CC BY
248
ПОЛИТОЛОГИЯ И СОЦИОЛОГИЯ
34
УДК.338.24(470.26)
А.П. Клемешев
ЭКСКЛАВНОСТЬ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
В условиях глобализации возрастает роль регионов как акторов политического и экономического пространств. Эксклавный Калининградский регион может играть важную роль в российско-европейском диалоге благодаря развитию трансграничного сотрудничества на Балтике. Он выступает как «коридор развития», соединяющий другие регионы России с зарубежной Европой.
Under conditions of globalization, the role of regions as actors of political and economic spaces is increasing. Exclave Kaliningrad region can play an important role in Russian-European dialogue due to development of trans-boarder co-operation on the Baltic. It acts as the «development corridor» connecting other Russian regions with other European countries.
Понятия «анклав» и «эксклав» широко употребляются в различных науках (биологии, географии, сельском хозяйстве и землепользовании, международном праве и др.). Одно из лучших определений этих понятий принадлежит экономико-географу Э.Б. Алаеву. По его мнению, «территориально разобщенный участок какого-либо «таксона», если он не «тянет» на самостоятельное признание, носит наименование (по отношению к материнскому таксону) эксклав, а по отношению к окружающей его территории — анклав» [1]. Ряд авторов, однако, в отличие от Алаева полагают, что анклав должен быть полностью окружен иностранными владениями или иностранной территорией [7]. Для анклавных территорий, имеющих выход к морю, иногда применяется термин полуанклав [2]. Соответственно, если такая территория рассматривается по отношению к «своему» государству, можно говорить и о полуэксклаве. А общей для всех этих понятий может служить категория «анклавная территория». Их общее количество достаточно велико. Ю.М. Зверев, например, насчитывает 270 анклавных территорий, в том числе 6 государств и 273 территории, не имеющие государственного статуса [3].
Полагаем, что детальная классификация, которая может быть еще более усложнена, полезна при сравнительном анализе анклавных территорий [4]. Но для практических целей достаточно различать анклавы (по отношению к «чужим» территориям как внедрения в них) и эксклавы (применительно к той территории, к которой принадлежит сам эксклав).
С 6 сентября 1991 г., с признанием независимости Литвы Советским Союзом, эксклавом СССР, а после его распада — эксклавом Российской Федерации стала Калининградская область. Это наиболее крупная территория такого класса (15,1 тыс. км2). Для сравнения: азербайджанская автономная республика Нахичевань имеет территорию около 5,5 тыс. км2, ангольская провинция Кабинда — 7,3 тыс. км2. Крупнее,
Вестник РГУ им. И. Канта. 2005. Вып. 3. Сер. Гуманитарные науки. С. 34-41.
и намного (более чем в сто раз), Калининградской области только Аляска. Но основная часть ее территории — это арктическая и субарктическая пустыня и высокогорные районы, не имеющие постоянного населения. Абсолютное же большинство анклавов и эксклавов мира имеют небольшие размеры — в лучшем случае несколько сотен квадратных километров, а то и десятки гектаров.
Калининградская область РФ является самым населенным эксклавом в мире — 955 тыс. человек (по данным Всероссийской переписи населения 2002 г.). Сравним: в Нахичевани, по переписи 1989 г., проживало около 294 тыс. человек, население Кабинды — менее 200 тыс. человек и т. д. И даже в таком гигантском по территории фрагменте США, как Аляска, проживает только около 650 тыс. человек.
Кроме того, из всех анклавов (эксклавов) Калининградская область, по-видимому, имеет и наиболее диверсифицированную структуру экономики. Остальные, даже относительно крупные эксклавы, более узко специализированы. Так, основу экономики Кабинды составляет добыча нефти на континентальном шельфе. Дубровник является прежде всего центром международного туризма. Нахичевань специализируется на сельском хозяйстве и пищевой промышленности. Экономика Аляски, крупнейшего по экономическим масштабам эксклава в мире (валовой региональный продукт — 28 млрд долларов в 2000 г.), ориентирована на добычу и первичную переработку сырья (в первую очередь нефти) и обслуживание американских военных баз.
