CC BY
72УДК 340
Наталия Викторовна Мамитова, профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Российская Федерация, доктор юридических наук, профессор
E-mail: nvmamitova@mail.ru
Natalia V. Mamitova,
Professor of the Department of state studies of the Institute of public service and management of the Russian
presidential Academy of national economy and public administration, Moscow, Russian Federation doctor of law, Professor
ЭКСПЕРТИЗА КАК МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЙ ИНСТИТУТ
Значимость института экспертизы в системе государственной и общественной жизни обуславливает актуальность представленной статьи. Экспертиза стала не только необходимым инструментом управления делами государства и формирования новых структур гражданского общества, но и междисциплинарным институтом. В связи с этим необходимо уточнить понятие экспертизы, проанализировать многочисленные аспекты, связанные с ее формированием и развитием, ее видов и направлений экспертной деятельности. В статье обосновывается, что в условиях глобализации правовая экспертиза стала важнейшим инструментом для принятия эффективных, юридически грамотных решений, обязательной стадией правотворческого процесса в современном обществе. Особое внимание уделено антикоррупционной экспертизе как одному из видов правовой экспертизы и средству противодействия коррупции. Обосновывается обязательность проведения научной экспертизы российского законодательства. Сформулированы выводы и рекомендации по основным направлениям оптимизации экспертного процесса, позволяющие повысить результативность экспертной деятельности, вывести ее на уровень экспертной политики.
Ключевые слова: экспертиза, научная экспертиза, методология, государство, право, общество, законодательство, правотворчество, правовая политика, антикоррупционная политика, экспертная деятельность, экспертная политика.
EXPERT EXAMINATION AS AN INTERDISCIPLINARY INSTITUTE
The importance of the institute of expertise examination the system of state and public life determines the relevance of the article. Expert examination has not only become a necessary tool for managing state affairs and the formation of new structures of civil society, but also an interdisciplinary institution. In this regard, it is necessary to clarify the concept of expertise, to analyze the numerous aspects associated with its formation and development, its types and directions of expert activity. The article substantiates that in the context of globalization, legal expertise has become an important tool for making effective, legally competent decisions, and an obligatory stage of the law-making process in modern society. Particular attention is paid to anti-corruption expertise as one of the types of legal expertise and a means of counteraction to corruption. The author substantiates the mandatory scientific examination of Russian legislation. The conclusions and recommendations are formulated in the main areas of optimization of the expert process, allowing to increase the effectiveness of expert activity and bring it to the level of expert policy.
Keywords: examination, scientific examination, methodology, state, law, society, legislation, law-making, legal policy, anti-corruption policy, expert activity, expert policy.
В настоящее время экспертиза стала основой развития общественных процессов в различных сферах, и прежде всего в сфере права, которая обеспечивает, в том числе, эффективность действующего в стране законодательства. С одной стороны, на сегодняшний день существует множество различных видов экспертиз, в том числе правовых, статус которых до сих пор законодательно не определен, несмотря на то, что потребности юридической практики в данной сфере остаются весьма высокими. С другой стороны, бурное развитие современного российского законодательства определяет необходимость совершенствования экспертной деятельности в процессе законотворчества как части правовой политики Российской Федерации.
Обратимся к исследованию понятия «экспертиза» в современной научной литературе. Экспертиза (лат. вхрвНш - опытный) - исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и других сферах1. Сходное понятие экспертизы дается и в других источниках2. Иногда под экспертизой понимается рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для дачи заклю-чения3, в частности, «практическим и документальным результатом экспертизы является заключение эксперта или группы экспертов»4. Однако не все авторы включают заключение в понятие экспертизы. Например, Ю.В. Сидельников понимает под экспертизой оценочно-аналитическую деятельность, выполняемую с привлечением экспертов для анализа и оценки объектов экспертизы5.
Зачастую экспертиза понимается как «эмпирическое исследование обособленного объекта, проводимое сведущим лицом (экспертом), основанное на специальных (профессиональных) знаниях, с применением особых методик, с целью получения информации об исследуемом объекте, оформляемое в виде заключения, в котором эксперт выражает свое профессиональное мнение (оценку) полученной информации»6.
Применяя методологический подход к исследуемой проблеме, следует сосредоточиться на вопросе о том, должна ли экспертиза сопровождаться заключением эксперта или достаточно его оценочно-аналитической деятельности без оформления ее в соответствующий документ? Следует отметить, что процесс проведения экспертизы не сопровождается выработкой новых знаний. Он основан на запасе знаний, выработанных до нее, а также собственном опыте эксперта. Таким образом, в отличие от науки, экспертиза - это не вид познавательной деятельности, а процесс, задачей которого является всестороннее рассмотрение, оценка и систематизация конкретной узкопрофильной информации в целях облегчения принятия ответственных решений уполномоченными на это лицами. Другими словами, эксперт - это помощник, консультант, советник, на которого возложены важные аналитические функции, обеспечивающие требуемое качество итогового продукта. В этом проявляется концептуальное значение экспертной деятельности не только для российского законотворчества, но и для принятия любых правовых решений. В то же время, экспертиза законопроекта не должна восприниматься исключительно как возможность его выбраковки, она призвана выявлять правовые, лингвистические и иные проблемы и определять пути их устранения.
