CC BY
41
Berdnikov Vladimir Alekseevich, Vakhtin Alexey Anatolyevich ECONOMICAL AND LEGAL ASPECTS OF INDEPENDENT ..
economic sceinces
УДК 338.467
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА УСЛУГ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
© 2018
Бердников Владимир Алексеевич, доктор экономических наук, заведующий кафедрой «Прикладная информатика в экономике» Поволжский государственный университет сервиса (445017, Россия, Тольятти, ул. Гагарина, 4, e-mail: [email protected]) Вахтин Алексей Анатольевич, юрисконсульт ООО «Профессионал» (443016, Россия, Самара, ул. Мирная, 162, e-mail: [email protected])
Аннотация. Независимая оценка качества услуг в сфере образования, культуры, охраны здоровья и социального обслуживания России, появившаяся в стране в 2013 году, с начала нынешнего года вновь претерпела изменения. В новом федеральном законе, регулирующим правоотношения в этой сфере, появились нововведения, направленные на повышение результативности процесса независимой оценки качества. Сформировавшийся за прошедшие годы механизм оказался недостаточно эффективным. Должного повышения качества услуг достичь не удалось, граждане не проявили должной заинтересованности в выражении и учете своего мнения в качестве потребителей. Новые преобразования направлены на повышение степени независимости оценки посредством изменений в составе субъектов, повышения ответственности руководителей за результаты НОК. Однако нормативные и организационные преобразования в стране происходят в условиях слаборазвитых негосударственных институтов, низкого уровня экономической и политической конкуренции. Эти ограничения являются препятствием для повышения эффективности независимой оценки качества социальных услуг.
Ключевые слова: независимая оценка качества услуг, негосударственные гражданские институты, общественный контроль, субъекты общественного контроля.
ECONOMICAL AND LEGAL ASPECTS OF INDEPENDENT ASSESSMENT OF QUALITY OF SERVICES IN THE SOCIAL SPHERE
© 2018
Berdnikov Vladimir Alekseevich, Doctor of Economics, Head of the Department "Applied Informatics in Economics" Volga Rigion State University of Service (445017, Russia, Togliatti, Gagarin Str., h.4, e-mail: [email protected]) Vakhtin Alexey Anatolyevich, legal adviser LLC "Professional" (443016, Russia, Samara, st. Mirnaya, 162, e-mail: [email protected])
Abstract. The independent assessment of quality of services in education, cultures, health protection and social service of Russia which has appeared in the country in 2013 since the beginning of this year has undergone changes again. In the new federal law, regulating legal relationship in this sphere, there were innovations directed to increase in effectiveness of process of independent assessment of quality. The mechanism created for last years was insufficiently effective. Due improvement of quality of services didn't manage to be reached, citizens haven't shown due interest in expression and accounting of the opinion as consumers. New transformations are directed to increase in degree of independence of assessment by means of changes in the list of subjects, increases in responsibility of heads for results of NOC. However standard and organizational transformations in the country happen in the conditions of underdeveloped non-state institutes, low level of the economic and political competition. These restrictions are an obstacle for increase in efficiency of independent assessment of quality of social services.
Keywords: independent assessment of quality of services, non-state civil institutes, public control, subjects of public control.
Постановка проблемы
Независимая оценка качества услуг организациями социальной сферы (НОК) считается одной из форм общественного контроля. Впервые задача создания в стране такой системы была озвучена в майском Указе Президента России, посвященном социальной политике [1]. До этого оценка качества работы организаций социальной сферы проводилась органами исполнительной власти (по отраслям) и органами местного самоуправления. В Указе было дано поручение обеспечить формирование в стране независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, определить критерии такой оценки. Целью было повышение качества работы с клиентами и привлечение к оценке потребителей услуг. Нормы, связанные с созданием в стране механизма НОК, нашли отражение в Постановлении Правительства «О формировании независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги», которые впоследствии были закреплены федеральным законом [2, 3]. За этими правовыми преобразованиями последовали изменения в отраслевые законы, были приняты подзаконные правовые акты, в которых определены показатели, субъекты и механизмы оценки, намечены меры по доступу к информации, финансированию и технической поддержке.
Инициатива по общественной оценке качества была
реализована на самом высоком государственном уровне. Сразу возникали вопросы - найдутся ли в стране независимые организации, субъекты общественного контроля, которые смогут данную инициативу эффективно реализовать. С некоторым опозданием, подключились к проблеме ученые - социологи, юристы, экономисты, которые выступали как эксперты и независимые исследователи. Первых в большей степени интересовали правовые аспекты, других - участи гражданского общества в независимой оценке, мониторинг НОК (Рагозина Л.Г., Тополева-Солдунова Е.А., Цацура Е.А., Гришина Е.Е., Рогозин Д.М., Галиева Н.И. и др.).
В конце 2017 г. последовали новые законодательные изменения, которые внесли изменения в механизм НОК. Чем были вызваны эти изменения и что планируется получить в итоге? На эти вопросы предстоит ответить в статье.
