CC BY
261
Экономическое обеспечение национальной
безопасности
Сенчагов В.К.**
The condition of national safety of the Russian Federation directly depends on economic potential of the country. The Russian Federation possesses sufficient potential to expect for creation in intermediate term prospect of conditions for its fastening among the states — leaders in economic on the basis of effective participation in a world division of labour, increase of global competitiveness of a national facilities.
1. Приоритеты национальной безопасности
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденная Указом Президента России от 12 мая 2009 г. № 537 (далее — Стратегия), определила систему национальных интересов страны, выявила факторы, им угрожающие, и наметила пути их преодоления по девяти главным сферам государственной деятельности, названным в Стратегии приоритетами устойчивого развития: национальная оборона; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
Тем самым системой национальной безопасности охвачены все сферы и стороны жизни государства, общества и каждого гражданина. При этом два из этих приоритетов устойчивого развития — повышение качества жизни российских граждан и экономический рост — в ранее действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 г. да и во многих современных организационных документах, а также в экономической литературе объединяются в понятие «экономическая безопасность». Разделение в новой Стратегии этого понятия на повышение качества жизни граждан и экономический рост подчеркивает целевую направленность проблемы экономической безопасности, сохраняет и даже усиливает ее значимость в общей системе национальной безопасности.
В Стратегии особо подчеркивается, что «состояние национальной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от экономического потенциала страны» (п. 25). При этом констатируется, что Российская Федерация обладает достаточным потенциалом для того, чтобы рассчитывать на создание в среднесрочной перспективе условий для ее закрепления в числе государств — лидеров в мировой экономике на основе эффективного участия в мировом разделении труда, повышении глобальной конкурентоспособности национального хозяйства (п. 9). Тем самым определяется важность экономического обеспечения национальной безопасности. Вместе с тем указывается и опасность экономических угроз национальной безопасности страны, когда говорится, что «последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабными применениями военной силы» (п. 12).
2. Факторы экономического обеспечения национальной безопасности
Характерно, что в качестве основных характеристик состояния национальной безопасности в Стратегии определяются следующие: безработица, децильный коэффициент, рост цен, внутренний и внешний госдолг, обеспечение ресурсами отраслей социальной сферы, обновление вооружения, обеспеченность военными кадрами. Таким образом, из семи главных критериев оценки состояния национальной безопасности пять являются индикаторами состояния экономики страны, а два прямо зависят от экономики.
Все это определяет первостепенную важность для реализации задач, постав-
Статья подготовлена на основе научного доклада, финансируемого РГНФ.
Вице-президент РАЕН, руководитель Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор.
СО
OI
Z •
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
**
CO
Ol
z •
о о
CJ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
ленных в Стратегии, экономического обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Экономическое обеспечение национальной безопасности проявляется в разных формах. Наиболее очевидным является финансовое обеспечение мер по укреплению национальной безопасности, то есть достаточное финансирование всех мероприятий по реализации названных в Стратегии приоритетов устойчивого развития, которые являются, по сути дела, аспектами (направлениями) национальной безопасности. Обеспечение же достаточного финансирования напрямую зависит от масштабов экономики, темпов ее роста, диверсификации производства на инновационной основе, конкурентоспособности отечественных товаров прежде всего перерабатывающих отраслей, то есть от общего социально-экономического развития страны. Таким образом, главным, а по сути дела — и единственным, условием обеспечения национальной безопасности страны являются достаточно высокий экономический рост и модернизация экономики. Задача обеспечения национальной безопасности страны практически совпадает с задачами ее социально-экономического развития. В период предкризисного успешного социально-экономического развития России (2003—2007 гг.) прирост ВВП шел темпами 7,3 % в среднем за год. Если бы экономический рост и дальше шел такими же темпами, то реализация достаточно амбициозных целей, поставленных руководством страны, — удвоение объемов ВВП за 10 лет, вхождение по объему ВВП в пятерку стран мира — лидеров по масштабам экономики — была бы весьма реальной. Однако уже в 2008 г., в конце которого влияние финансового экономического кризиса проявилось в российской экономике достаточно сильно, темп прироста ВВП составил всего 5,6 %, а в кризисном 2009 г. было снижение объема ВВП на 7,9 %. Это не позволило решить задачу удвоения ВВП за 10 лет, а прогнозируемый Минэкономразвития России темп прироста ВВП на ближайшие годы в размере около 4 % в среднем за год поставил под сомнения возможность в среднесрочной перспективе вхождения России в пятерку самых экономически мощных стран мира. Кризис негативно сказался и на структуре промышленности, где в 2009 г. вновь начала расти доля топливно-энергетических и отраслевых сфер.
В результате существенно снизились доходы федерального бюджета и инвестиций в основной капитал. В 2009 г. дефицит федерального бюджета составил 2,3 трлн руб., что существенно сдерживало возможности финансирования, в том числе и мероприятий, способствующих обеспечению национальной безопасности страны. В 2009 г. инвестиции в основной капитал снизились против 2008 г. на 17 %.
