CC BY
13
экономическое стимулирование как метод управления средним профессиональным образованием
А. Н. Бодров, кандидат технических наук, лауреат премии Правительства РФ в области образования,
директор Технологического колледжа № 31, г. Москва
Под воздействием принимающих все более цивилизованные формы рыночных отношений, становления экономики знаний в России формируются новые модели экономической организации социальной сферы общества, в том числе образования. Развитие их происходит неравномерно, в различной степени захватывая все его уровни.
Высшее и в значительной мере среднее профессиональное, а также дополнительное образование уже наполовину погружены в рынок ввиду перехода на платные образовательные услуги. Элементы рыночных отношений проникают и в другие уровни образования, проявляясь в форме нормативного подушевого финансирования, образовательных кредитов, грантов, многоканального финансирования, стимулирования по конечным результатам и т. п. На выявление и поддержку инновационных образовательных учреждений путем финансовых инвестиций ориентирован приоритетный национальный проект «Образование».
Подобные тенденции фиксируют не только принципиально важный переход от государственно ориентированной модели управления к государственно-общественной. Ключевая идея нарастающих тенденций состоит в том, что решающим инструментом управления образованием, имманентным природе рыночных отношений, становится новая политика финансирования. Она означает замену сохранившегося до сих пор «распределительного бюджета» «бюджетом экономического управления» системой профессионального образования. Данную тенденцию следует в полной мере учитывать при разработке и реализации стратегических программ развития образования.
Новая модель финансирования во все большей степени становится ведущим инструментом формирования гибкой, динамичной и ориентированной на выявление наиболее талантливых субъектов системы образования, открывающей возможности для получения образования на протяжении всей жизни. Такая модель основана на объективной, независимой оценке и высокой степени измеримости результатов обучения, что является руководящим принципом экономики знаний. Она включает все атрибуты рынка: дифференциацию обучаемых по результатам обучения, стимулирование лучших, использование различных
источников возмещения затрат. Анализ научных публикаций по исследуемой проблеме показывает, что проблема воздействия экономических стимулов на педагогическую эффективность среднего профессионального образования практически не рассматривалась. Это можно объяснить сохраняющей приоритетные позиции концепцией государственного патернализма, отчуждением образования от рынка труда, формирующим убеждение в том, что «необходимым условием развития среднего профессионального образования является его всесторонняя государственная поддержка, включая финансирование из средств бюджетов разного уровня» (1, с. 8).
Доминирующие до настоящего времени административные методы управления средним профессиональным образованием имманентны природе централизованной экономики, развитие которой жестко предопределено и осуществляется в русле консервативных тенденций. При этом любые проявления неустойчивости системы профессионального образования регулируются методами управленческого воздействия внутри системы, реакция на внешние стимулы носит характер второстепенной функции.
В современных условиях потенциал административного управления средним профессиональным образованием в значительной степени исчерпывается и входит в противоречие с принципами рыночной экономики, в которую все более погружается и социальная сфера. Новая парадигма профессионального образования «Работодатель определяет чему учить, образовательное учреждение - как учить, абитуриент - где учиться (2) отвергает стереотипные решения и замещается полисубъектным характером управления, адекватным динамике рынка труда, ориентацией не на текущий образовательный процесс, а на его результат. Научная разработка и внедрение соответствующих таким требованиям экономических форм управления предполагает необходимость переосмысления многих положений теории управления педагогическими системами, которые получили широкое распространение в период доминирования технократических принципов руководства.
Действующее законодательство, в том числе принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления объ-
единениям работодателей права участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования» не сумели существенно повлиять на ситуацию, но свидетельствуют о растущей актуальности замены административных отношений экономическими. Только активное взаимодействие с социумом через механизм социального партнерства с ведущей ролью в нем работодателей может обеспечить формирование социально открытой системы профессионального образования, способной адекватно реагировать на динамику развития рынка труда, структуру востребуемых профессий, обеспечить высокую педагогическую эффективность профессионального образования.