Анализ исследований и публикаций
Формирование системы независимой оценки качества услуг стало одним из звеньев цепи, связанных с оптимизацией сети социальных учреждений в стране, расширением доступа на рынок социальных услуг некоммерческих организаций и социально ориентированного бизнеса. До периода преобразований оказанием социальных услуг населению (за редким исключением) занимались государственные и муниципальные учреждения.
экономические науки
Бердников Владимир Алексеевич, Вахтин Алексей Анатольевич ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ ...
До 2015 г. в сфере социального обслуживания работало только 1% частных поставщиков услуг [4, с. 65]. Меры по расширению доступа на рынок социальных услуг новых участников хотя и дали результат, но кардинально ситуацию не изменили [5, с. 60-68].
Дополнительным толчком к развитию системы независимой оценки качества социальных услуг стало развитие общественного контроля, одним из видов которого как раз и выступает НОК. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», принятый в 2014 году, определил его формы, основных участников и процедуры. Был сделан важный шаг на пути формирования гражданских институтов, определению прав и обязанностей основных игроков, однако сохранялись ограничения, которые сдерживали развитие общественного контроля [6, с. 37-43].
Вслед за федеральным законом, который урегулировал ключевые вопросы проведение независимой оценки качества, появляется ряд других нормативных правовых актов, посвященных организации оценки, мониторингу, правилам размещения информации - всего около десяти [7-9]. Завершился процесс нормативного регулирования принятием большого количества подзаконных нормативных актов, методических рекомендаций, приказов, писем, принятых отраслевыми министерствами и ведомствами. Только приказов Минтруда России было издано 10, нормативных правовых актов Минобрнауки - 6, Минкультуры - 9, Минздрава - 7. Целевые показатели с перечнем мероприятий были утверждены в каждом отдельном ведомстве, включая Минспорт. Для оценки условий оказания услуг в сфере культуры предусматривалось 26 показателей, в сфере социального обслуживания - 45, в здравоохранении - 17, в образовании - 16 [10-13]. Однако, несмотря на значительные продвижки, сохранялись пробелы в вопросе формирования критериев и показателей независимой оценки качества услуг [14, с.55-57], [15, с. 5-7] .
По данным доклада Минтруда России «О функционировании системы независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги», ежегодно процедура охватывала до 27,6% от числа государственных и муниципальных учреждений. Во всех субъектах РФ, согласно документу, к 2017 году были приняты все необходимые нормативные правовые акты, созданы общественные советы. По информации субъектов РФ к концу 2016 года 86,3% организаций имели официальные сайты (в 2013 году таких было 71,6%) с разделами по НОК, реализованы меры по обеспечению технической возможности выражения мнения потребителей услуг. Учет мнения потребителей в социальном обслуживании был налажен в 61 субъекте РФ, в здравоохранении - в 81, в культуре - 55, в образовании -38. Полномочия по проведению НОК возлагались законодателем на Общественные советы, формируемые при исполнительных органах власти и органах местного самоуправления. Общественные советы были сформированы как один из инструментов общественного контроля, гражданский институт, призванный повысить компетентность органов власти в социально значимых вопросах. Однако они оказались сильно зависимыми от органов власти, что мешало выполнять возложенные функции. Попытки осуществить «перезагрузку» существенно не изменили ситуацию [16, с.129-133].
Важная операционная роль при проведении НОК отводилась организациям операторам, которые осуществляли сам процесс оценки, выполняли функции по разработке инструментария, проведению мероприятий по сбору информации, ее анализу и обработке. В большинстве случаев организацией оператором становилось подведомственное бюджетное учреждение, что делало процедуру оценки сильно зависимой от организаторов -отраслевых министерств.
Таким образом, в правовых нововведениях, последовавшие в конце 2017 года, нашли отражение меры,
связанные с устранением вышеназванных недостатков, приданием независимой оценке большей «независимости» [17; 18, с. 28-29]. Новый федеральный закон 2017 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» помимо перехода от оценки «качества услуг» к оценке «условий оказания услуг», содержит ограничения качественного состава общественных советов, предъявляет требования к организациям операторам, ужесточает нормы, касающиеся учета результатов оценки и ответственности руководителей [19]. Цель нововведений - добиться меньшей аффилированности, большей вовлеченности в процедуру оценки самих граждан, повышения степени независимости оценщиков. Однако правовые и организационные нововведения проводятся в стране в условиях слаборазвитых негосударственных институтов, отсутствия заинтересованности потребителей как-то повлиять на процесс оказания услуг, низкого уровня доверия к государственным институтам. В условиях высоких трудозатрат организаторов и учреждений сохраняются высокие риски неэффективности предпринимаемых государством усилий. С одной стороны, происходит рост затрат на организацию, документирование и привлечение независимых организаций операторов, а с другой - сохраняются условия для искажения результатов проводимых проверок.
