CC BY
142
УДК 33.331
Шох Маргарита Альбертовна Shokh Margarita Albertovna
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики и экономической безопасности Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (economics), associate professor, associate professor of the department of economics and economic security
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Ионов Владимир Алексеевич lonov Vladimir Alekseevich
кандидат юридических наук, доцент кафедры экономики и экономической безопасности Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), associate professor of the department of economy and economic safety Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Экономико-правовые аспекты состава и учета муниципального имущества
Economic and legal aspects composition and accounting of municipal property
На основе анализа действующего российского законодательства выявлены проблемные аспекты института муниципальной собственности, а также рассмотрены правовые и экономические вопросы состава и учета объектов, отнесенных законодательством к муниципальной имущественной казне.
Ключевые слова: муниципальная собственность, муниципальное имущество, местное самоуправление, местное хозяйство.
Based on the analysis of the current Russian legislation identified problematic aspects of the Institute of municipal property, as well as the legal and economic issues of composition and recording of objects, the legislation referred to municipal property to the Treasury.
Keywords: municipal property, municipal property, local government, local economy.
Современная модель российского местного самоуправления предполагает, что государство, задавая органам местного самоуправления определенные функции (вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия), одновременно наделяет их соответствующим инструментарием — это полномочия по решению вопросов местного значения и перечень имущества, необходимого для их реализации, и ставит при этом перед ними цель максимального удовлетворения потребностей населения муниципального образования с минимальными бюджетными затратами.
Правовые, экономические, территориальные и другие основные принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131). Было бы логично ожидать, что и дефиниция «муниципальная собственность» также должна раскрываться указанным нормативным актом. Однако определение муниципальной собственности содержится в статье 215 Гражданского кодекса РФ, и согласно ему муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Таким образом, понятие муниципальной собственности раскрывается через два ее основных признака — это ее вещный состав и владение ею муниципальным образованием [1]. К сожалению, данная формулировка не учла содержательную природу муниципальной собственности и ее социальную
природу. Известно, что отношения, возникающие в связи с правом муниципальной собственности, относятся к группе абсолютных правоотношений. Это право принадлежит населению муниципального образования, которое представляет собой определенную общность людей, являющуюся одновременно и субъектом права собственности, владеющим, пользующимся и распоряжающимся этим имуществом, и обязанным лицом, так как при этом не может посягать на целостность муниципальной собственности. Это позволяет сформировать экономическую основу местного самоуправления, которая стоит на «трех китах» муниципального хозяйства: местные бюджеты, муниципальное имущество и имущественные права муниципальных образований» (ст. 49 ФЗ № 131). Поэтому, на наш взгляд, именно ФЗ № 131 должен содержать полное определение, раскрывать всю сущность и характеристики муниципальной собственности.
Устанавливая порядок отношений, возникающих в связи с муниципальной собственностью, ФЗ № 131 определяет закрытый и не подлежащий расширительному толкованию перечень имущества, которое может быть признано муниципальной собственностью, а также перечень критериев, согласно которым имущество может быть отнесено к таковым. Здесь в законе применены две конструкции: во-первых, перечисляются конкретные виды муниципального имущества, и тогда не остается никакой возможности по-иному истолковать эти нормы — например мосты, дороги общего пользования, леса в границах населенных пунктов, имущество муниципальных библиотек и музеев и т. д. Во-вторых, к муниципальному имуществу также отнесено «имущество, предназначенное для...» без указания наименования, а только с определением его целевого назначения. Например, имущество, предназначенное для организации транспортного обслуживания населения. Таким образом, любой имущественный объект, находящийся в муниципальной собственности, должен соответствовать или одной из указанных конструкций или им обеим. Следует отметить, что при несоответствии этим критериям закон требует перепрофилирования или отчуждения объекта.
Кроме того, в соответствии с правовым режимом имущество муниципальных образований можно подразделить на:
— муниципальное имущество, относящееся к казне муниципального образования, кроме средств местного бюджета, земель и жилого фонда муниципального образования;
— муниципальное имущество, закрепленное за муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения;
— муниципальное имущество, закрепленное на праве оперативного управления.
