CC BY
55Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
АШМАРИНА Елена Михайловна,
доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН,
заведующая кафедрой правового обеспечения экономической деятельности Российского государственного университета правосудия. E-mail: Elena-Mikhaylovna@yandex.ru;
АРТЕМОВ Николай Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: Lab.kfp@msal.ru
Краткая аннотация: В целях поиска целостного правового поля, регулирующего отношения в сфере российских финансов, в настоящей статье рассмотрены, во-первых, правовые основы отношений в сфере финансов (право финансов); во-вторых, исследовано место права финансов в структуре экономического права Российской Федерации качестве его подотрасли; в-третьих, приведена характеристика институтов, структурно формирующих право финансов. Отмечено, что традиционный доктринальный подход российской правовой науки (заключается в том, что финансово-экономические отношения регулируются нормами публичного финансового права) не позволяет представить весь спектр правового обеспечения современных российских финансовых отношений системно и целостно. Сегодня правовое регулирование финансов отличается комплексностью (диспозитивные финансово-экономические отношения регулируются также нормами гражданского права, предпринимательского права; императивные-административного права, уголовного права и нормами других официально признанных отраслей российского права). Право финансов, призванное урегулировать всю совокупность публичных и частных финансовых отношений, органично вписывается в мегаотрасль "экономическое право Российской Федерации" как его подотрасль.
Abstract: In order to search for an integral legal field regulating relations in the sphere of Russian Finance, this article considers, first, the legal basis of relations in the field of Finance (Finance law); second, the place of Finance law in the structure of economic law of the Russian Federation as its sub-sector, and third, the characteristics of institutions that structurally form the law of Finance. It is noted that the traditional doctrinal approach of Russian legal science (that financial and economic relations are regulated by public financial law) does not allow us to present the full range of legal support for modern Russian financial relations systemically and holistically. Today, the legal regulation of Finance is complex (dispositive financial and economic relations are also regulated by the rules of civil law, business law; mandatory-administrative law, criminal law, and other officially recognized branches of Russian law). The law of Finance, designed to regulate the entire set of public and private financial relations, fits seamlessly into the mega-sector "economic law of the Russian Federation" as its sub-sector.
Ключевые слова: экономическое право, право финансов, финансовое право, предмет и метод права финансов, структура права финансов, публичные общественные и частные интересы субъектов экономической деятельности, публичные и частные фонды денежных средств, бюджет, налоги, финансовая система, конституционное экономическое право, муниципальное экономическое право, административное экономическое право, уголовное экономическое право, финансово-экономическое право, право управления народным хозяйством, право денежного обращения и кредита, учетное право, внешнеэкономическое право, общегосударственные, территориальные и местные финансы, финансы хозяйствующих субъектов, финансы домохозяйств, оценка и оценочная деятельность, рынок ценных бумаг, валютный рынок, рынок страховых услуг, бюджетное право, налоговое право.
Keywords: economic law, Finance, financial law, subject and method of Finance, structure Finance, public and private interests of economic entities, public and private funds of funds, budget, taxes, financial system, economic law, constitutional, municipal economic law, economic administrative law, criminal economic law, financial law, law management, law of monetary circulation and credit, accounting, law, foreign economic law, national, territorial and local Finance, business entities Finance, household Finance, valuation and valuation activities, securities market, foreign exchange market, insurance services market, budget law, tax law.
Введение. В опубликованных статях (начиная с 2011 года), посвященных вопросам экономического права России (актуальности, целесообразности и необходимости введения его в качестве мегаотрасли российского права), были подробно исследованы предмет и метод, предложна система и структура мегаотрасли1. Совершенно очевидно, что аналогично тому как финансы и экономика соотносятся между собой (как часть и целое), так и правовое обеспечение финансов должно соотноситься с экономическим правом, поскольку правовая архитектура в целом призвана отражать экономическую архитектуру страны2.