Однако главное отличие Калининградской области от других анклавных (эксклавных) территорий заключается в ее геополитическом положении. Российская область с 1 мая 2004 г. стала анклавом расширившегося Евросоюза. В этом плане ситуация, в которой оказался российский эксклав на Балтике, уникальна. Конечно, внутри ЕС есть изолированные анклавные и полуанклавные страны — Андорра, Сан-Марино, Ватикан, Монако, окруженные территорией того или иного иностранного государства. Не входит в ЕС и полностью окруженная этой интеграционной группой Швейцария. Но это все суверенные государства, самостоятельно выстраивающие свои отношения с ЕС. Калининградская же область — субъект федеративного государства, что изначально предопределяет иной характер проблем, стоящих перед этой территорией, и иные механизмы их решений.
Своеобразие Калининградской области заключается и в том, что после принятия Литвы 29 марта 2004 г. в НАТО Калининградский регион стал российским эксклавом внутри этого военно-политического блока. При этом следует отметить, что расширение НАТО (с учетом изменившегося формата отношений России с этой организацией и изменений самого блока НАТО) принесло Калининградской области меньше проблем, чем расширение ЕС. Более того, Калининградская область становится одной из зон сотрудничества Россия — НАТО. Так, в июне 2004 г. Россия и НАТО провели в регионе совместные учения по борьбе с терроризмом. Тем не менее геополитическое положение области «внутри» НАТО потенциально может стать источником противоречий и конфликтов (в случае гипотетического ухудшения отношений Россия — НАТО).
35
36
Эксклавность как фактор, определяющий все основные проблемы жизнедеятельности и развития Калининградской области, осознана пока в недостаточной степени. На переднем плане обсуждения находятся проблемы транспортных коммуникаций через территории зарубежных стран при сообщении области с основной частью страны. Не менее важными являются внутри- и внешнеполитические, а также социокультурные проблемы развития российского эксклава на Балтике.
В теоретическом плане проблема эксклавности не проработана. При попытке найти аналогии в истории становится ясно, что имеющимся историческим опытом воспользоваться трудно. Слишком невелико количество прецедентов, к тому же многие из них, в том числе и в Европе (Восточная Пруссия между мировыми войнами, Западный Берлин1), внушают мало оптимизма.
В какой-то мере может помочь зарубежный опыт управления подобными Калининградской области эксклавными территориями. Но и здесь мы сталкиваемся, во-первых, с неразработанностью теории эксклавов; во-вторых, с существенной спецификой большинства из таких территорий по сравнению с Калининградской областью; в-третьих, с конфликтогенностью многих из них (Северная Ирландия, Гибралтар, Нахичевань, Кабинда, бывшие до недавнего времени эксклавами Гонконг, португальские колонии в Индии и Аомынь).
Эксклав представляет собой «чистый» регион, в котором как бы накладываются и совпадают различные определения региона в качестве социально-территориального феномена. На примере эксклавной территории мы имеем уникальный случай становления регионально-государственно-международной социально-экономической системы
жизнедеятельности человека и общества в условиях, когда для региона значимым становится комплекс проблем глобального развития. Проблемами современной Калининградской области, в частности, являются асимметрии экономического развития, деградация окружающей природной среды, социальная дифференциация, проблемы многоуровневого согласования интересов, трансакций и внешних воздействий, привлечения и эффективного использования инвестиций и т. д.
Все эксклавы (анклавы) в силу их оторванности от основной территории соответствующей страны и соседства с зарубежными государствами в той или иной степени относятся к конфликтогенным территориям. В том числе и территория нынешней Калининградской области еще до ее передачи СССР в течение многих лет была эксклавом, и здесь разворачивались весьма острые политические конфликты, в том числе приводившие к войнам.
В этом отношении можно согласиться с К. Веллманном из Шлезвиг-Гольштейнского института исследований мира при Кильском университете, выполнившим в Калининградской области ряд исследовательских проектов и претендующим на хорошее знание ситуации в регионе. Он считает, что российский эксклав на Балтике — Калининградская область
— может стать конфликтогенным регионом в связи с наличием здесь зна-
1 Хотя Западный Берлин юридически не был частью ФРГ, но фактически он таковой являлся.
читального конфликтного потенциала, в том числе из-за расширения ЕС и НАТО. По его мнению, при определенных условиях (если найдутся заинтересованные в этом силы) Калининградская область может превратиться в еще один конфликтный узел [9]. Необходим мониторинг ситуации, чтобы предотвратить конфликт до его эскалации.
Мировой опыт показывает, что для благополучного существования и развития анклавной (эксклавной) территории как минимум требуется следующее.