Анализ ФЗ № 131 показывает, что состави структура муниципального имущества непосредственно связаны с типом муниципального образования. Для каждого из них закон устанавливает свой перечень
вопросов местного значения, логика решения которых формирует тот перечень муниципального имущества, которым может обладать муниципальное образование каждого типа.
Отдельно необходимо остановится на особом муниципальном имуществе, статус которого определен в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 50 названного закона. Во-первых, это имущество, предназначенное для осуществления полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными или региональными законами. Очевидно, что исполнение этих государственных полномочий невозможно без соответствующего имущественного комплекса, поэтому закон неразрывно увязывает процесс передачи полномочий органам местного самоуправления и закрепление права муниципальной собственности на необходимое для этого имущество. Например, если органы государственной власти субъектов Федерации передают закрепленное за ними полномочие по социальной поддержке и защите населения органам местного самоуправления, то необходимые для осуществления этого полномочия имущественные объекты также передаются в муниципальную собственность. Совершенно иным способом закон подходит к решению вопроса права собственности на имущество при передаче органами местного самоуправления поселений отдельных полномочий муниципальным районам в рамках соглашений, заключаемых в соответствии с требованиями статьи 15 ФЗ № 131. Несмотря на то, что порядок передачи государственных и муниципальных полномочий практически идентичен, передача государственных полномочий предполагает, что необходимое для этого имущество станет муниципальной собственностью, а при передаче муниципальных полномочий допускается только финансирование переданных полномочий за счет межбюджетных трансфертов, имущество, необходимое для их исполнения, не может быть передано в собственность тех муниципалитетов, которым данное полномочие передается [2]. Таким образом, складывается явное несоответствие механизмов правового регулирования. Закон должен устанавливать возможность и порядок подобной передачи имущества, причем поскольку здесь складываются большие возможности для коррупционных злоупотреблений, этот порядок должен быть прописан максимально четко и подробно.
Второй особый вид муниципального имущества — это «имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования» (п. 3 ч. 1. ст. 50 ФЗ № 131). Данная норма вызывает наибольшее количество вопросов по своей формулировке. Очевидно, что здесь закрепление права муниципальной собственности
происходит не только на основании конструкции «имущество, предназначенное для...», но и в обязательном порядке на основании установления целевого назначения имущества специальным нормативным актом представительного органа местного самоуправления. Введение подобного требования можно объяснить расплывчатостью и неопределенностью понятия «обеспечение деятельности», поскольку любое имущество в данном случае можно считать обеспечивающим деятельность указанных органов и лиц. В этом случае органы местного самоуправления, принимая публичный акт и указывая в нем, какие виды имущества необходимы для выполнения своих функций органам местного самоуправления и их должностным лицам, муниципальным служащим, работникам муниципальных организаций и учреждений, самостоятельно отграничивают те имущественные объекты, которые могут стать муниципальной собственностью.
Таким образом, в муниципальной собственности могут находиться три категории имущества. При этом необходимо отметить, что все перечни (вопросов местного значения и соответствующих им видов имущества, передаваемых государственных полномочий и имущества, используемого для их осуществления, а также перечень имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных организаций и учреждений) являются исчерпывающими. Целью подобного подхода к формированию объектного состава муниципальной собственности является максимальное ограничение возможностей органов местного самоуправления напрямую осуществлять предпринимательскую деятельность. Концепция ФЗ № 131 предполагает, что органы местного самоуправления обязаны только создавать условия и организовывать предоставление услуг населению муниципального образования в рамках решения возложенных на них вопросов местного значения, а сам процесс предоставления услуг должен осуществляться на основе рыночного механизма частными предпринимателями и организациями. Концепция предусматривает самостоятельное предоставление органами местного самоуправления услуг населению муниципального образования путем создания муниципальных учреждений и предприятий лишь в тех случаях, если рыночный механизм предоставления услуг оказывается неэффективным или слишком затратным для населения (например содержание детей в детских садах). Кроме того, чрезвычайно высокая степень износа ряда объектов муниципальной собственности (коммунальных сетей и жилищного фонда) и вытекающие из этого значительные расходы по ее содержанию существенно ограничивают возможности привлечения частного капитала и заставляют сохранять эти объекты в муниципальной собственности.
