CC BY
167
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ
А.В. Анисимов, канд. экон. наук Институт экономики УрО РАН (Россия, г. Екатеринбург)
Аннотация. Статья посвящена уточнению содержательной сути административных барьеров, их влиянию на конкуренцию. Проведенный автором анализ с позиции современных экономических теорий позволил выявить область возникновения административных барьеров, причины формирования, последствия для конкуренции. Установлено, что административные барьеры - это системный процесс накопления связей между органами власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами для осуществления взаимной поддержки в целях создания преимущественных конкурентных условий для ведения бизнеса на рынке, получения ренты. Выявлены типы рынков, подвергающиеся незаконным регулятивным действиям со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, а именно, рынки, обеспечивающие жизнедеятельность муниципальных образований, а также распространенные нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления.
Ключевые слова: административные барьеры, ограничение конкуренции, поведение властных структур.
Одной из приоритетных задач социально-экономического на среднесрочную перспективу является формирование условий хозяйствования, которые нацеливают на повышение конкурентоспособности предприятий. Ограничительные институциональные условия существенно деформируют структуру региональных рынков, негативно сказываются на развитии предпринимательства. В частности, властные структуры необоснованно препятствуют предпринимательской деятельности, ограничивают ее самостоятельность, свободу, стремятся создать преимущества в деятельности хозяйствующих субъектов своего региона. Такие действия не только ведут к регионализации рынков, но и расширяют воспроизводственную базу локального монополизма, тормозят развитие предпринимательства. Ужесточение барьеров, вызванных необоснованными действиями органов государственной власти, способствует уходу предпринимателей с рынка в теневую экономику в целях снижения трансакционных издержек и бюрократических рисков. Отсюда становится очевидной актуальность исследования факторов, сужающих рамки экономиче-
ской свободы, которые позволяют повысить уровень обоснованности мер по защите предпринимательства от их негативного влияния.
Понятие «административные барьеры» появилось в отечественной экономической и юридической литературе в процессе рыночных преобразований и в связи с активизацией роли государства в осуществлении экономических реформ. Наряду с положительными сторонами воздействия государственного регулирования на функционирование экономики, в частности, такими как решение социальных задач, реализация приоритетных экономических программ, повышение экономической эффективности производства, существуют и негативные его свойства: наличие избыточных функций, излишнее административное давление на предпринимателей, приводящие к ухудшению условий конкуренции на рынке. В России наиболее серьезную проблему административные барьеры представляют для малого бизнеса.
Большинство исследователей единодушно во мнении о необходимости особого внимания к проблемам анализа административных барьеров, негативно влияю-
щих на конкуренцию, являющуюся «главным движущим фактором эволюционного развития общества» [1].
Кудрин А.Л. отмечает «наличие серьезных барьеров для выхода отечественных и иностранных инвестиций на наши и внешние рынки». Избыточное регулирование тормозит развитие бизнеса на всех этапах [2].
Выявление сущности понятия «административные барьеры» невозможно без определения области их возникновения. Наиболее точно области возникновения административных барьеров определены в концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р [3]. Административные барьеры возникают при регистрации субъектов предпринимательства; лицензировании отдельных видов деятельности; сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг; при контроле и надзоре за текущей предпринимательской деятельностью, межрегиональном товарообороте; при предоставлении государственных и муниципальных услуг; при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
В целом административные барьеры связывают с процедурами государственного регулирования, призванными компенсировать недостатки функционирования рыночной экономики. Для понимания сущности административных барьеров важен учет их влияния на конкуренцию, которая является фундаментальным условием эффективности экономической деятельности.
В научной экономической литературе отсутствует сложившееся определение данного понятия, что обусловлено наличием множества видов административных барьеров.
Теория отраслевых рыночных структур предлагает свое понимание сути административных барьеров и их влияния на конкуренцию. По мнению ученых Шерера Ф. и Росса Д., «структура рынка формируется под воздействием политики правительст-
ва» [4]. Например, органы власти могут определять возможность и темпы обновления состава участников рынка, и соответственно, остроту конкуренции [5]. Вместе с тем в процессе вмешательства органов власти в экономику создаются искусственные барьеры для входа для хозяйствующих субъектов на рынок, что в свою очередь негативно сказывается на общественном благосостоянии [6].