Также следует отметить, что в дефинициях экспертизы есть только общее указание на ее целеполагание, не конкретизирующее это определение. В проекте модельного закона «О государственной экспертизе», разработанном Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ, экспертиза трактуется как «осуществляемое специалистом (экспертом) и основанное на применении специальных познаний исследование, выполняемое по назначению или заказу государственного учреждения или органа в соответствии с установленной законом процедурой» . В данной дефиниции экспертиза - исключительная прерогатива только государственных структур и органов, что, на наш взгляд, не точно.
Следует согласиться с высказыванием о том, что первостепенное значение для правовой экспертизы имеет анализ юридической терминологии, который используется в зако-
1 Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 2000. С. 1394.
2 Словарь русского языка: в 4 т. 3-е изд. М., 1988. Т. 4. С. 751; Закиров И.А. Правовая экспертиза: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.
3 Ожегов С.И. Словарь русского языка. 10-е изд. М., 1973. С. 832.
4 Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 499.
5 Сидельников Ю.А. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 2. С. 120-127.
6 Нестеров А.В. Экспертное дело. Ростов-на-Дону, 2003. С. 24.
7 Модельный закон «О государственной экспертизе» (проект). Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ: (постоянная комиссия по науке и образованию). СПб., 2001.
нопроекте и проводится как в рамках лингвистической, так и в рамках правовой экспертизы1.
В научной литературе обращается внимание на данную часть экспертной деятельности и предлагается возможная теоретико-прикладная модель экспертизы юридической терминологии законопроекта, включающая в себя:
- цель проведения экспертизы;
- специальные требования к экспертам;
- комплекс вопросов для исследования юридической терминологии экспертами-юристами и экспертами-лингвистами2.
Таким образом, с учетом вышеизложенного, понятие правовой экспертизы требует некоторой корректировки и конкретизации. Выделим его основные элементы. Прежде всего, экспертиза - это исследование какого-либо объекта специалистом (экспертом) в определенной области знаний. Следовательно, первым сущностным элементом экспертизы выступает сам процесс исследования в определенной сфере, а вторым - заключение, составленное специалистом по результатам проведенного исследования, оформленное в виде официального документа, который подтверждает проведение данного исследования. Учитывая указанные элементы, считаем целесообразным предложить следующее определение.
Экспертиза - это углубленный анализ определенного объекта (в том числе информационного), который основан на использовании накопленных профессиональных знаний и собственного опыта эксперта и итогом которого является заключение, оформленное в соответствующем процедурном порядке в виде официального документа установленной формы в целях обеспечения принятия ответственного решения по исследуемому вопросу.
Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы, в том числе и правовой, будь то экспертиза, назначаемая государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, проводимая общественными организациями и отдельными специалистами3.
Остановимся кратко на основных видах экспертизы. На сегодняшний день существует большое количество различных экспертиз, дифференцируемых, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.
Одной из разновидностей таких экспертиз выступает правовая экспертиза - исследование, направленное на выявление соответствия, принимаемого или действующего нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям.
В гражданском процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями, которыми являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы.
В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы -мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе исследование нормативного акта в целях установления его непротиворечивости нор-
1 Туранин В.Ю. Феномен юридической терминологии: монография / под ред. доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации Н.А. Власенко. М., 2018.
2 Россинская Е.Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. М., 1996.
3 Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. 2010. № 11. С. 5-14.
мам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям искомой отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании.
В зависимости от поставленных перед экспертом целей и задач выделяют следующие виды экспертиз:
- нормативно-техническая экспертиза - установление соответствия факта основополагающим принципам законодательной техники;
- герменевтическая экспертиза - правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний;
- лингвистическая экспертиза - выявление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов;
- гендерная экспертиза - установление соблюдения принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствия дискриминации по признаку пола.
Отдельно можно выделить финансовую, экологическую, миграционную, антикоррупционную и цифровую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.
Финансовая экспертиза - проводится Счетной палатой РФ в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1.
Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Миграционная экспертиза - одна из разновидностей правовой экспертизы законодательства. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года предусматривала создание экспертного комитета, который на постоянной основе занимался бы оценкой законодательных инициатив в сфере управления миграцией и результатов их реализации. Такой комитет, состоящий из относительно узкого круга профессионалов в сфере миграции (антропологов, экономистов, юристов, демографов) мог бы проводить самостоятельно или заказывать исследования миграционной ситуации, анализировать складывающиеся миграционные тенденции и вызовы и оценивать соответствие принимаемых решений в области миграции общей социально-экономической стратегии развития России. Такая практика существует во многих странах, где на экспертные комитеты, существующие вне государственных структур миграционного контроля, возложена функция компетентной оценки и мониторинга принимаемых мер миграционной политики.
Антикоррупционная экспертиза - исследование, направленное на выявление и устранение в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции3.
Мировой опыт доказывает, что социально-экономический эффект от устранения условий, способствующих коррупции, значительно выше, чем борьба с ее последствиями. Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ощутимых успехов в борьбе с коррупцией добились те страны, в которых применяется комплексный подход к противодействию коррупции, включающий в себя применение системы политических, пропагандистских, правовых, экономических, организационных и иных мер (в том числе и экспертных), направленных на устранение причин коррупции, а также на взаимодействие государства, гражданского общества, бизнес-структур в процессе их применения4.
1 Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
2 Утратила силу в связи с принятием нового документа - Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы - См.: http://www.kremlin.ru/events/president/news/58986.
3 Экспертиза: юридический словарь-справочник / под ред. А.В. Малько. М., 2018.
4 Brian J. Stults. The effect of commuting on City-Level Crime Rates / Journal of Quantitative Criminology. 2015. № 2; Grossman M. Political corruption in America. Santa Barbara, 2005.
Цифровая экспертиза - это новый вид экспертизы, который активно начинает развиваться в Российской Федерации. Следующим важным направлением оптимизации экспертной деятельности, и в частности, антикоррупционной экспертизы - стало развитие цифровой экономики как инструмента минимизации коррупционных рисков. В мире вопросам формирования цифрового общества и снижению уровня коррупции уделяют значительное внимание, - это отражается в принятых стратегиях развития экономик многих стран. Так, в Дании с 2000 г. принята программа развития цифровой экономики, с 2005 г. в Сингапуре, с 2008 г. в Австралии, Гонконге, Великобритании, Новой Зеландии, с 2009 г. в Евросоюзе, с 2010 г. в Канаде, с 2012 г. в Малайзии, с 2013 г. в Южной Корее, с 2015 г. в Индии и Казахстане1.
В России точкой отсчета по развитию цифровой экономики можно считать Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016, в котором отмечено, что: «...необходимо запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики»2. После чего была принята Программа «Цифровая экономика». В частности, основными целями Программы, разработанной Экспертным советом при Правительстве РФ по цифровой экономике (ЭС-013-01-17) 23.01.2017 были следующие области общественной жизни: большая интеграция граждан и бизнеса в цифровое пространство; создание инфраструктуры, цифрового пространства; повышение эффективности взаимодействия граждан с государством; повышение конкурентоспособности всех элементов экономической деятельности общества.
Также выделяют общественную экспертизу. К общественной экспертизе можно отнести относительно новую ее разновидность - общественно-аккредитационную экспертизу. Одной из наиболее малоизученных сегодня выступает научная экспертиза. Она является неофициальной, но весьма значимой и необходимой не только в правотворчестве, но и во всех сферах жизни общества. На наш взгляд, проведение научных экспертиз законопроектов должно стать обязательным, так как научное исследование текста законопроекта, выработка на его основе комплекса концептуальных рекомендаций значительно повысят эффективность законотворческого процесса. К сожалению, в настоящее время нет системного, а значит, полноценного, участия научного сообщества в законотворческой деятельности. Такая ситуация - одна из предпосылок появления слабых и непродуманных законов, которые в дальнейшем подвергаются многочисленным изменениям и дополнениям, либо отменяются.
Таким образом, экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах человеческой деятельности. Оптимизация экспертного процесса сегодня лежит в плоскости внедрения и оптимизации на всех уровнях экспертной работы. Федеральные и региональные законопроекты должны подвергаться независимой научной экспертизе. Взаимодействие органов законодательной власти и экспертов в данном контексте может осуществляться как в условиях наличия постоянно действующей независимой научно-экспертной комиссии при органе законодательной власти, так и в режиме сотрудничества с различными экспертными советами, фондами, институтами, лабораториями, некоммерческими организациями. Необходимой частью независимой научной экспертизы законопроекта должна выступать не только оценка его терминологии, которая позволяет найти ответы на поставленные вопросы, связанные с эффективностью применения того или иного юридического термина, но и методологическими основами текста, логикой его изложения, системными и научными вопросами, ответы на которые не найдены на предыдущих этапах правотворческой деятельности.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод и внести предложение о необходимости разработки специальной экспертной политики в Российской Федерации, опирающейся на
1 Стратегия развития цифрового пространства ЕАЭС 2025. 2016. URL: http://d-russia.ru/wp.; content/ uploads/2016/10/strategy.pdf (дата обращения: 29.11.2016); Интернет-экономика // Tadviser. URL: https://goo.gl/ FBXopG (дата обращения: 16.01.2016).