Конечно, следует признать, что общий перечень имущества, могущего находится в муниципальной
собственности, требует корректировки. Особенно это необходимо сделать в части вопросов местного значения, не обеспеченных соответствующим имуществом, и в части имущества, не связанного с перечнем вопросов местного значения, поскольку возникающая при этом неопределенность никак не способствует эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, по мнению многих специалистов, установление жесткой взаимосвязи между перечнем вопросов местного значения и перечнем объектов муниципальной собственности значительно сужает возможности социально-экономического развития муниципальных образований: органы местного самоуправления уже не могут быстро реагировать на изменяющиеся потребности населения в тех или иных услугах и перепрофилировать для этих целей муниципальное имущество. Закрытый перечень муниципального имущества становится трудно разрешимой проблемой и в связи тем, что если в соответствии с законом органы местного самоуправления примут на себя полномочия по решению вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления другого уровня, то они это могут сделать только при условии наличия собственных материальных ресурсов и достаточных финансовых средств. В результате складывается замкнутый круг: иметь ресурсы, в том числе имущество, без соответствующих полномочий невозможно, а исполнять полномочия без соответствующих ресурсов — нельзя. Следует отметить, что за десять лет действия ФЗ № 131 в него вносились многочисленные поправки, расширяющие полномочия, закрепленные за муниципальными образованиями, однако, несмотря на постоянно поступающие предложения об «открытии» перечня объектов муниципальной собственности, это положение осталось без изменений.
Реализация правомочий собственника — права владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, неизбежно ставит вопрос об управлении им. Управление муниципальным имуществом преследует следующие цели [3]:
— формирование и усиление экономической основы местного самоуправления;
— увеличение количества объектов муниципальной недвижимости и улучшение их состояния;
— расширение доходной базы муниципальных бюджетов;
— рост отдачи, а следовательно повышение эффективности управления муниципальным имуществом;
— обеспечение исполнения муниципальным образованием своих обязательств в гражданско-правовых отношениях.
Задачи, подлежащие решению в процессе управления муниципальной собственностью, должны предусматривать:
— постоянный и полный учет всех объектов муниципального имущества и его движения;
— обеспечение сохранности муниципальной собственности, используемой для решения вопросов местного значения и исполнения переданных государственных полномочий;
— определение и применение наиболее результативных способов использования муниципального имущества;
— контроль за использованием его по целевому назначению;
— создание базы данных, содержащей достоверную информацию об объектном составе имущества, находящегося в муниципальной собственности, о его технических характеристиках и стоимостной оценке.
Эффективное управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности, предусматривает в том числе и организацию учета объектов имущества. Его целью является организация единой системы учета муниципального имущества, регистрация всех имущественных объектов, находящихся в муниципальной собственности, и регистрация сведений, отражающих его движение [4].
Учет муниципального имущества предполагает описание каждого объекта и его характерных особенностей таким образом, чтобы он был однозначно определен. После прохождения учета, каждому имущественному объекту присваивается свой номер, а перечень с описанием всех объектов учета составляет Реестр объектов муниципальной собственности [5, с. 349]. Данный Реестр ведется единообразно в каждом муниципальном образовании, он является собственностью муниципального образования.
Таким образом, в процессе ведения Реестра формируются три базы данных:
1) база данных о муниципальной казне, в ней отражаются:
— сведения о нежилых зданиях и сооружениях, частях зданий и сооружений в виде нежилых помещений, а также об объектах муниципальной инфраструктуры, таких как инфраструктурные и другие хозяйственные объекты, использующихся для решения вопросов местного значения или исполнения переданных государственных полномочий;
— сведения об объектах, относимых к движимому имуществу, таких как станки, оборудование, машины и ценные бумаги муниципального образования;
2) база данных о муниципальном имуществе, закрепленном на праве хозяйственного ведения, в ней отражаются:
— сведения об объектах недвижимого имущества, находящееся у муниципального образования на праве хозяйственного ведения;
— сведения об аналогичных объектах движимого имущества;
3) база данных о муниципальном имуществе, закрепленном на праве оперативного управления, в ней содержатся:
— сведения о недвижимом имуществе муниципального образования, закрепленном на праве оперативного управления;
— сведения об аналогичных объектах движимого имущества.