Вместе с тем характеристика экономического обеспечения национальной безопасности только масштабами финансирования недостаточна. Ведь финансирование имеет совершенно конкретные материально-вещественные и социальные результаты — строительство объектов и ввод в действие мощностей, обеспечивающих повышение уровня национальной безопасности, оснащение важнейших сфер экономики техническими средствами, преодоление бедности и имущественного неравенства населения, что должно гарантировать общественную стабильность и т.д. Именно эти результаты финансирования являются конкретными экономическими факторами обеспечения национальной безопасности. Эти факторы должны быть объектом постоянного отслеживания и мониторинга государства с позиции обеспечения национальной безопасности.
Указанные экономические факторы обеспечения национальной безопасности действуют практически во всех приоритетах устойчивого развития, являющихся, как было сказано выше, главными аспектами (направлениями) национальной безопасности. Однако и они имеют некоторые особенности применительно к отдельным приоритетам устойчивого развития, а в некоторых из этих приоритетов действуют и свои специфические факторы.
Для большей наглядности действия этих факторов в различных сферах государственной деятельности представлены в укрупненной схеме экономического обеспечения национальной безопасности страны (см. рис.).
В верхней части этой схемы помещено финансовое обеспечение национальной безопасности, единое по своему характеру для всех сфер государственной деятельности, а также применительно к каждой такой сфере перечисляются конкретные результаты от этого финансирования, объединенные единым термином «факторы экономического обеспечения национальной безопасности».
Финансовое обеспечение национальной безопасности
Национальная оборона Государственная и общественная безопасность Наука, технологии и образование Здравоохранение Культура Экология живых систем и рациональное природопользование Стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство
Наличие в Выравнива- Достойное Техничес- Строи- Содействие Вхождение Рос-
стране мощ- ние соци- материаль- кое осна- тельство процессу ма- сии в число пя-
ностей, спо- ально-эко- ное обеспе- щение уч- учрежде- териалосбе- ти наиболее
собных про- номическо- чение уче- режде- ний режения и экономически
изводить го развития ных, конс- ний, культуры энергосбере- мощных стран
новое воо- регионов и трукторов, здравоох- (киноте- жения. Со- мира. Увеличе-
ружение, в субъектов учителей. ранения, атров, те- здание и раз- ние и диверси-
необходи- Федерации, Техничес- достойное атров, витие произ- фикация конку-
мых коли- предотвра- кое обеспе- матери- концерт- водств по рентоспособ-
чествах, воз- щающих се- чение науч- альное ных за- выпуску сов- ности на
можность их паратист- ных лабо- обеспече- лов,клу- ременной внешнем рын-
быстрого ские на- раторий, ние и со- бов, биб- очиститель- ке экспортных
наращива- строения. образова- циальные лиотек), ной и другой товаров, увели-
ния в слу- Достойное тельных уч- гарантии имея в техники. чение в россий-
чае необхо- техничес- реждений и медицинс- виду Ликвидация ском экспорте
димости. кое оснаще- их строи- ких работ- макси- или модерни- конкурентоспо-
Достойное ние право- тельство. ников. мальное зация произ- собных, высо-
материаль- охранитель- Создание Строи- насыще- водств, нано- котехнологич-
ное обеспе- ных органов наукогра- тельство ние ими сящих вред ных товаров.
чение воен- и служб, а дов. Со- учрежде- населен- экологии, и Преодоление
нослужа- также до- действие ний здра- ных пун- развитие эко- неоправданной
щих, их стойное инноваци- воохране- ктов. логически бе- импортной за-
быта и жи- обеспече- онной де- ния. Госу- Обеспе- зопасных висимости, осо-
лищного ние работ- ятельнос- дарствен- чение уч- производств. бенно по про-
обеспече- ников этих ти. Форми- ная подде- режде- дукции маши-
ния, доста- служб. Пре- рование ржка раз- ний ностроения и
точность одоление венчурного работок культуры продоволь-
всех матери- бедности и капитала. в области необхо- ствия.
альных ре- имущест- медицин- димым
сурсов для венного не- ской на- оборудо-
производ- равенства уки, мо- ванием и
ства воору- населения, дерниза- инвента-
жения. порождаю- ция рем. До-
Строитель- щих неста- экономи- стойное
ство воен- бильность и ческих матери-
ной инфра- социальные механиз- альное
структуры. конфликты мов функ- обеспе-
Создание в обществе. циониро- чение ра-
мобилиза- вания ботни-
ционных ре- здравоох- ков куль-
зервов. ранения. туры.
Факторы экономического обеспечения национальной безопасности
Рис. Укрупненная схема экономического обеспечения национальной безопасности.
х н
о ф
CO
Ol
z •
о о
CJ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
Конечно, эта схема укрупнена, она не содержит более детальный и разукрупненный перечень этих факторов. Важно, чтобы она давала общее представление о тесноте взаимосвязи проблем национальной безопасности с проблемами социально-экономического развития.