В исследованиях Sosnick S. по проблемам работающей конкуренции приводятся действенные ее критерии, в число которых входит отсутствие искусственно созданных препятствий (барьеров) входа новых хозяйствующих субъектов на рынок [7].
Трудности входа новых хозяйствующих субъектов на рынок, вызванные действиями (бездействием) органов власти, принятия ими соответствующих актов, в рамках теории отраслевых рынков понимаются под административными барьерами [5]. Их возникновение исследователи связывают с несовершенством государственного регулирования и контроля, наличием избыточных государственных функций и в связи с этим излишним давлением на хозяйствующие субъекты, которые отвлекают ресурсы предприятий от действительно необходимой деятельности [2].
Князева И.В. объясняет причины возникновения излишних административных барьеров недостаточной сбалансированностью контрольных (надзорных) функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, отсутствием должной координации и взаимодействия между соответствующими органами на региональном уровне в процессе регулирования ими экономических процессов на межрегиональных товарных рынках [8].
Наиболее полная оценка видов административных барьеров, затрудняющих вход хозяйствующих субъектов на рынок, на наш взгляд, представлена Замореновой Н.Г., Крючковой П.В., Луковкиной Е.В., Тамбовцевым В.Л. [9]: регуляции, созданные органами власти, в виде специальных правил по вступлению хозяйствующих субъектов на рынок, ограничивающих их возможности по наиболее эф-
фективному использованию ресурсов и тем самым снижающие естественные конкурентные преимущества хозяйствующих субъектов; регуляции с завышенными издержками, устанавливаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, частные издержки от введения которых для хозяйствующих субъектов, подпадающих под их действие, превышают частные выгоды от введения с учетом эффекта дохода.
Sappington D., Stiglitz J. исследовавшие влияние искаженной информации на процессы государственного регулирования, выделяют следующие виды административных барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок [10]: меры, принимаемые органами власти без обоснований и оценки регулирующего воздействия на рынок; регуляции, созданные органами власти в условиях ограниченности информации относительно существующих возможностей и перспективных направлений экономического развития. По их мнению, ожидаемое ухудшение ситуации не стимулирует стремление хозяйствующих субъектов войти на рынок.
Убедительно, на наш взгляд, Авдаше-вой С.Б. и Розановой Н.М. показано, что наличие избыточного регулирования [11]: ведет к монополии, побуждая ее притеснять конкурентов; усиливает рыночную власть существующих предприятий; снижает ценовую конкуренцию, ведет к установлению монопольной цены и прибыли.
Таким образом, проведенный анализ показал, что в рамках теории отраслевых рыночных структур происхождение административных барьеров связано с недостаточно высоким качеством регулирования теми или иными государственными ведомствами, проявляющееся в создании специальных правил, мер, затрудняющих вход на рынок хозяйствующих субъектов, как в текущий период, так и в перспективе. Существуют общие факторы, способствующие формированию административных барьеров. Наиболее значимыми из таковых являются следующие: характер регулирующего вмешательства государства, способы принятия решений государством,
уровень взаимодействия органов власти в процессе регулирования. Избыточное давление на хозяйствующие субъекты приводит, с одной стороны, к ухудшению условий для развития конкуренции, а с другой стороны, к нерациональному расходованию ресурсов, в том числе и бюджетных средств. Выявление административных барьеров и их устранение позволяет оживить конкуренцию на рынке, снизить издержки входа на рынок и выхода с рынка хозяйствующих субъектов.
Теория рентоориентированного поведения дополняет исследования сути административных барьеров путем введения понятия поиска ренты индивидами (государственными чиновниками) и их группами для получения от государства монопольных прав, позволяющих им устанавливать правила и действия для хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию [9].