1. Признание Правительством страны специфики положения региона, что требует отражения в законодательстве и особого порядка управления. Со своей стороны региональное сообщество ограничивает претензии исключительно вопросами обеспечения оптимальных условий для хозяйственной деятельности, не выдвигая требований автономистского и сепаратистского плана.
2. Корректные отношения с сопредельными государствами, прочные экономические, культурные и гуманитарные связи с их населением.
3. Открытость экономики и активное участие в международном разделении труда.
4. Более высокая степень самостоятельности местных властей в принятии оперативных управленческих решений в социально-экономической сфере и в сфере внутреннего самоуправления территории.
5. Благожелательное внимание и реальная поддержка со стороны «своего» государства, четкое разделение функций между центральным Правительством страны и региональной властью, что обеспечит баланс региональных и общегосударственных интересов.
Условия не только развития, но и жизнеобеспечения Калининградской области достаточно сложные. Расстояние по прямой от границы Калининградской области до другой ближайшей российской области — Псковской — превышает 370 км. Для того чтобы попасть сухопутным путем из Калининграда в Москву, нужно пересечь территории двух независимых государств — Литвы и Белоруссии. С 2003 г. введен визовый режим посещения Литвы калининградцами и так называемый Упрощенный транзитный документ при транзите пассажиров между областью и остальной Россией (с 2005 г. требуется уже и заграничный паспорт). При транзите грузов необходимо оформление таможенных документов.
С превращением Калининградской области в эксклав вокруг региона вновь обострилась конфликтная ситуация. Смягчить ее остроту, уменьшить эксклавные затраты и обеспечить реструктуризацию экономики региона в соответствии с изменившимися условиями помог режим сначала свободной, затем Особой экономической зоны, а также целевая финансовая поддержка центра.
Экономика Калининградской области за относительно короткий исторический период (с 1945 г.) уже неоднократно подвергалась основательной реструктуризации. Сначала разрушенная войной рыночная экономика Восточной Пруссии бытла заменена на плановую административно-командную. Затем в регионе в сжатые сроки быпл создан мощный рыбопромышленный комплекс, существенно изменивший индустриальный, а вслед за тем и социально-экономический облик области. В 1970-е годы получил развитие машиностроительный комплекс, а в сельском хозяйстве в дополнение к прежнему молочно-мясному ско-
38
товодству были созданы птицеводческие фабрики и крупные свиноводческие комплексы. В начале 1990-х годов вслед за распадом СССР, становлением в стране переходной экономики и введением в регионе режима свободной экономической зоны (СЭЗ) «Янтарь» произошла частичная деиндустриализация территории и развитие многих отраслей промышленности было вообще поставлено под сомнение. Но затем, после 1998 г., практически тот же хозяйственный режим в условиях действия принятого в 1996 г. закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» привел к становлению новой региональной экономики, во многом ориентированной на импортозамещение.
Проблемы и перспективы Калининградской области являются предметом постоянного мониторинга в России и Европе. Дискуссию относительно развития региона активизируют процессы европейской интеграции. С превращением области 1 мая 2004 г., после вступления Польши и Литвы в ЕС, в анклав внутри Европейского союза проблемы ее развития вновь видоизменяются. После вступления сначала Польши, а в 2004 г. и Прибалтийских стран в НАТО область стала и российским анклавом в окружении стран, входящих в эту военно-политическую организацию. Определенные изменения вскоре произойдут и в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию. Поэтому Российская Федерация должна предпринять дополнительные меры для жизнеобеспечения своего эксклава в новых условиях и предотвращения угрозы того, что Калининградская область станет депрессивным регионом, изолированным от основной части страны внутри развивающегося Евросоюза.
Особое геополитическое и геоэкономическое положение области нельзя не учитывать в разработке и проведении российской политики
— как внутренней, так и внешней. И это действительно учитывается и Президентом, и Правительством, и Федеральным Собранием России. Калининградская область — единственный субъект Федерации, на территории которого действует режим Особой экономической зоны и одновременно федеральная целевая программа «Развитие Калининградской области на период до 2010 года». В переговорном процессе Россия — ЕС, касающемся вопросов партнерства и кооперации, калининградская тематика также занимает видное место.