Может также показаться, что перечень этих факторов самоочевиден. В определенной мере это действительно так. Но именно инвентаризация этих известных факторов и их систематизация необходимы, чтобы обеспечить тесную взаимосвязь между действиями государства по укреплению национальной безопасности и стратегическим планированием социально-экономического развития страны.
А необходимость такой взаимосвязи определена Стратегией национальной безопасности, в которой сказано: «Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (п. 3). Именно тесная взаимосвязь между документом, определяющим социально-экономическое развитие страны, и документом, определяющим меры по укреплению ее национальной безопасности, является организационно-методологическим условием экономического обеспечения национальной безопасности.
З.Стратегическое социально-экономическое использование — эффективный инструмент обеспечения национальной безопасности
Вместе с тем следует отметить, что взаимосвязь между Стратегией национальной безопасности до 2020 г. и Концепцией социально-экономического развития страны до 2020 г. носит в известной мере разовый характер. Стратегия национальной безопасности разрабатывалась и принималась, когда уже завершилась разработка Концепции социально-экономического развития и естественным было определить взаимоувязку этих двух документов. Однако кризис явно потребовал существенного пересмотра параметров первоначального варианта Концепции социально-экономического развития.
Представляется, что пересмотром этих параметров нельзя ограничиться. Было бы целесообразно сформулировать единую си-
стему стратегического социально-экономического планирования в тесной взаимоувязке с определением задач в области обеспечения национальной безопасности страны.
Прежде всего необходимо определиться с временным горизонтом стратегического планирования. Видимо, сейчас, когда перед российской экономикой ставятся масштабные задачи модернизации экономики, диверсификации производства на инновационной основе, десятилетний горизонт стратегического планирования уже недостаточен. В то же время представляется, что и часто предлагаемый временной горизонт стратегического планирования социально-экономического развития 20—30 лет излишне велик для современного этапа, который все еще несет многие черты переходного периода. Возможно, наиболее приемлем сейчас горизонт 15 лет. Он более обозрим и в то же время достаточен для стратегического документа. Конечно, основные параметры этого документа должны быть определены в разбивке по направлениям.
Другое дело, что стратегические документы по отдельным отраслям и регионам могут в ряде случаев иметь больший временной горизонт (например, по развитию энергетики, транспорта и некоторых других отраслей, имеющих весьма длительные воспроизводственные циклы). Однако важно, чтобы во всех этих документах четко выделялся временной горизонт, принятый в целом по стране. В этом случае будет создана единая взаимоувязанная система стратегического социально-экономического планирования: в целом по России, по регионам и по отраслям.
Необходимо также определить единый характер документов стратегического планирования. Вряд ли целесообразно сохранять ориентацию на сложившуюся в целом по стране, субъектам Федерации и по отраслям разработку документов с такими разными, но с малопонятными содержательными различиями — программы, концепции, доктрины, стратегии, основы. Множественность названия размывает определенность документа, позволяет произвольно менять его конкретное наполнение. Целесообразно, по нашему мнению, принять термин «стратегия». Он более определенный и ориентированный на более конкретный и активный характер документа. Другие названия можно сохранить для некоторых специфических сфер (например, «военная доктрина»). Другое дело, что в процессе разработки этих официально на государственном
уровне утверждаемых документов могут подготавливаться промежуточные внутренние рабочие материалы — сценарии, концепции, основные направлении и т.п.
Конечно, пока, видимо, сохранится термин «прогноз» для документа краткосрочного и среднесрочного (до трех лет) периода, хотя правомерность его небесспорна. Предлагаемый Минфином России переход на программно-целевое бюджетирование меняет характер документа, разрабатываемого как основа бюджетного планирования. Ведь целевая программа — это не прогнозный документ, а плановый. То же можно сказать и о приоритетных национальных проектах, работе госкорпорации и т.д. Как же документ, в основе которого лежат эти, по сути дела, планы, может быть простым предвидением? Вообще совершенно необоснованно, что на долгосрочный период разрабатываются стратегии, содержащие задачи, пути их решения, а на краткосрочный, когда реализуются долгосрочные стратегические задачи, — прогнозы, то есть предвидения.
Таким образом, перечень документов стратегического планирования может быть следующим:
а) Стратегия социально-экономического развития РФ на 15 лет;
б) стратегии социально-экономического развития федеральных кругов;
в) стратегии социально-экономического развития субъектов Федерации;
г) стратегии развития отраслей;
д) федеральные целевые программы (ФЦП), долгосрочные целевые программы (ДЦП), ведомственные целевые программы (ВЦП).
В качестве приложения к этим стратегиям должны быть разработаны планы действия соответствующих органов исполнительной власти. В них должен содержаться перечень действий соответствующих органов исполнительной власти по обеспечению выполнения намеченных стратегий социально-экономического развития с указанием сроков и ответственных организаций.