Тофлер Э. называет такие административные барьеры «издержками произвола» [12]. Он полагает, что их возникновение связано с реализацией властью своих функций в обход действующему законодательству, предъявления бизнесу требований, которые не могут быть оформлены в виде нормативных актов. Однако неформальные правила, в конечном счете, являются инструментом давления на бизнес в интересах принуждения к дополнительным расходам, а также причиной искажения условий конкуренции на рынке. Тенденция формирования замещения формальных правил неформальными, регулирующими бизнес, особенно ярко проявляется на региональном и муниципальном уровнях, в частности, путем заключения договоров о сотрудничестве, партнерстве [13].
Frye Shleifer A., акцентируя внимание на бюрократических и коррупционных принципах работы государственных служащих, полагают, что практика создания административных барьеров порождает процесс выталкивания бизнеса в теневую экономику. Кроме того, вводимые регуляции часто относятся к компаниям, стремящимся войти на рынок, либо к неболь-
8л
шим действующим на рынке компаниям, которые вытесняются с рынка, что снижает интенсивность конкуренции [14].
Теория рентоориентированного поведения выдвигает свои объяснения относительно причин возникновения данного вида административных барьеров. Crew M.A., Roley C.K. связывают мотивы введения подобных регуляций чиновниками с возможностью для реализации собственных интересов, получению ими наибольшей ренты [15].
Более того, группы, снимающие ренту непосредственно с барьеров, заинтересованы не только в сохранении этих механизмов, но и в создании новых барьеров. Таким образом, постоянно растут и количество барьеров и, соответственно, потери общества от их наличия. Так, Курбатовой Н., Левиным С. приведены примеры дифференциации властью административных барьеров для ведения бизнеса: увеличение сроков прохождения документов через властные структуры; сложность и непрозрачность процедур решения вопросов бизнеса и т.д. [13].
Подобной точки зрения придерживается Олсон М. Его трактовка административных барьеров основывается на понимании процесса регулирования рынка, игроками на котором выступают «различные группы интересов». Административные барьеры, по его мнению, понимаются как намеренное внесение искажений и усложнений в процесс предписанного исполнения законов, правил и характеристик регулирования с целью предоставить преимущества определенным группам интересов [16].
Следовательно, суть административных барьеров в теории рентоориентированного поведения сводится к следующему: административное регулирование, направленное на ограничение доступа хозяйствующих субъектов на рынки, к ресурсам, при этом главную роль играет бюрократия, мотивированная получением ренты; введение новых или дифференциация правил и норм для бизнеса, которое осуществляется с целью реализации личных интересов бюрократии, а не формирования нового типа
хозяйственных отношений, основанного на развитии добросовестной конкуренции.
Исследования, проведенные в рамках институциональной экономической теории, связывают возникновение административных барьеров с поведением властных структур в процессе государственного регулирования экономики, которые устанавливают препятствия на свободное перемещение товаров по территории. Появление новых хозяйствующих субъектов затруднено слишком сложными бюрократическими процедурами.
В результате воспроизводства государством административных барьеров резко увеличиваются трансакционные издержки, снижается эффективность экономической активности. Указанные факторы усиливают монопольные эффекты в экономике. Даже на рынках с относительно низким уровнем концентрации хозяйствующие субъекты, «имеющие доступ к инфраструктуре, будут обладать значительно большей рыночной властью, чем это следует из чисто структурных характеристик» [5].
В результате отсутствия конкурентной рыночной среды существенно меняется поведение хозяйствующих субъектов, пытающихся приспособиться к тем или иным особым формам вмешательства органов власти. В результате разрастается теневой сектор экономики, идет борьба за получение привилегий и льгот от государства, увеличивается количество хозяйствующих субъектов, ожидающих поддержку от властных структур.
Таким образом, бюрократическая система препятствует нормальной организации бизнеса, принимая жесткие и нерациональные формы. Наличие административных барьеров в совокупности с малоразвитой инфраструктурой рынка и высокими трансакционными издержками объясняет низкую эффективность рынков даже в низкоконцентрированных отраслях.
Вместе с тем согласно институциональному подходу формирование добросовестной конкурентной рыночной среды является не результатом естественной эволю-
ции, а активной деятельности самого государства.