В настоящей статье коротко напомним какие правовые комплексы структурно входят в экономическое право (рассматривали подробно в статьях, опубликованных ранее), а также остановимся на некоторых специфических чертах актуальной российской финансовой системы. Как следствие - обнару-
1 Ершов В.В., Ашмарина Е.М., Корнев В.Н. Экономическое право как мегаотрасль российского права: его предмет и система // Государство и право. 2015. № 7.
Ашмарина Е.М. Экономическое право как инновационная технология российской правовой науки // Вопросы экономики и права. 2011 № 4, 5 (34, 35).
жим какое место в структуре экономического права занимает правовой блок, регулирующий финансовые отношения.
Основная часть. Современная экономическая система любого государства предполагает наличие многопланового спектра входящих элементов. В широком смысле в нее входят как финансовые, так и нефинансовые активы. Таким образом, экономические отношения, опосредуют перераспределительные процессы в отношении финансовых и нефинансовых активов, реализуя при этом как публичные общественные, так и частные интересы субъектов экономической деятельности. Целостные экономические отношения регулируются принципами и нормами мегаотрасли "экономическое право" (рассматривали ранее3). Выведение экономического права России в качестве мегаотрасли предполагает как необходимость исследования характерных особенностей ее предмета и методологии правового регулирования, построения системы и структуры, так и характеристику особенностей формирующих эту мегаотрасль внутрен-
3 Ершов В.В., Ашмарина Е.М., Корнев В.Н. Формы экономического права // Государство и право. 2017. № 1.
них правовых образований (отраслей).
Системно экономическое право России состоит из таких правовых блоков, как конституционное экономическое право, муниципальное экономическое право, административное экономическое право, уголовное экономическое право, финансово-экономическое право и т.д. Поскольку, образно говоря, экономика - это все "домашнее хозяйство" страны, основы всех официально признанных отраслей материального права России (без исключения) регулируют экономические отношения. Говорим только об основах, поскольку детальную конкретизацию правового обеспечения предполагаем в рамках указанных отраслей (конституционное право, муниципальное право, административное право, уголовное право и т.д.) с целью сохранения национальной специфики. Другими словами - построили вертикальную систему (элемент первого порядка - основы всех материальных отраслей российского права в совокупности -мегаотрасль экономическое право; второй уровень - традици-оные отрасли российского права, где происходит детальная конкретизация тех, или иных отношений: административное право, уголовное право и т.д.).
Структура экономического права, в свою очередь, отражая архитектуру современной российской экономики, соответствует отдельным входящим в нее элементам (Номенклатура1) и включает такие правовые комплексы, как правовое обеспечение: управления народным хозяйством; финансов, денежного обращения и кредита; бухгалтерского учета и статистики; мировой экономики. Такими видятся современная система и структура экономического права России. Остановимся далее на специфике правового обеспечения финансов России, как элемента структурно входящего в экономику.
Категория «финансы» подробно исследуется как финансовой (экономической) наукой, так и наукой финансового права (юридическая наука) России. Финансы, будучи категорией имеют форму и содержание. По форме финансы представляют собой особый сегмент экономики и определяются (в материальном смысле), как совокупный фонд денежных средств. По содержанию финансы рассматриваются в качестве публичных и частных экономических перераспределительных денежных отношений.
Архитектура финансовой системы любой страны имеет как общие черты, так и различия, которые являются следствием национального развития (генезиса) экономики государства. Так, наличие публичного фонда денежных средств (бюджета) сегодня характеризует экономику едва ли не всех стран мира; одновременно - другие публичные централизован-
1 В качестве критериальной основы для систематизации экономических отношений был принят подзаконный нормативный акт «Номенклатура специальностей научных работников», утвержденная Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. № 59 (с дальнейшими изменениями).
