений деятельности общественных советов в Уральском федеральном округе отсутствовали. Каждый субъект федерации формировал собственные преференции. При этом федеральные тренды, связанные с акцентом
на экспертизу нормативно-правовых актов, мониторинг качества государственных услуг, участие в антикоррупционной работе и работе аттестационных и конкурсных комиссий на региональном уровне учитывались далеко не в полной мере.
Анализ действующего законодательства, научных работ, посвящённых рассматриваемой проблематике, показал, что в современной России имеется комплекс проблем по реализации антикоррупционной экспертизы правовых актов, причём особенно остро этот вопрос стоит на местном уровне, что связано с финансовым и кадровым дефицитом. Часто специалисты не имеют должного представления о разновидностях и формах муниципальных правовых актов, вследствие чего возникает проблема с конкретизацией формы принятия того или иного акта. Некоторые трудности возникают в процессе определения нормативности муниципального правового акта в силу недостаточности чётких критериев.
Определённые проблемы возникают и во время проведения экспертизы проекта нормативного акта. Под проектом понимается изначальный вариант нормативно-правового акта, в регламентированном порядке внесённый компетентным субъектом правотворчества с целью предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки, либо изменения до принятия по нему окончательного решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами.
Стоит отметить, что, несмотря на отсутствие законодательно оформленного понятия нормативного правового акта, законодателем, согласно п. 9 Постановления от 29.11.2007 № 48 Пленумом Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» [4, п. 9] определены признаки, характеризующие нормативно-правовой акт следующим образом: издание его в установленном порядке; издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нём правовых норм,
обязательных для неопределённого круга лиц; указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Один из вариантов решения проблемы был предложен законодателем в Приказе Минюста России от 31.05.2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» [6]. В соответствии с данным Приказом необходимо проведение правовой оценки формы правового акта, его целей, задач, определение компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нём норм на предмет соответствия требованиям Основного закона страны и федерального законодательства. В качестве рекомендации предлагается изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
Однако, с точки зрения О.Г. Дьяконовой [3], на федеральном уровне нет общей методики, способствующей выработке единого комплекса научно обоснованных приёмов. Структура Методики включает общие положения, правила проведения экспертизы на коррупциогенность: во-первых, декларируется эффективность проведения экспертизы, но при этом не рассматриваются её составляющие элементы, такие, как, например, системность, достоверность и проверяемость результатов экспертизы; во-вторых, краткость содержания заключения; в-третьих, коррупционные факторы. Отсутствует описание способов, правил и приёмов проведения исследования.
Логичный вывод делает Н. И. Брылев [1], отмечая отсутствие системности и наличии субъективизма в экспертной оценке, что по сути само по себе коррупционно не защищено. В настоящее время разработчики проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов руководствуются Рекомендациями по подготовке и оформлению проектов федеральных законов [5], которые были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, но, подчеркнём, что данный акт носит лишь рекомендательный характер, а для выстраивания эффективной работы необходимо чёткое правовое регулирование.
Резюмируя, отметим, что в целях повышения эффективности антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов предлагаем дополнить федеральное законодательство приложением, определяющим единую форму экспертного заключения и положениями с требованием по оформлению проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов, своего рода модельными актами. Литература:
1. Брылев Н.И. Методологическая экспертиза и экспертиза на коррупциогенность. «Методики проведения экспертизы на коррупциогенность правовых актов и иных документов в целях создания в
них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [Электронныйресурс]. (дата обращения: 04.11.2016).
2. Васильева Т. А., Дудин Н. П. Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009.
3. Дьяконова О. Г. Правовая или антикоррупционная экспертиза? // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов: сб. науч. ст. / сост. Е.Р. Россинская. М.: Проспект, 2010.
4. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации [от 29.11.2007 № 48] // Рос. газета. - 2007. - 8 дек. - № 276.
5. О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов федеральных законов: Письмо Минюста Российской Федерации от 23.02.2000 № 1187-ЭР // Гарант.
6. Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 //Гарант
7. Герасимова Е.В., Ландау И.Л. Правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта, 2015. Вып. 9. С. 5-16.
8. Кулешова Н.Н. О современном состоянии общественного контроля в России // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 21-24.
9. Михеев Д.С., Михеева Т.Н. Правовой вектор в развитии общественного контроля // Юридический мир. М.: Юрист, 2014, № 9 (213). С. 16-19.
Literature:
1. Brylev N.I. Methodological examination and examination on a korruptsiogennost. "Techniques of conducting examination on a korruptsiogennost of legal acts and other documents for creation of provisions in them promoting creation of conditions for corruption manifestation" [An electronic resource]. (date of the address: 11/4/2016).
2. Vasilyeva T. A., Dudin N. P. Anti-corruption: public prosecutor's supervision, criminal and legal characteristic, criminal prosecution. SPb., 2009.
3. Dyakonova O. G. Legal or anti-corruption examination?//
Anti-corruption examination of normative legal acts and their projects:
сб. науч. Art. / сост. E.R. Rossinskaya. M.: Avenue, 2010.
4. About practice of consideration by vessels of cases of contest of regulations completely or in a part: The resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation [from 11/29/2007 No. 48]//I Grew. newspaper. - 2007. - 8 Dec. - No. 276.
5. About Recommendations about preparation and execution of drafts of federal laws: Letter of the Ministry of Justice of the Russian Federation from 2/23/2000 No. 118 7-ER//Guaran tor.
6. About the approval of Methodical recommendations about carrying out
legal examination of regulations of subjects Russian
Federations: Order of the Ministry of Justice of the Russian Federation from 5/31/2012 No. 87//Guarantor
7. Gerasimova E.V., Landau I.L. Legal regulation of public control in the Russian Federation//the Bulletin of the Baltic federal university of I. Kant, 2015. Issue 9. Page 5-16.
8. Kuleshova N.N. About the current state of public control in Russia/Jurisprudence. 2011. No. 2. Page 21-24.
9. Mikheyev D.S., Mikheyeva T. N. A legal vector in development of public control//the Legal world. M.: Lawyer, 2014, No. 9 (213). Page 16-19.