Однако до настоящего времени не принят новый закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», необходимость которого признается большинством экспертов и политиков как в регионе, так и в Центре, поскольку действующий закон уже не вполне соответствует быстро меняющимся внешним условиям развития региона. Федеральная целевая программа развития области выполняется не в полной мере. Не заключено и соглашение «Россия — ЕС» по поводу Калининградской области.
Сама необходимость подготовки документов, касающихся области, на федеральном и международном уровнях подчеркивает сложность обеспечения жизнедеятельности и развития эксклавного российского региона. Еще более подтверждают это трудности, возникающие при обосновании таких документов. Помимо сложного геополитического и геоэкономического положения региона, проблемы обусловлены изменчивостью внешних условий. С одной стороны, речь идет о дина-
мичных процессах становления рыночной экономики, новой политической среды и федеративных отношений в России, а с другой — о расширении Европейского союза (которым: в своем новом составе еще не полностью определил специфику отношений с Россией, в том числе применительно к Калининградской области).
Ситуация для Калининградской области усложняется и тем, что ожидаемое вступление России в ВТО может привести, во-первых, к отмене режима ОЭЗ как не соответствующего требованиям этой организации — если иное не будет предусмотрено в результате переговоров, ведущихся российскими представителями об условиях вступления России в ВТО. Во-вторых, снижение импортных тарифов после вхождения Российской Федерации в ВТО уменьшит эффективность нынешнего режима свободной таможенной зоны как фактора развития импорто-замещения в регионе (правда, это произойдет не сразу, а после некоторого переходного периода).
Изменчивость внешней среды затрудняет разработку долговременной стратегии развития эксклавного российского региона на Балтике.
Калининградская область принципиально выделяется среди всех субъектов Российской Федерации. Правда, есть мнение, что она может быть поставлена в один ряд со многими окраинными территориями России (такими, как Сахалин, Камчатка и пр.); сторонники такой точки зрения предлагают подготовить специальный документ, касающийся таких территорий [5]. Но удаленность и эксклавность — разные категории. Жителям Камчатки не требуется разрешение зарубежных стран для того, чтобы отправиться на «материк». Здесь не возникнет международных конфликтов, связанных с транзитом пассажиров и грузов, хотя государству и приходится платить ее жителям надбавки к зарплате.
Удаленность — категория экономическая, а эксклавность — политическая. Поэтому для Калининградской области и требуются не только особым: экономический режим (его обеспечивает сейчас закон об ОЭЗ), но и специфика организации управления регионом, федеральная политика по отношению к области, международное соглашение об условиях ее жизнедеятельности. То есть подход к решению проблем жизнеобеспечения и развития эксклавного российского региона должен быгть более комплексным, учитывающим все многообразие переплетающихся здесь интересов — общероссийских, региональных, международных.
Проведенный анализ исторического развития нынешней территории Калининградской области и аналогии с другими анклавами показывают, что эксклавность — это всегда потенциально конфликтная ситуация и очень часто конфликт, причем нередко возможно его перерастание в вооруженный конфликт. И разрешение конфликтов, обусловленных наличием эксклавов, крайне сложно. Более того, в отношении территории нынешней Калининградской области конфликт, возникший с завоеванием Тевтонским орденом прусских (а затем и части польских) земель, так и не разрешен до настоящего времени. И его разрешение будет возможно только тогда, когда будет достигнута общеевропейская политическая общность, а на смену межгосударственным все в большей мере будут приходить межрегиональные отношения.
Проблема обеспечения устойчивого и динамичного развития Калининградской области как эксклавного субъекта Российской Федерации
40
многоаспектна. Хотя развитие региона и является внутренним делом Российской Федерации, но если иметь в виду эксклавность региона, возникает целый ряд конкретных вопросов его жизнеобеспечения, требующих международного измерения. Соседи Калининградской области также заинтересованы в том, чтобы из региона не исходила какая-либо угроза дестабилизации ситуации в бассейне Балтийского моря.
С учетом того, что необходимо решить многоуровневые задачи, затрагивающие политические, экономические, социальные, экологические аспекты развития региона в общероссийском и одновременно в Балтийском пространстве, следует институциализировать развивающийся конфликт, обеспечив его нормативное разрешение на международном, российском и региональном уровне. Для того чтобы возродить и усилить привлекательность региона, необходимо стабилизировать механизм особой экономической зоны. На основе принятой в апреле 2003 г. Стратегии социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества [8] следует разработать детальную региональную программу, указав цели развития, его источники и приоритеты, гарантии и выгоды инвесторам, а также начать рекламную кампанию — как в других регионах России, так и за рубежом. Необходимо обосновать целенаправленную федеральную политику по отношению к Калининградской области и обеспечить внешнеэкономические и внешнеполитические условия ее развития путем заключения специального соглашения между РФ и ЕС о жизнеобеспечении и развитии этого региона.