Ведение указанных баз данных и их объединение в единую систему и представляет ведение Реестра. При этом происходит занесение в нее имущественных объектов и сведений о них, их обновление и их исключение в случае изменения формы собственности или других вещных прав на эти объекты.
Основаниями для включения в Реестр, исключения из Реестра или изменения данных об имущественных объектах являются законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, нормативные акты органов местного самоуправления, вступившие в законную силу решения судов, гражданско-правовые договоры и другие законные основания [6].
Основной проблемой учета муниципального имущества является то, что, несмотря на обязыва-ние органов местного самоуправления создать и вести Реестр объектов муниципальной собственности, в законодательстве отсутствует норма, дающая им право на самостоятельное определение порядка ведения учета этих объектов. Вместе с тем очевидна необходимость введения специального нормативного акта, который бы устанавливал базовые основы указанного порядка и разрешал сложившиеся несоответствия между некоторыми правовыми актами. Следует установить общие требования к реестрам всех муниципальных образований, такие как единая классификация объектов учета, единые правила ведения каждого раздела реестра, единое требование об открытости сведений, содержащихся в реестре, а также требование о сопоставимости сведений, содержащихся в реестре, с другими базами данных и системами учета с целью организации информационного взаимодействия и обмена.
Подводя итог всему вышесказанному, следует сделать вывод, что формирование правовых основ местного самоуправления — процесс не прекращающийся, и совершенствование правового регулирования муниципальной собственности, некоторые аспекты которого были рассмотрены выше, является одним из инструментов улучшения качества жизни населения в любом муниципальном образовании.
Примечания
1. Косаржевская О.Г. Муниципальная собственность и муниципальное имущество: понятие и сущность // Образование и право. 201 2. № 2 (30).
2. Васильченко Д.Г. Основные направления и задачи совершенствования управления муниципальной собственностью // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2011. № 1.
3. Шох М.А. Некоторые вопросы управления муниципальной собственностью // Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития: сборник трудов по материалам V Всероссийской научно-практической конференции. М., 2010.
4. Запорожан А.Я. Управление муниципальной собственностью в РФ: поиск оптимальной модели // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. № 11.
5. Шох М.А. Учет и реестр объектов муниципальной собственности // Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития: материалы III Международной научно-практической конференции (27 декабря 2013 года) / отв. ред. A.A. Горохов. Курск, 2013.
6. Чудинов С.А. Управление муниципальной собственностью: проблемы и пути совершенствования // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2013.№ 2.
Notes
1. Kosarzhewskaya O.G. Municipal property and municipal property: the concept and essence // Education and the right. 2012. № 2 (30).
2. Vasilchenko D.G. Main directions and tasks of improving the management of municipal property // Herald of the Voronezh state university. Series: Economics and management. 2011. № 1.
3. Shokh M.A. Some questions of the management of municipal property // The system of state and municipal management: problems and prospects: proceedings of the materials of the V all-Russian scientific-the practical. proc. Moscow, 2010.
4.ZaporozhanA.Y. The Management of the municipal property in the Russian Federation: the search for the optimal model // Eurasian integration: economics, law, politics. 2012. № 11.
5. Schokh M.A. Accounting and registry of municipal property // The study of innovative potential of society and the formation of its strategic directions of development: proceedings of the III International scientific-practical conference (27th December 2013) / ed. in chief A.A. Gorokhov. Kursk, 2013.
6. Chudinov S.A. Management of the municipal property: problems and ways of improvement // The Bulletin of the Saratov state socio-economic university. 2013. № 2.