Анализ способов создания новой институциональной конкурентной среды проведен Таранухой Ю., Шаститко А. [17, 18]. Показано, что в условиях складывающейся институциональной экономики государство не должно ограничиться лишь законодательными и экономическими инструментами. Государству отводится активная роль формирования норм добросовестного конкурентного поведения на рынке, присущих развитой рыночной экономике, в частности ценовая и неценовая конкуренция. Причем, если в сложившейся среде поведение играет дополняющую роль по отношению к другим структурным элементам среды, то в формирующейся -главную, воздействуя на другие ее элементы. Более того, поведение является устойчивым элементом хозяйственной среды, быстрое его изменение его типа путем законодательных и иных мер невозможно. Решение проблемы внедрения новых норм поведения в хозяйственную среду возможно, прежде всего, путем вменения их как обязательных для исполнения самими властными структурами. Задавая конкурентный тип поведения, как самим себе, так и государственным предприятиям, властные структуры могут эффективно противодействовать реализации рентоориентирован-ного поведения чиновников, кооперативных стратегий хозяйствующих субъектов на рынке, приводящих к согласованным действиям, борьбе за получение ими необоснованных льгот и преференций от государства.
Таким образом, проведенный анализ содержания понятия административных барьеров в рамках указанных выше экономических теорий позволяет дать им общую характеристику. Основными причинами создания административных барьеров, ограничивающих конкуренцию, на наш взгляд, являются следующие:
неэффективные управленческие решения в процессе государственного регулирования экономики;
коррупционная мотивация введения новых регуляций группами чиновников;
дифференциация инструментов административного регулирования и контроля, искажающих формирование рыночной среды;
распространение неформальных отношений (в обход законодательных норм) предпринимательских структур и органов власти;
укоренившиеся нормы поведения властных структур, присущие
командно - административной экономике: властное вмешательство в экономические отношения хозяйствующих субъектов.
Анализ показывает, что понятие «административные барьеры» - это поведение властных структур, выражающееся в принятии актов, совершения действий, бездействии, а также правил и норм, препятствующее формированию институциональной конкурентной среды. Строительство административных барьеров является проводником монополизации рынков, согласованных стратегий между действующими на рынке фирмами и рентоориенти-рованными чиновниками, получения хозяйствующим субъектам конкурентных преимуществ, не зависящих от эффективности использования ими ресурсов, и следовательно, формирования источников риска снижения конкурентоспособности бизнеса.
Таким образом, анализ показал, что антиконкурентные административные барьеры должны рассматриваться, на наш взгляд, не только как поведение органов власти, выражающееся в принятии и применении неправомерных актов и осуществлении незаконных действий по отношению к хозяйствующим субъектам, искажающее структуру рынка, условия конкуренции, а также способ нанесения ущерба конкурентам созданием преимущественных условий для ведения бизнеса отдельным хозяйствующим субъектам. Процесс антиконкурентного барьеростроения, во -первых, отличает многообразие форм, во -вторых, обусловлен во многом рентоори-ентированным поведением чиновников, в - третьих, носит системный характер создания или наращивания конкурентных
10л
преимуществ хозяйствующим субъектам на рынке.
Формирование административных барьеров имеет ряд важных последствий для конкуренции:
монополизация рынков «дружественными» органам власти хозяйствующими субъектами, рост их рыночной власти; снижение ценовой конкуренции; скоординированность действий органов власти и хозяйствующих субъектов по ограничению входа на рынок новых хозяйствующих субъектов - конкурентов.
Анализ показал, что характерными рынками, на которых хозяйствующие субъекты подвергаются незаконным регулятивным действиям со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления Уральского федерального округа, являются рынки, обеспечивающие жизнедеятельность муниципальных образований: перевозки пассажиров автомобильным транспортом, жилищно-коммунальное хозяйство. Распространенными нарушениями антимонопольного законодательства, направленными на ограничение конкуренции на рынках, допус-
каемыми региональными органами власти и органами местного самоуправления являются такие, как создание преимуществ унитарным предприятиям бюджетным и автономным учреждениям на рынке, передача функций органов власти и органов местного самоуправления хозяйствующим субъектам с наделением их финансовым обеспечением для выполнения таких функций.