Следует особо подчеркнуть, что определение перечня документов стратегического планирования является даже не самым главным для создания и функционирования стройной системы государственного планирования социально-экономического развития в тесной увязке с укреплением национальной безопасности страны.
Главным является обеспечение взаимосвязи, взаимообусловленности и сба-
лансированности между различными видами стратегий и со Стратегией национальной безопасности страны.
Первое — взаимосвязь между долгосрочными стратегиями социально-экономического развития и кратко- и среднесрочными прогнозами. Полезно напомнить в этой связи печальную судьбу Основных направлений социально-экономического развития РФ на период до 2010 г. (программа Грефа). Известно, каким пиаром было сопровождено в свое время принятие этого документа. Потом его забыли на 10 лет. Ежегодно при принятии трехлетнего прогноза о нем не вспоминали и не отслеживали ход его выполнения. И вот 1 июня 2010 г. наконец была проведена конференция по подведению итогов выполнения Стратегии-2010. А. Кудрин и Г. Греф признали, что в целом эта стратегия выполнена всего на 40 %, а из 10 задач, намеченных в ней, реализовано только три, да и то если не учитывать провал в темпах роста ВВП в кризисные годы.
Чтобы этого не случилось и впредь, необходимо при рассмотрении в Госдуме каждого кратко-, среднесрочного прогноза обязать Правительство РФ специально докладывать о ходе выполнения заданий долгосрочной стратегии. И если эти задания не выполняются, то необходимо, чтобы Правительство РФ корректировало бы план своих действий по реализации долгосрочной Стратегии, то есть изыскивало бы возможности исправления положения. Ни в коем случае при этом не стоит корректировать саму Стратегию. Это означало бы подгонку стратегических целей к неудовлетворительной работе.
Второе — взаимосвязь между стратегиями различного уровня, и прежде всего между Стратегией социально-экономического развития страны и региональными стратегиями социально-экономического развития. Для этого необходимо, чтобы по структуре и набору показателей региональные стратегии были бы сопоставимы с общероссийскими. В ходе разработки общероссийской Стратегии должен быть произведен свод всех региональных стратегий с тем, чтобы удостовериться, что регионы ориентированы своими властями на такое развитие, которое действительно обеспечивает должное развитие всей страны. В противном случае необходимо согласование, то есть сбалансирование, региональных стратегий с общероссийской.
00 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
CO
Ol
z •
о о
CJ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
Такая же процедура должна осуществляться и в отношении отраслевых стратегий. Они также должны быть сведены и сбалансированы с общероссийской Стратегией.
Третье — взаимосвязь федеральных целевых программ (ФЦП), долгосрочных целевых программ (ДЦП) и ведомственных целевых программ (ВЦП) со Стратегией социально-экономического развития страны. Прежде всего следует категорически возразить против идеи Минфина России о замене ФЦП на ДЦП и ВЦП. ФЦП — это действительно межотраслевые программы, большинство которых направлены на модернизацию экономики, диверсификацию производства, активизацию инновационной деятельности. Доля ФЦП в экономики и бюджетировании, наоборот, должна возрастать.
Переход к программно-целевому бюджетированию требует формирования специального приложения к прогнозу по долгосрочным целевым программам и федеральным целевым программам. Ведь в соответствующем приложении к федеральному бюджету указаны только расходы на программы данного бюджета и только на данный бюджетный год. В бюджете других показателей не может быть. Все другие показатели должны быть отражены в приложении к прогнозу.
Чтобы можно было оценить эффективность затрат на программы, необходимо в этом приложении показать все результаты их реализации. По производственным программам (а они должны быть главными, ведь именно они ориентируют на модернизацию экономики) — это вводы в действия мощностей, роста выпуска продукции, в том числе инновационной, увеличение рабочих мест, решение социальных проблем и т.д. Конечно, различные программы могут иметь свои специфические показатели. Что касается расходов на реализацию программ, то в отличие от приложения к бюджету в приложении к прогнозу следует указать не только расходы федерального бюджета, но и бюджетов других уровней, а также корпоративного капитала. Совершенно необходимо, чтобы в данном приложении были указаны организации, участвующие в реализации программ и ответственные за их выполнение.
При этом в программном приложении к прогнозу необходимо все показатели привести не только на этот год (или три прогнозных), а на весь период дейс-
твия программы в следующей разбивке по периодам: всего намечено программой на весь период действия программы, выполнение за предыдущий период, предусмотрено на планируемый период, остаток на последующие периоды. Без такого приложения к прогнозу социально-экономического развития страны судить о ходе выполнения программы и в целом Стратегии будет невозможно.