Концепция экономического стимулирования заложена в утвержденную Правительством Москвы целевую программу развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве «Рабочие кадры» на 2008-2010 годы. В ней предусмотрены такие ключевые элементы новой концепции, как нормативное финансирование с учетом затрат на отдельные профессии, размещение городского заказа на подготовку кадров с повышенными экономическими стимулами профессиональных колледжей, грантное финансирование, привлечение инвестиций социальных партнеров.
В необходимости развития методов экономического стимулирования педагогической эффективности среднего профессионального образования убеждает опыт зарубежных стран, модели финансирования которого строго ориентированы на нужды рынка труда. Это вытекает из понимания профессионального образования как услуги, прямые или косвенные проявления которой должны иметь определенную стоимость (3).
Работодатели чаще и охотнее вкладывают капитал в объекты - машины, здания, материалы, - чем в развитие человеческих ресурсов. Причина состоит в том, что рабочие склонны мигрировать между предприятиями, и, следовательно, капиталовложения в их подготовку не столь защищены, как если бы они были вложены в объекты.
Тем не менее нельзя согласиться с довольно распространенным научным тезисом о том, что инвестиции в образование «объективно чужды большинству хозяйствующих субъектов» (1, с. 18). Подобное утверждение можно отнести лишь к сохраняющемуся в России до сих пор механизму инвестиций, которые носят характер благотворительности.
Именно работодатель в наибольшей мере из всех социальных партнеров обладает субъективной заинтересованностью в развитии профессионального образования. Исследования ученых НИИ развития профессионального образования показали готовность
71 % работодателей вкладывать средства в развитие профессионального образования (2). Однако для этого требуется иная система экономического стимулирования, ориентированная на конечный результат оплачиваемой образовательной услуги: удовлетворение потребности в кадрах нужного профиля и качества.
Требует коренного изменения практика бюджетного финансирования среднего профессионального образования, которая продолжает оставаться в плену обезличенных, профессионально не ориентированных нормативов. Осуществляемый ныне переход на так называемое подушевое финансирование пока является декларацией и существенно не влияет на повышение экономического стимулирования.
В начале 90-х годов система профессионального образования России финансировалась на основе «нормативов выживания», способных обеспечить только консервацию системы (зарплата педагогов едва равнялась прожиточному минимуму, ремонт и коммунальные услуги вовсе не предусматривались бюджетом и т. д.). Такой норматив, при его продолжительном применении, неизбежно приводит к разрушению системы.
Последующий переход на тип норматива, который можно определить как «норматив поддержки», создавал потенциал саморазвития системы, чаще всего экстенсивный. При таком типе нормативного финансирования значительную часть средств приходится зарабатывать самим учреждениям профессионального образования. Последствия саморазвития могут быть различными, в том числе общественно негативными, и приводить к деградации системы (система начинает существовать сама для себя). Как пример можно привести массовый переход (в условиях недостаточного бюджетного финансирования) учреждений высшего профессионального образования на платное обучение, что привело к их отрыву от потребностей рынка труда.
Вряд ли возможен норматив финансирования, точно соответствующий потребности, т. к. норматив, по определению, величина постоянная, а потребности развиваются по закону их неуклонного возвышения. Поэтому наряду с количественными характеристиками норматив должен обладать потенциалом стимулирования, давать возможность при лучших конечных результатах получать больший объем финансирования. По данным наших исследований, в настоящее время 74 % преподавателей профессиональных колледжей Москвы считают, что их заработная плата не зависит от качества выполнения работы.