Рост нарушений антимонопольного законодательства со стороны властных структур во многом объясняется позицией ряда руководителей, не направленной в сторону обеспечения экономической свободы предпринимательской деятельности. Преобладает философия властного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий. Поддержка развития предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы не стали ориентиром для властных структур. Отмечены случаи, когда даже после признания судами незаконности принятого главами местного самоуправления актов, ограничивающих конкуренцию, нарушения ими не были устранены.
Библиографический список
1. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. - 2013. [Электронный ресурс]. URL: http // www. fas.gov.ru.
2. Кудрин А. Чего мы ждем от нового правительства // Экономическая политика. -2012. - № 2. - С.59 - 72.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р, постановления Правительства РФ от 28.03.2008 № 221). [ Эл. ресурс].URL: http // www.mcx.ru.
4. Шерер Ф., Росс Д. Структура отраслевых рынков. - М.: ИНФРА-М, 1997. - 698 с.
5. Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. Пособие для вузов / С.Б. Ав-дашева, В.А. Аронин, И.К. Ахлопов и др. - М.: Логос, 1999. - 368 с.
6. Яковлев А. Российская корпорация и региональные власти: модели взаимоотношений и их эволюция // Вопр. экономики. - 2007. - № 1. - С.124 - 139.
7. Sosnick S. A Critique of Concepts of Workable Competition// Quarterly J. of Economics. -1958. - Vol.72. - P. 380 - 423.
8. Князева И.В. Антимонопольная политика в России. - М.: Изд.-во «Омега - Л», 2011. - 505 с.
9. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования / Под ред. П.В. Крючковой. - М.: ТЕИС, 2005. - 279 с.
10. Sappington D. Stiglitz J. Infarmation and Regulation // Bailey E. Public Regulation: New Perspectives on Institutions and Policies. - Cambridge: MIT Press, 1987. - P. 3 - 43.
11. Авдашева С.Б., Розанова Н.М. Теория организации отраслевых рынков. - М.: Магистр, 1998. - 312 с.
12. Тофлер Э. Метаморфозы власти. - М.: ООО «Изд-во АСТ» , 2003. - 669 с.
13. Курбатова М., Левин С. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса // Вопр. экономики. - 2005. - № 10. - С. 119 - 131.
14. Frye T., Shleifer A. The Invisible Hand and the Grabbing Hand // The American Economic Reviev. - 1997. - Vol. 87. - P. 354- 358.
15. Crew M.A., Roley C.K. Toward a Public Choice Theory of Monopoly Regulation // Public Choice. - 1988. - Vol. 57. - P. 49 - 67.
16. Олсон М. Логика коллективных действий. - М.: Фонд экономической инициативы, 1995. - 165 с.
17. Тарануха Ю.В. Предприятие и предпринимательство в трансформируемой экономике. - М.: Дело и Сервис, 2003. - 368 с.
18. Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория. - М.: ТЕИС, 1998. -419 с.
ECONOMIC ESSENCE AND TYPES ADMINISTRATIVE BARRIERS A.V. Anisimov, candidate of economic sciences
The institute of economics, the Ural branch of Russian academy of sciences (Russia, Yekaterinburg)
Abstract. The article is devoted to clarify a meaningful essence of administrative barriers, their impact on competition. The author conducted the analysis from the perspective of modern economic theories helped to identify the region of occurrence of administrative barriers, reasons offormation, the consequences for competition. It is established that administrative barriers is a systematic process of accumulation of links between governments, local authorities and economic entities for the implementation of mutual support in order to create a preferential competitive conditions for doing business in the market, getting the rent. Identified the types of markets facing unlawful regulatory actions by public authorities and bodies of local self-government, namely, markets, ensure the functioning of municipalities, as well as typical violations of the Antimo-nopoly legislation by bodies of power and local self-government.
Keywords: administrative barriers, limiting competition, the behavior of the authorities.