Переход к программно-целевому бюджетированию и формирование указанных приложений к прогнозу по программам меняют характер документа, до сих называемого прогнозом и позиционированного как простое предвидение. И дело не только в программах. Ведь сейчас очень многие параметры нынешнего прогноза социально-экономического развития страны формируются на основе поставленных задач, выраженных в документах, имеющих не прогнозный, а скорее плановый характер. Это помимо ФЦП госзаказы, приоритетные национальные проекты, планы работ госкорпораций и некоторые другие. Плановый характер этих документов не снижает того факта, что в реализации поставленных ими задач участвует бизнес, деятельность которого, как считается, не поддается прямому плановому воздействию, а может направляться только налоговыми, таможенными и другими рыночными методами. Да, заставить бизнес участвовать в реализации ФЦП или в выполнении госзаказа государство не может. Но если бизнес по предложению государства согласится участвовать в этой работе, в том числе своим капиталом, то это означает, что он взял на себя обязательства, которые обязан выполнять, и имеет строгую ответственность — материальную и административную, а может быть, в ряде случаев и уголовную. Это должно быть установлено законодательно.
Стратегия развития страны должна иметь две четко разделенные части — план, включающий в себя решение задач, содержащихся в перечисленных выше документах, имеющих явно плановый характер, и остальную, чисто прогнозную. План должен содержать конкретные количественные задания, ответственных за их выполнение, сроки выполнения и объемы финансирования, а также основные стоимостные и материальные балансы. Соответственно этот документ должен получить другое название — индикативный план, например, или план-прогноз. Только такой документ способен, к примеру, положения послания Президента России о мо-
дернизации экономики, преодолении бедности, диверсификации производства, активизации инновационной деятельности и т.д. трансформировать из призывов и пожеланий в сбалансированную систему заданий и поручений.
Представляется, что для разработки и контроля за выполнением кратко- и среднесрочных индикативных планов (или планов-прогнозов), а также долгосрочных стратегий социально-экономического развития страны необходимо создание специального солидного органа — например, государственного секретариата по экономическому планированию РФ, изъяв эту функцию у МЭРа. Это должен быть очень работоспособный орган с многочисленными и разнообразными взаимоотношениями со всеми другими министерствами и ведомствами федерального значения, исполнительными органами субъектов Российской Федерации и муниципальными органами власти. Ведь план требует согласования с ними конкретных заданий. Поэтому представляется необходимым довести штат этого органа до 1300—1500 человек с годовым фондом зарплаты в 700—900 млн руб. Такой сильный орган, состоящий из высококвалифицированных специалистов, способен будет эффективно противостоять многим весьма настойчивым лоббистским интересам, обеспечивать оптимальный баланс удовлетворения этих интересов на пользу общенациональным интересам. Необходимо одновременно с созданием этого органа принять закон о стратегическом планировании. Конечно, этот орган не должен повторять стиль и методы работы бывшего Госплана СССР.
Четвертое — взаимосвязь между стратегиями социально-экономического развития и Стратегией национальной безопасности РФ. В этих целях необходимо прежде всего разработать и принять новую Стратегию экономической безопасности взамен безнадежно устаревшей, принятой еще в 1996 г. Разработка в развитии Стратегии национальной безопасности документов по отдельным сферам (оборонной доктрины, доктрины продовольственной безопасности) уже началась. И это правильно. Нужно этот процесс продолжить и в части экономической безопасности. Новая, соответствующая современному уровню и характеру развития российской экономики и стоящим перед ней задачам Стратегия будет документом, учет положений которого в
Стратегии социально-экономического развития страны и будет означать экономическое обеспечение национальной безопасности. Казалось бы, что Стратегия социально-экономического развития и Стратегия экономической безопасности рассматривают одни и те же проблемы и оперируют одним и тем же набором показателей. Это только частично верно. Проблема экономической безопасности имеет свои показатели оценки состояния российской экономики, свои специфические методы анализа и определения национальных интересов в области экономики. В Указе Президента России от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» прямо говорится, что стратегическое планирование — это важнейший фактор устойчивого развития нашей страны и обеспечения ее национальной безопасности. Характерно, что в тот же день, 12 мая 2009 г., за следующим № 537 Президентом России был принят и Указ «О Стратегии национальной безопасности РФ».
В новой Стратегии экономической безопасности должны быть сформулированы требования по формированию в стране изложенных выше факторов экономического обеспечения национальной безопасности страны. В Стратегии же и в кратко-, и в среднесрочных документах социально-экономического развития страны (называемых в настоящее время прогнозами) необходимо особо выделять проектировки по формированию этих факторов. В этом случае требования по экономическому обеспечению национальной безопасности станут ограниченной частью Стратегии и прогнозов (пока будем пользоваться этим названием) социально-экономического развития страны.