Выводы и перспективы дальнейших исследований
Таким образом, практически завершенный процесс независимой оценки качества услуг учреждениями, функционирующими в социальной сфере, через пару лет был подвергнут значительной корректировке, так как не удалось добиться ожидаемых результатов и сделать НОК действенным механизмом повышения качества и заинтересовать самих граждан в его результатах. На наш взгляд, наиболее значимым фактором, способным положительно повлиять на повышение степени «независимости» оценки качества и заинтересованности граждан - их потребителей - является развитие в стране институтов гражданского общества, формирование механизмов экономической и политической конкуренции. В условиях только правовых и организационных нововведений без активизации негосударственных институтов, роста добровольного желания граждан участвовать в управлении, повышения доверия к государству, можно спровоцировать увеличение бюджетных затрат на привлечение независимых организаций операторов, организацию и документальное оформление результатов оценки. Повышение ответственности за результаты оценки руководителей организаций при условии, что результаты НОК не станут действительно независимыми, может привести к тому, что рейтинг организаций станет дополнительным инструментом давления на их руководителей.
С учетом сохранения этих рисков целесообразно исследовать вопрос о привлечении к независимой оценке качества профессиональных экспертов, а также непосредственных получателей услуг, используя положительный зарубежный опыт [20, с. 7], [21, р. 8]. Важным фактором активизации гражданского участия в управлении оказанием услуг является ориентация институциональной системы на принципы социальной справедливости, повышающая уровень доверия к государству [22, с. 6-10]. Формальных бюрократических процедур в данном случае оказывается недостаточно, так как сами по себе, при отсутствии компенсационных конкурентных механизмов, они приводят к непродуктивным затратам, что характеризуется в научной литературе как «провалы государства» [23, 6-19], [24, с. 128-146], [25, с. 5-11]
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Указ Президента РФ № 597 от 7 мая 2012 г. «О ме-
Азимут научных исследований: экономика и управление. 2018. Т. 7. № 2(23)
57
Berdnikov Vladimir Alekseevich, Vakhtin Alexey Anatolyevich economic
ECONOMICAL AND LEGAL ASPECTS OF INDEPENDENT ... sceinces
роприятиях по реализации государственной социальной политики».
2. Постановление Правительства РФ от 30.03.2013 № 286 «О формировании независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги».
3. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования».
4. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год. Общественная палата Российской Федерации. Электронный ресурс: http:// www.oprf.ru.
5. Вахтина М.А. Возможности и ограничения привлечения некоммерческого сектора к предоставлению услуг в социальной сфере // Вестник Самарского государственного экономического университета . 2017. № 9 (155). С. 60-68.
6. Белокрылова О.С., Вахтина М.А. Особенности современного этапа развития института общественного контроля в России // Экономика: теория и практика. 2015. № 2 (38). С. 37-43.
7. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 года № 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги»
9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 года № 487 (в ред. распоряжения Правительства РФ от 20.01.2015 № 53-р) «Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015 годы».
10. Приказ Минкультуры России от 25.02.2015 № 288 «Об утверждении показателей, характе5ризующих общие критерии оценки качества оказания услуг организациями культуры».
11. Приказ Минздрава России от 28.11.2014 № 787н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества оказания услуг медицинскими организациями».
12. Приказ Минобрнауки России от 05.12.2014 № 1547 «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
13. Приказ Минтруда России от 08.12.2014 № 995н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества оказания услуг организациями социального обслуживания.
14. Кицай Ю.А. К вопросу о новом статусе некоммерческих организаций // Право: история, теория, практика: материалы IV междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, 2016 г.). - СПб.: Свое издательство, 2016. С. 55-57.
15. Рагозина Л.Г., Цацура Е.А. Независимая оценка качества оказания социальных услуг: первые результаты // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 1. С. 5-7.
16. Щербина М.В. Общественные советы при органах исполнительной власти: социальная экспертиза и контроль // Власть. 2015. № 3. С. 129-133.
17. Стенограмма заседания Госсовета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития страны. 5 мая 2017 г. www. kremlin.ru/events/president/news/54448
18. Доклад о развитии гражданского общества в
Российской Федерации за 2016 год.
19. Федеральный закон № 392-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы».
20. Рагозина Л. Г., Цацура Е.А. Независимая оценка качества оказания социальных услуг: первые результаты // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 1(125).
21. Study on social services of general interest / The Employment, Social Affairs and Inclusion Directorate General of the European Commission, 2011.
22. Бердников В.А., Вахтина М.А. Институты социальной справедливости в рыночной экономике России: состояние и направления развития // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2014. № 11 (121). С. 6-10.
23. Белокрылова О.С., Вахтина М.А. От «провалов рынка» к «провалам государства»: еще раз к вопросу о социальной справедливости в экономике // Journal of Economic Regulation. 2016. Т. 7. № 2. С. 6-19.
24. Бердников В.А. Конкуренция и конкурентоспособность: теория, тенденции, перспектива. - Тольятти, 2001.
25. Бердников В.А., Реснянский М.М., Севастьянов А.В. Разработка гибких стратегий как резерв и новый аспект конкурентоспособности предприятий среднего и малого бизнеса // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2008. № 6. С. 5-11.
Статья поступила в редакцию 02.05.2018
Статья принята к публикации 25.06.2018