2 Послание Президента РФ Федеральному собранию от 01 декабря 2016 г. URL: http://www. consultant.ru /document/cons doc LAW 207978.
концептуальные научно-методологические исследования в этой сфере, и формировании профессионального экспертного сообщества, которое совместно с властью, бизнесом и наукой сможет предлагать инновационные решения задач, встающих перед современным Российским государством.
Список литературы
1. Brian J. Stults. The effect of commuting on City-Level Crime Rates // Journal of Quantitative Criminology. -2015. - № 2. - Pp. 331-350.
2. Grossman M. Political corruption in America. - Santa Barbara: Abc-Clio, - 2005.
3. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. - М.; СПб: Большая Российская энциклопедия, Но-ринт, 2000. - 1434 с.
4. Закиров И.А. Правовая экспертиза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2008. - 27 с.
5. Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства: вопросы теории и практики // Государство и право. - 2010. - № 11. - С. 5-14.
6. Нестеров А.В. Экспертное дело. - Ростов-на-Дону: Книга, 2003. - 349 с.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 10-е изд. - М.: Сов. энциклопедия, 1973. - 846 с.
8. Россинская Е.Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. - М.: Право и Закон, 1996. - 224 с.
9. Сидельников Ю.А. Экспертиза: состояние и тенденции развития // Мировая экономика и международные отношения. - 1997. - № 2. - С. 120-127.
10. Словарь русского языка: в 4 т. 3-е изд. - М.: Русский язык, 1988. - Т. 4. - 795 с.
11. Туранин В.Ю. Феномен юридической терминологии: монография / под ред. доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации Н.А. Власенко. - М.: Юрлитинформ, 2018. -182 с.
12. Экспертиза: юридический словарь-справочник / под ред. А.В. Малько. - М.: Проспект, 2018. - 112 с.
13. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Юринформцентр, 1997. - 525 с.
List of references
1. Brian J. Stults. The effect of commuting on City-Level Crime Rates // Journal of Quantitative Criminology. -2015. - № 2. - Pp. 331-350.
2. Grossman M. Political corruption in America. - Santa Barbara: Abc-Clio, 2005.
3. Bol'shoy entsiklopedicheskiy slovar. - [A large encyclopedic dictionary]. 2nd ed. - M.; St. Petersburg: Great Russian Encyclopedia, Norint Publ, 2000. - 1434 p.
4. Zakirov I.A. Pravovaya ekspertiza [Legal examination: author's abstract for the dissertation for the Candidate of legal sciences]. - N. Novgorod, 2008. - 27 p.
5. Mamitova N.V. Pravovaya ekspertiza rossiyskogo zakonodatel'stva: voprosy teorii i praktiki // Gosudarstvo i pravo. - [Legal examination of Russian legislation: issues of theory and practice // State and Law]. - 2010. - № 11. -Pp. 5-14.
6. Nesterov A.V. Ekspertnoye delo. - [Expert case]. - Rostov-on-Don: Kniga Publ., 2003. - 349 p.
7. Ozhegov S.I. Slovar' russkogoyazyka. - [Dictionary of the Russian language]. 10th ed. - M.: Sov. entsiklo-pediya, 1973. - 846 p.
8. Rossinskaya E.R. Sudebnaya ekspertiza v ugolovnom, grazhdanskom, arbitrazhnom protsesse. [Forensic examination in criminal, civil, arbitration]. - M.: Pravo i Zakon, 1996. - 224 p.
9. Sidelnikov Yu.A. Ekspertiza: sostoyaniye i tendentsii razvitiya - [Expertise: state and development trends] // Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnyye otnosheniya. - 1997. - № 2. - Pp. 120-127.
10. Slovar' russkogo yazyka. - [Dictionary of the Russian language: in 4 vol.]. 3rd ed. - M.: Russkiy yazyk, 1988. - V. 4. - 795 p.
11. Turanin V.Yu. Fenomen yuridicheskoy terminologii: monografiya. - [The phenomenon of legal terminology: monograph] / ed. Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation N.A. Vlasenko. - M.: Yur-litinform, 2018. - 182 p.
12. Ekspertiza: yuridicheskiy slovar'-spravochnik. [Examination: a legal dictionary-reference book / ed. A.V. Malko]. - M.: Prospect, 2018. - 112 p.
13. Yuridicheskaya entsiklopediya. - [Legal Encyclopedia / Ed. M.Yu. Tikhomirova]. - M.: Yurinformtsentr, 1997. - 525 p.