4. Коррекция системы индикаторов экономической безопасности и их пороговых значений
В новой Стратегии экономической безопасности должны быть обязательно утверждены количественные параметры пороговых значений экономической безопасности. Эти пороговые значения призваны быть действительно инструментом экономического обеспечения национальной безопасности. Ведь они представляют собой количественное выражение национальных интересов страны в области экономики, являющихся критериями экономического обеспечения национальной безопасности. Логично дать более расширенное определение понятия пороговых значений экономи-
00 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
CO
Ol
z •
о о
CJ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
ческой безопасности. Это количественные индикаторы, численно отражающие предельно допустимые с позиции национальных интересов страны соотношения и пропорции социально-экономического состояния, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу экономического развития, лишает экономику возможности функционировать в режиме расширенного воспроизводства и повышения уровня жизни населения, а значит, и не обеспечивает национальную безопасность страны.
Перечень этих пороговых значений, естественно, не может быть очень большим, и включенные в него показатели должны отвечать следующим требованиям:
> характеризовать количественно достаточно полно и всесторонне национальные интересы страны в области экономики и их значение для защиты национальной безопасности страны в целом;
> отражать главные сферы экономики и главные факторы экономической безопасности обеспечения национальной безопасности;
> давать возможность использования количественных параметров экономики в федеральных и региональных органах власти;
> характеризовать не только состояние какой-либо сферы экономики или региона, но и их развитие, то есть давать возможность оценки состояния и развития в динамике;
> отражать сущностные, а не второстепенные черты национальных интересов страны в области экономики и угроз экономической безопасности;
> соблюдать совместимость данного перечня с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования с тем, чтобы иметь возможность выявлять в Стратегии и прогнозе социально-экономического развития страны отклонение фактических или прогнозных параметров от этих пороговых значений. Вместе с тем это не означает, что перечень пороговых значений должен слепо следовать за системой показателей учета и прогнозирования. Включение того или иного показателя в перечень пороговых значений свидетельствует о его важности для экономической и в целом национальной безопасности. И если он до сих пор отсутствовал в перечне показателей учета и прогнозирования, то его туда надо внести;
> давать возможность межстрановых сопоставлений.
Достоверность оценки уровня экономической безопасности с использованием этих пороговых значений зависит от правильности их определения. Здесь есть определенные трудности. Дело в том, что определение ряда пороговых значений далеко не всегда поддается чисто расчетным методам. Поэтому возможно использовать и такие методы, как аналогия с другими периодами или странами, экспертные оценки, задающий метод, когда пороговые значения задаются исходя из экономической политики государства. Однако главным принципиальным методологическим подходом должно быть, по нашему мнению, установление, что исходным для определения количественных параметров пороговых значений экономической безопасности во всех сферах должно являться обеспечение ее в социальной сфере.
Используя эти методы и в соответствии с требованиями к перечню пороговых значений, в феврале 2000 г. секцией экономической и социальной безопасности научного совета при Совете безопасности Российской Федерации были одобрены перечень и количественные параметры пороговых значений экономической безопасности по 19 показателям.
Однако эти пороговые значения не получили официального утверждения и были использованы весьма ограниченно, практически только в ряде научных работ — в частности, при подготовке Институтом экономики РАН экспертных заключений на проекты федеральных бюджетов и прогнозы социально-экономического развития России, а также в научных публикациях.
Безусловно, эти перечень и количественные параметры пороговых значений экономической безопасности к настоящему времени безнадежно устарели. Экономика России совсем не та, что была в 1999 г., когда эти пороговые значения разрабатывались. Некоторые угрозы экономической безопасности существенно ослабили свое действие. Однако возникли или усилили действие некоторые другие угрозы, особенно в связи с финансовым кризисом. Изменились система статистического учета и классификация бюджетных статей. Практически стало бессмысленно пользоваться старыми пороговыми значениями.
В 2008 г. в Центре банковских и финансовых исследований Института экономики РАН разработаны новые перечень и количественные параметры пороговых значений экономической безопасности, которые в сопоставлении со старыми представлены в таблице.
Таблица
Количественные параметры пороговых значений экономической безопасности
Наименование Одобренные в 2000 г. Разработанные в 2008 г.