На наш взгляд, вместо попыток решить частную задачу — модернизировать «зональный» механизм путем принятия нового закона об ОЭЗ — целесообразно подготовить более широкий закон «Об эксклавной территории Российской Федерации». В этом законе не только должны определяться условия хозяйствования в регионе, но и решаться вопросы социального развития области в российском цивилизационном пространстве, ее взаимоотношений с регионами соседних стран, вопросы управления.
Изменения в управлении регионом должны способствовать формированию соответствующей новым условиям отраслевой структуры экономики путем реализации следующих предпосылок:
— сочетание различных источников финансирования (государственных и частных, отечественных и зарубежных);
— обеспечение налоговых, кредитных, таможенных и др. экономических льгот и гарантий для области, для российских и иностранных инвесторов;
— регулирование этих льгот с учетом интересов экономики России в целом и области в частности (например, при отмене таможенных сборов — обеспечение интересов предприятий региона в перспективных, но пока неконкурентоспособных отраслях в тех случаях, когда ввоз товаров ведет к прекращению их производства в области);
— федеральное финансирование инфраструктуры;
— заключение равноправных, взаимовыгодных, но учитывающих интересы области соглашений РФ с Прибалтийскими странами, Белоруссией, Польшей для сохранения региона в российском экономическом пространстве при одновременном вхождении в балтийское экономическое пространство;
— достижение сбалансированного с соседними государствами военного присутствия, заключение коллективного договора о военной безопасности на Балтике со взаимным уменьшением вооруженных сил; конверсия военного производства.
Преодоление недостатков эксклавности означает не постоянную поддержку депрессивного региона со стороны Федерации, а превращение области в динамично развивающийся регион, выполняющий функции «коридора развития» между Российской Федерацией и Европейским союзом [6].
Федеральная поддержка области как одного из полюсов роста российской экономики, полюса интеграции обеспечит формирование прогрессивной отраслевой структуры региональной экономики. Область в перспективе не только сможет развиваться без субсидирования, но и будет вносить существенный вклад в решение актуальных проблем социально-экономического развития страны благодаря расширению экспортных и импортозамещающих производств, распространению в связи с этим новых технологий, товаров и услуг, передового опыта управления экономикой. Это, в свою очередь, позволит обеспечить надлежащее развитие социальной инфраструктуры, приблизить уровень жизни населения области к показателям развитых стран ЕС, снизить социальное расслоение и повысить степень консолидации общества.
Список литературы
1. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь. М.: Мысль, 1983. С. 69.
2. Винокуров Е. Анклавы в мировой экономике и политике: Опыт последних десятилетий // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 9. С. 83 — 88.
3. Зверев Ю.М. Калининградская область в классификации анклавных (экс-клавных) территорий мира. Калининград: Изд-во КГУ, 2003. С. 9.
4. Зверев Ю.М., Клемешев А.П. Об использовании зарубежного опыта в решении проблем развития калининградского эксклава // Регион сотрудничества. Вып. 3(21). Калининград: Изд-во КГУ, 2003. С. 23 — 35.
5. Ивченко В.В. Программно-стратегическое развитие приморского региона России: теория, методология, практика. Калининград: Изд-во КГУ, 2003.
6. Клемешев А.П., Федоров Г.М. От изолированного эксклава — к «коридору развития». Альтернативы российского эксклава на Балтике. Калининград: Изд-во КГУ, 2004.
7. Словарь географических терминов / Под ред. Л. Дадли-Стампа; Пер. с англ. М.: Прогресс, 1975. Т. 1. С. 306.
8. Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года / Администрация Калинингр. области. Калининград, 2003.
9. Weltmann Chr. Kaliningrad als Konfliktsyndrom // Die Friedens-Warte (Berlin). 2000. N 3—4. S. 391—406.
Сведения об авторе
А.П. Клемешев — канд. ист. наук, доц., ректор РГУ им. И. Канта, rector@admin.albertina. ru