ные фонды могут иметь индивидуальный внутринациональлный характер (например, публичные фонды для выплат пособий по безработице могут как присутствовать, так и отсутствовать в финансовых системах); частные же децентрализованные фонды в различных странах - тем более отличаются существенными особенностями и разнообразием. Итак, обратимся коротко к особенностям финансовой системы России и специфике ее правового регулирования.
Официальная российская экономическая наука предлагает включить в подраздел «Финансы» (в соответствии с упомянутой выше Номенклатурой) как вопросы общетеоретического (финансовая система), так и прикладного характера (общегосударственные, территориальные и местные финансы; финансы хозяйствующих субъектов; финансы домохозяйств; оценка и оценочная деятельность; рынок ценных бумаг и валютный рынок; рынок страховых услуг). Представленная элементная совокупность отражает специфику архитектуры российских финансов с точки зрения актуальной финансово-экономической науки России (в других странах элементный набор финансовых систем будет иным). Отметим, что теоретические вопросы (финансовая система) не соотносятся напрямую с правовым регулированием; прикладные - подлежат правовому обеспечению.
В чем же заключается специфика правовой регламентации такого важнейшего сегмента экономики России, как финансы? Официальная доктрина юридической отечественной науки до сих пор придерживается концепции деления отраслей на публичные и частные. Такой подход, свойственный странам романо-германской семьи, был экспортирован российской юридической наукой из стран западной Европы (Россия относится к романо-германской правовой семье). В соответствии с этим подходом публичные финансы регулируются положениями публичных отраслей российского права; тогда как частные финансы - частных, соответственно. Другими словами, при регулировании целостных финансовых отношений наблюдается двоякий методологический подход (императивный и диспозитивный методы правового обеспечения). В этом проявляется специфика правовой регламентации финансовых отношений с точки зрения актуальной юридической науки (дуализм методологического правового подхода к единым отношениям). Рассмотрим подробнее.
К публичным отраслям российского права относится, в частности, современное финансовое право Российской Федерации. Однако можем ли мы утверждать, что финансовым правом исчерпывающим образом регулируются все финансово-экономические отношения? Приведем следующие рассуждения.
Мы понимаем, что отношения в такой области, как общегосударственные, территориальные и местные финансы регулируются в основном формами (принципами и норами) финансового права, которое, являясь базовой публичной от-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 2(182)
раслью российского права, регулирует публичные финансово-экономические отношения. Речь идет, например, о бюджетном праве и налоговом праве России.
Отметим, что во времена СССР бюджетное право (по своей сути) было аналогом финансового права, поскольку подавляющее большинство перераспределительных денежных процессов опосредовалось через государственный бюджет страны. Именно этим объясняется сегодня сложный переход к необходимости учета диспозитивных частных интересов в области финансов. В отношении налогового права можно отметить обратную тенденцию - в СССР его практически не было, поскольку не было и перераспределительного налогового механизма (мы не можем считать перераспределение ренты полноценным аналогом современного налога на прибыль организаций, например). Целый блок федеральных законов о налогах вступил в действие только с начала 90-х годов прошлого века (были введены ФЗ "О налоге на добавленную стоимость", "Об акцизах", "О подоходном налоге с физических лиц", "О налоге на имущество с предприятий", "О налоге на прибыль с предприятий" и др.). Таким образом, национальный менталетет еще не полностью адаптировался к строгой (законно наказуемой) необходимости передачи части частной собственности на публичные нужды.
Однако даже в таких сферах, как бюджетная и налоговая виды деятельности мы не можем не обратить внимание на наличие элементов императивно ограниченной диспозитив-ности (то есть даже в публичных сферах присутствует сегодня дуализм правового регулирования). Не случайно в последнее время российские ученые начинают уделять внимание проблемам региональных финансов. Это касается, прежде всего, реализации принципа федерализма (оптимизация соотношения финансовых интересов федерации, ее субъектов и муниципальных образований) с экономической точки зрения (сбалансированность финансовой обеспеченности различных регионов). С правовой же позиции речь идет о предоставлении регионам прав в области правового обеспечения своей финансовой деятельности (например, каждый субъект федерации ежегодно принимает свой закон о бюджете).