1. В сфере реальной экономики
• объем ВВП, млрд руб. 6000а -
• среднегодовые темпы прироста ВВП, % - не менее 6-7
• ежегодная доля ВВП, выделяемая на национальную оборону, % 3 -
• расходы на гражданскую науку, % к ВВП 2 -
• ежегодная доля ВВП, выделяемая на национальную оборону и государственную безопасность - 6-10
• объем инвестиций в основной капитал, в % к ВВП 25 25-35
• доля производства машин и оборудования, энергооборудования, оптического оборудования и транспортных средств и оборудования в общем объеме отгруженной продукции и услуг, % 25ь не менее 20
• сбор зерна, млн тонн 70 100-110
• доля отгруженной инновационной продукции во всей отгруженной продукции, % 15 не менее 30
• прирост запасов полезных ископаемых к объему их добычи, % 125 не менее 125
2. В социальной сфере
• средняя продолжительность жизни, лет у мужчин у женщин - не менее 77 не менее 85
• количество рождаемости на одну женщину - не менее 2,2
• соотношение численности людей пенсионного и трудоспособного возраста - не более 0,4
• ежегодная доля ВВП, выделяемая на развитие здравоохранения, образования и культуры, % к ВВП - не менее 15
• доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума во всем населении, % 7 не более 6
• отношение средней пенсии к средней заработной плате - не менее 40
• коэффициент фондов (соотношение доходов 10 % высокодоходного и 10 % низкодоходного населения), раз 8 4-7
• отношение среднедушевых денежных доходов населения к прожиточному минимуму, раз 3,5 -
• уровень безработицы по методологии МОТ, % 5 не более 4
• размер жилья на одного жителя, кв. м - не менее 30
3. В денежно-финансовой сфере
• общий размер золотовалютных резервов, млрд долл. 40 не менее 250
• годовой уровень инфляции, % 125 не более 106
• уровень монетизации экономики М2 на конец года, в % к ВВП 50 не менее 50
• уставный капитал банков, в % к ВВП - не менее 10
• уровень инвестиционных операций коммерческих банков за счет заемных средств, % от собственных средств - не более 50
• уровень инвестиционных операций банков по государственным и гарантированным Правительством РФ обязательствам,% к ВВП - не более 20
• объем кредитов, % к ВВП - не менее 40
• доля невозвратов в общем объеме потребительского и ипотечного кредитов, % - не более 10
• колебания индекса фондового рынка, в % в день - не более 1
• доля нерезидентов, % к совокупным активам банковской системы, % - не более 25
• сальдо федерального бюджета, % к ВВП дефицит профицит 3 не более 3 не более 4
• доля расходов на обслуживание и погашение государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета 20 -
4. Во внешнеэкономической сфере
• доля импортного продовольствия во всех продовольственных ресурсах, в % 25 не более 20
• отношение величины государственного внешнего и внутреннего долга, % к ВВП 60 не более 60
• отношение величины внешнего корпоративного долга к годовому объему экспорта, % - не более 40
• сальдо внешнеторгового баланса дефицит профицит - не более 4 не более 8
a. Объем ВВП в ценах 1998 г. На последующие годы этот индикатор пересчитывался по индексу-дефлятору. Так, на 2009 г. пороговые значения по этому индикатору были определены с учетом индексов-дефляторов за 1999—2009 гг. в размере 48 905 млрд руб. Фактически объем ВВП составил в 2009 г. 39 016 млрд руб.
b. В 2000 г. этот индикатор рассчитан как доля машиностроения и металлообработки в продукции промышленности.
I
н
о ф
CO
Ol
z •
о о
CJ
о о о
Q.
et
CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
Таким образом, по сравнению с перечнем 2000 г. объем ВВП заменен на темп его прироста, расходы на оборону заменены на расходы на оборону и государственную безопасность, что полнее отражает национальное интересы в этой области. Введем комплексный показатель — доля в ВВП расходов, выделяемых на развитие отраслей социальной сферы: здравоохранение, образование, культуру. Объем расходов на гражданскую науку исключен в связи с трудностями их выделения в расходах бюджета. Отношение среднедушевых доходов населения к прожиточному минимуму и доля расходов бюджета на обслуживание и погашение госдолга исключены как в значительной мере повторяющие аналогичные другие индикаторы.
Зато добавлен ряд дополнительных индикаторов в основном по демографии, банковской системе, фондовому рынку и внешнеэкономической сфере. В результате перечень пороговых значений увеличен против одобренных в 2000 г. 32 показателей, то есть на 13 показателей.
Предлагаемые новые количественные параметры, как правило, более жесткие, чем 2000 г. Особенно явно это ужесточение сделано по сбору зерна, инновациям, золотовалютным резервам и инфляции. По зерну, например, прежнее количественное значение рассчитано из потребностей в условиях многократного уменьшения против дореформенного периода поголовья скота. Сейчас же учитывается необходимость существенного увеличения поголовья, что требует увеличения и кормового зерна. По инновациям это вытекает из экономической политики государства. Необходимость существенного увеличения порогового значения по величине золотовалютных резервов определена с учетом уроков финансового кризиса. По инфляции старый количественный параметр был рассчитан в 1999 г. после вспышки инфляции в 1998 г. до 184 %. Естественно, что задачи в этой области на современном этапе существенно отличаются от прошлых лет.
По некоторым индикаторам пороговых значений экономической безопасности предлагаются две цифры. В некоторых случаях, например, по темпам прироста ВВП это обычная «вилка», но чаще это минимальный и максимальный пределы. Дело в том, что по некоторым индикаторам равно опасно отклонение как от нижнего, так и от верхнего предела.
К примеру, на современном этапе для обеспечения достаточных темпов экономического роста и модернизации экономики необходимо доведение объема инвестиций в основной капитал не менее 25 % ВВП. Однако доведение этого индикатора до объема свыше 35 % от ВВП будет означать перенакопление и может стать серьезным тормозом роста уровня жизни населения. В этом случае необходимо установить как нижнее, так и верхнее предельное значение показателя.