Постановлением Правительства Москвы ежегодно утверждаются нормативы затрат на одного обучаемого в год по типам колледжей. Однако, по нашему мне-
нию, такая система нормативного финансирования требует существенной доработки, т. к. сохраняет «распределительный характер» и не обладает стимулирующим потенциалом. В ней не учитывается многопро-фильность учреждений среднего профессионального образования и вытекающие из этого существенные различия реальных затрат на подготовку кадров по различным профессиям. Уравнивание нормативов, как показывает опыт, приводит к вымыванию в структуре подготовки кадров нужных для экономики, но относительно высокозатратных профессий.
Кроме того, действующий механизм не учитывает два важнейших фактора: текущее состояние учебно-производственной базы образовательного учреждения и тот оптимальный уровень оснащенности, который требуется для реализации заявленных образовательных программ по конкретной профессии или специальности.
Научное осмысление путей перехода на нормативное финансирование учреждений начального профессионального образования осуществляется во многих регионах России. Инновационная методика расчета норматива финансирования с учетом затрат на отдельные профессии разработана в Санкт-Петербурге (научный руководитель - профессор Л. В. Ивановский). В Кемеровской области проведен эксперимент по итоговому финансированию конечных результатов профессионального образования (научный руководитель - профессор Т. С. Панина). Объем дополнительного финансирования для победителей экперимента здесь был существенно увеличен (за исключением расходов, предусмотренных на коммунальные услуги).
Общие подходы авторов указанных выше разработок и результаты исследований ученых НИИ развития профессионального образования (Смирнов И. П., Тодосийчук А. В., Ткаченко Е. В.) позволили сформулировать концепцию формирования городского заказа на подготовку рабочих кадров, включая механизм экономического стимулирования его участников по конечным результатам обучения и трудоустройства выпускников.
Начальный этап эксперимента лучше было бы базировать только на средствах бюджета департамента образования, постепенно замещая часть расходов средствами работодателей и Службы занятости (по договоренности с ними). В перспективе возможно участие в финансировании непосредственных заказчиков кадров. Так, в настоящее время Комплекс городского хозяйства Правительства города Москвы впервые сформулировал колледжам городской заказ
на подготовку рабочих кадров для сферы ЖКХ и транспорта столицы. Логично предположить, что данный заказ может быть подкреплен финансированием из средств самого заказчика.
Помимо экономических стимулов повышения педагогической эффективности профессионального образования предлагаемый механизм финансирования позволит привлечь инвестиции других заинтересованных сторон. Вопрос состоит в том, чтобы предложить приемлемый всем субъектам социального партнерства механизм сотрудничества в виде итогового финансирования учреждений СПО с учетом качества профессиональной подготовки и результатов трудоустройства выпускников. Очевидно также, что в случае успешной апробации механизма итогового финансирования в системе СПО, он может быть распространен на другие уровни профессионального образования.
Глубокая модернизация системы среднего профессионального образования, обеспечивающая повышение ее педагогической эффективности до требуемого современными условиями уровня, не может быть достигнута в рамках традиционной модели финансирования. Действующая модель не ориентирует менеджеров образования на принятие решений, отвечающих требованиям рынка труда, консервирует самодостаточный статус образовательного учреждения. Она снимает экономическую ответственность как за текущие (формирование структуры учебных профессий, отсев, успеваемость, педагогические технологии), так и за конечные (качество обучения, трудоустройство по полученной профессии, адаптированность к производству) результаты предоставляемой образовательной услуги.
В ответ на вызовы экономики знаний в педагогической науке формируется новое направление, связанное с введением системы экономических стимулов развития профессионального образования. Переход к экономическому стимулированию как основному методу управления средним профессиональным образованием является закономерным этапом развития рыночных отношений.
Использованная литература:
1. Анисимов П. Ф. Социально-экономические основы формирования и развития системы среднего профессионального образования на региональном уровне. - Реферат докт. дис.- М., 2003. - 43 с.
2. Смирнов И. П. Экономическая функция профессионального образования.- М., 2007. - С. 242.
3. Гаськов В. М. Управление профессиональным обучением и подготовкой. - Женева - Москва, 2000. - С. 86.