Действительно, Россия (так же как и многие другие страны, в том числе США) отличается сложным территориально-административным построением. В результате Российская Федерация характеризуется трех-уровневой финансовой системой (например, в консолидированный бюджет страны включены бюджет федеральный, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований). При этом отдельные полномочия в сфере финансов федерация передает на уровень регионов (в этом проявляются элементы диспозитивности). Например, в налоговой сфере (правовое регулирование - Налоговый кодекс РФ). Все налоги в России закреплены за тремя уровня-
ми власти (федеральные налоги и сборы; региональные и муниципальные - соответственно). В отношении правового регулирования региональных и муниципальных налогов соответствующим уровням власти предоставлены достаточно широкие полномочия (в отношении ставок, порядка и сроков уплаты, закрепленных за ними налогов).
Таким образом, даже в отношении перераспределения публичных финансов между уровнями власти в Российской Федерации наблюдается двойственность (дуализм) правового воздействия (сегодня нельзя говорить только об императивно-правовом методе). Хотя последний, конечно, преобладает в сфере бюджетных и налоговых отношений. Это ярко характеризуется тем, что помимо закрепления за субъектами РФ и муниципальными образованиями отдельных видов налогов (децентрализованный метод реализации принципа бюджетного федерализма) два других метода отличаются централизованным характером. Это, во-первых, перераспределение налоговых доходов, закрепленных за вышестоящим уровнем, в порядке передачи их в нижестоящие бюджеты; во-вторых, механизм трансфертных перечислений (дотации, субвенции, субсидии). Поскольку наиболее доходные налоги (например, налог на добавленную стоимость) закреплены за федеральным бюджетом, такой перераспределительный механизм не всегда полностью отвечает интересам регионов - доноров, вынужденных отдавать часть своих реальных доходов в пользу дотационных регионов. Именно законно установленное оптимальное балансирование интересов регионов на основе возрастающей диспозитивности может стать залогом федеративного развития России (аналогично и любой другой страны со сложным административно-территориальным составом).
Исследуя далее правовое регулирование финансов хозяйствующих субъектов, рынка ценных бумаг и валютного рынка, рынка страховых услуг, мы обращаем внимание на то, что публичное регулирование этих сегментов финансового рынка может быть исключительно фрагментарным (направляющим). В основном здесь опосредованы частные отношения (соответственно частноправовым должно быть и правовое регулирование). Так, например, финансы домохозяйств регламентируется гражданским и предпринимательским правом; рынок ценных бумаг, валютный рынок и рынок страховых услуг - финансовым, гражданским, предпринимательским, уголовным, административным видами права (комплексно).
Следовательно, для системного урегулирования публичных и частных финансов (целостных финансовых отношений) России только финансового права (публичная отрасль) не достаточно (за пределами его остаются частно-финансовые диспозитивные отношения).
Так, например: подавляющий массив отношений в области перераспределительных процессов в отношении частных
фондов денежных средств регулируется нормами гражданского права и предпринимательского права; нормы, регулирующие отношения в сфере инвестиционной деятельности регулируются нормами гражданского права, финансового права (лишь фрагментарно), административного права (в отношении надзора за фондовым рынком); нормы, регулирующие отношения в области валютной деятельности регулируются нормами конституционного права, административного права, финансового права (фрагментарно), гражданского права.
Кроме того, вспомним что в соответствии с Номенклатурой к финансам относятся и перераспределительные отношения по поводу финансовых инструментов и валютных ценностей, которые не формируют фондов денежных средств (на указанные перераспределительные отношения не распространяется фондовая теория).