Другим примером может служить показатель коэффициента фондов (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее доходного населения). В 2009 г. его значение — 16,7 раза, конечно, является катастрофически высоким. Однако в равной степени опасным является излишнее снижение этого показателя, что может привести к уравниванию и уменьшению стимулов к более производственному и лучше оплачиваемому труду. Предоставляется, что этот индикатор не должен быть ниже четырех раз. Также целесообразно установить верхнее и нижнее предельное значение по сальдо федерального бюджета и торговому балансу. По сальдо бюджета, например, избыточный профицит, накапливаемый в резервных фондах, будет означать неоправданное изъятие денег из обращения и торможение экономического роста и модернизации экономики.
Следует подчеркнуть, что предполагаемые более напряженные количественные параметры пороговых значений экономической безопасности ориентируется на перспективный переход, и сейчас по подавляющему большинству из них фактические данные показывают, что страна находится еще в опасной зоне. Это означает, что предлагаемые пороговые значения ориентируют стратегические планы социально-экономического развития на выход их опасной зоны, а это и будет наиболее надежным экономическим обеспечением национальной безопасности.
Итак, выше были рассмотрены основные взаимосвязи между социально-экономическим развитием страны, степенью ее национальной безопасности и инструментарий экономического обеспечения национальной безопасности — факторы экономического обеспечения национальной безопасности и количественные параметры пороговых значений экономической безопасности. Однако чтобы эти взаимосвязи и инструментарий смогли быть полезно
задействованы, необходимы серьезные организационные условия.
Во-первых, необходимо официальное государственное утверждение новой Стратегии экономической безопасности РФ и в ее составе количественных параметров пороговых значений экономической безопасности. Экономическое обеспечение национальной безопасности должно обрести правовую и нормативную основу.
Во-вторых, надо установить ответственность министерств экономического блока Правительства РФ за формирование и учет в процессе стратегического планирования факторов экономического обеспечения национальной безопасности. Для этого надо внести в положение этих министерств соответствующие записи. До середины 90-х гг. в положении бывшего Минэкономики была запись о его ответственности за мониторинг проблем экономической безопасности и выработку мер по выходу страны из опасной зоны. В последующем эта запись пропала, и ее надо восстановить как в Минэкономразвития, так и в других министерствах и ведомствах экономического блока.
В-третьих, необходимо органичное вписывание проблемы экономического обеспечения национальной безопасности в процессе стратегического планирования. Для этого необходимо изменение структуры и содержания нынешних трехлетних прогнозов и разрабатываемых стратегий социально-экономического развития России. Структура прогноза и Стратегии должна быть построена таким образом, чтобы в них было четко выделена степень решения таких важнейших задач, как модернизация экономики, диверсификация производства на инновационной основе, повышение конкурентоспособности, а также формирование факторов экономического обеспечения национальной безопасности. Надо возродить в докладе о прогнозе социально-экономического развития страны когда-то содержащийся в нем специальный раздел по экономической безопасности, в котором осуществлялось сопоставление фактических и прогнозных показателей с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности.
Решение задачи экономического обеспечения национальной безопасности требует, чтобы на всех стадиях разработки прогнозов и Стратегии социально-
экономического развития страны осуществлялось сопоставление планируемых параметров с пороговыми значениями. В случае несоблюдения пороговых значений необходимо разрабатывать меры по их достижению или максимальному приближению к ним.
Конечно, может оказаться, что страна на данный период не располагает ресурсами, достаточными для осуществления мер, способных значительно приблизиться к преодолению всех угроз экономической безопасности. Для этого необходимо ранжировать все угрозы экономической безопасности по масштабам негативных последствий. При этом неизбежно потребуется дать, например, обоснованный ответ, что опаснее для страны: сохранение достаточно высокого дефицита бюджета, но существенное продвижение по пути диверсификации производства на инновационной основе или торможение из-за недофинансирования диверсификации производства, но зато существенное снижение дефицита бюджета.
Все указанные выше материалы, сопоставления и обоснования должны в составе проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития предоставляеться в Госдуму РФ для внимательного рассмотрения.
В-четвертых, было бы целесообразно, чтобы в Госдуме до рассмотрения основных показателей федерального бюджета (доходов, расходов и дефицита или профицита) в первом чтении были бы специально рассмотрены параметры прогноза социально-экономического развития, на основе которого и разработан бюджет. До рассмотрения бюджета Госдума должна дать ответ на вопрос, в какой мере параметры социально-экономического развития, положенные в основу бюджета, отвечают государственной экономической политике, модернизации экономики и требованиям экономического обеспечения национальной безопасности, а конкретно — требованиям Стратегии национальной безопасности.
Такой порядок организационного встраивания проблем экономического обеспечения национальной безопасности в процессе прогнозирования и стратегического планирования существенно меняет характер этих документов, превращая их в детальные инструменты реализации государственной экономической политики.
со 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