Итак, констатируем, что целостные отношения в сфере финансово-экономической деятельности (а именно - перераспределение публичных и частных финансов в совокупности, которые экономической наукой представлены, во-первых, в качестве публичных и частных фондов денежных средств, во-вторых, в виде таких неденежных активов, как производные инструменты - инвестиции в ценные бумаги, а также валютные ценности) регулируются комплексно с помощью применения элементов императивного и диспозитивного методов правового регулирования. Таким образом, публичное финансовое право России посредством своих норм регулирует ограниченный сегмент финансово-экономических отношений, что и побуждает к поиску иного правового образования, нормы которого призваны исчерпывающим образом урегулировать основы целостной совокупности финансово-экономических общественных отношений.
Таким правовым образованием представляется экономическое право Российской Федерации, и, в частности, его подотрасль - право финансов, которое органично вписывается в Особенную часть мегаотрасли экономического права наряду с такими подотраслями, как право управления экономикой; право денежного обращения и кредита; учетное право; внешнеэкономическое право (национальное правовое регулирование отношений в области мировой экономики).
Предметом права финансов (как экономико-правового образования) являются финансово-экономические общественные отношения по перераспределению публичных и частных фондов денежных средств, финансовых инструментов (ценных бумаг) и валютных ценностей.
Метод правового регулирования отношений в сфере финансов сочетает в себе императивные и диспозитивные на-Библиография:
чала, что объесняется сочетанием публичных (в области финансовой деятельности публичного субъекта) и частных (в сегменте предпринимательской деятельности) интересов при урегулировании этих отношений.
Обратимся далее к вопросу о структуре права финансов, рассматривая его как подотрасль экономического права Российской Федерации. К входящим подотраслевым институтам права финансов (в соответствии с Номенклатурой) можно отнести: общегосударственные, территориальные и местные финансы (бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; внебюджетные централизованные фонды); финансы хозяйствующих субъектов (в том числе финансы коммерческих организаций); финансы домохозяйств; оценку и оценочную деятельность; рынок ценных бумаг; валютный рынок; рынок страховых услуг. Соответственно, мы можем предположить, что в качестве подотрасли экономического права, право финансов включает в себя такие институты, как общегосударственные, территориальные и местные финансы (институт бюджетной деятельности), финансы хозяйствующих субъектов, финансы домохозяйств, оценка и оценочная деятельность, рынок ценных бумаг и валютный рынок, рынок страховых услуг. Добавим сюда еще и институт налоговой деятельности.
В заключение отметим, что право финансов представляет собой подотрасль в структуре экономического права России. Во-первых, предмет права финансов органично вписывается в предмет экономического права и может быть охарактеризован, как финансово-экономические общественные отношения по перераспределению публичных и частных фондов денежных средств, финансовых инструментов (ценных бумаг) и валютных ценностей; метод правового регулирования отношений в сфере финансов сочетает в себе императивные и диспозитивные начала, что объесняется сочетанием публичных (в области финансовой деятельности публичного субъекта) и частных (в сегменте предпринимательской деятельности) интересов при урегулировании этих отношений (комплексный, то есть императивно-диспозитивный); это теоретическое положение подтверждается подзаконным нормативным актом, утвердившим Номенклатуру научных направлений в области экономики.
Во-вторых, как подотрасль экономического права право финансов включает соответствующие институты: общегосударственные, территориальные и местные финансы (институт бюджетной деятельности), финансы хозяйствующих субъектов, финансы домохозяйств, оценка и оценочная деятельность, рынок ценных бумаг и валютный рынок, рынок страховых услуг, институт налоговой деятельности, налоговый и бюджетный учет.
1. Ашмарина Е.М. Экономическое право как инновационная технология российской правовой науки // Вопросы экономики и права. 2011 № 4, 5 (34, 35).
2. Ершов В.В., Ашмарина Е.М., Корнев В.Н. Формы экономического права // Государство и право. 2017. № 1.
3. Ершов В.В., Ашмарина Е.М., Корнев В.Н. Экономическое право как мегаотрасль российского права: его предмет и система // Государство и право. 2015. № 7.
