CC BY
220
Орлов М.Р.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Интенсивное развитие экономики Российской Федерации предполагает не только опору на самобытный национальный опыт нашей страны, но и учет общемировых политических и экономических тенденций, возможность осмысленного заимствования зарубежных механизмов, инструментов и технологий для достижения целей государственной политики.
Одним из таких механизмов, получивших последнее время развитие и широкое применение в развитых странах мира, служит взаимодействие между учреждениями государственной власти и бизнесом. Оно повсеместно стало рассматриваться в качестве необходимого условия развития эффективной рыночной экономики, и при своем законодательном оформлении стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей (Public-Private Partnership - РРР), получив название государственночастного партнерства (ГЧП).
Однако в современном российском государственном управлении этот механизм пока практически не используется, несмотря на повышенный интерес к нему со стороны представителей государственной власти. Тема ГЧП достаточно подробно рассматривалась в рамках Совета по конкурентоспособности, особенно применительно к транспортным инфраструктурам, и в направлении ее развития были осуществлен ряд организационных мероприятий, например, созданы экспертные советы в некоторых учреждениях исполнительной власти. Тем не менее, официальное понимание и толкование термина ГЧП в России сейчас отсутствует, причем каждый чиновник и политик вкладывает собственный смысл в это неведомое для него понятие, стараясь соответствовать конъюнктуре.
Наиболее общее определение дано этому явлению В.Г.Варнавским: «Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [1]. Подобное понимание экономической сути ГЧП позволяет говорить о политико-правовом дуализме ГЧП, схематично представленном на рисунке 1, который проявляется в необходимости достижения баланса политической и правовой составляющей для достижения целей, поставленных перед государственно-частным партнерством [2].
На сегодняшний день нельзя недооценивать значение политического аспекта ГЧП для эффективной реализации проектов. Низкая инвестиционная привлекательность или нежелание частного инвестора вкладывать средства в тот или иной сектор лежат не в экономической и даже не в правовой плоскости. Бизнес часто просто не видит ни стратегических инвестиционных целей, определенных государством, ни самой готовности с его стороны образовать коалицию с бизнесом на равноправной основе -то есть на принципах партнерства.
Правовой уровень
Федэральное законодательство Региональное законодательство Подзаконные акты Договорные обязательства ^
Рисунок 1. Политико-правовой дуализм ГЧП
Таким образом, первым шагом государства должно стать определение принципов ГЧП на политическом уровне, что имеет громадное политическое, экономическое и даже психологическое значение. Государство на уровне исполнительной власти должно объявить:
• свою готовность к сотрудничеству с бизнесом в форме партнерства;
• признание такого партнерства эффективной экономической формой;
• сферы действия ГЧП и цели, которые оно преследует в рамках реализации совместных проектов.
Причем последнее необходимо определить на нормативно-правовом уровне, изложить в виде целевых
программ отраслевого и территориального развития и закрепить в соответствующем законодательстве.
Переходя к рассмотрению правового аспекта политико-правового дуализма ГЧП следует, прежде всего, отметить отсутствие Федерального закона о государственно-частном партнерстве [3]. Во многом это связано с тем, что с юридической точки зрения ГЧП сегодня можно оформить путем использования различных правовых конструкций, как общих, так и специально разработанных. К таким конструкциям, в частности, относятся:
• концессионные соглашения;
• квазиконцессионные формы (контракты жизненного цикла и сервисные контракты);
• соглашения о разделе продукции;
• инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты;
• арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
• договоры о совместной деятельности;
• различные смешанные договоры.
В силу своей комплексности общие вопросы ГЧП могут регулироваться гражданским законодательством и, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона от 2 6 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» и т.д. Поэтому необходимость принятия федерального закона о ГЧП не является абсолютно очевидной, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Следует ожидать, что в основу такого закона будет положено легальное определение самого государственно-частного партнерства, общие принципы его реализации, а также модернизация существующей (формировавшейся с начала 90-х гг.) нормативной базы в сфере инвестиционной деятельности.
На региональном уровне в настоящее время законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, город Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков [4-8]. Эти законы:
• не учитывают опыта уже предпринятых попыток реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
• не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
• имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
• основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов и носят поэтому откровенно декларативный характер.
Г Политический уровень
Определение принципов ГЧП гА
Определение сфер применения Ц/
ГЧП
Отмеченные недостатки можно проиллюстрировать на примере рассмотрения законодательного закрепления видов хозяйственного взаимодействия между субъектами Федерации и их бизнес-партнерами. Таблица 1. Виды хозяйственного взаимодействия в региональных законах о ГЧП______________
Субъект Федерации Виды хозяйственного взаимодействия
BOOT DBOOT ROOT ROO MFO
Республика Дагестан [ 4 ] + + + + +
Республика Алтай [ 5 ] не определены
Республика Калмыкия [ 6 ] не определены
Город Санкт-Петербург [ 7 ] + + + + +
Томская область [ 8 ] не определены
Как следует из приведенной таблицы 1 в законах Республики Дагестан и города Санкт-Петербург рассмотрены пять основных механизмов партнерства:
• BOOT - (Build, Own, Operate, Transfer - строительство, владение, эксплуатация/управление,
передача), в соответствии с которым частный партнер получает правомочие не только строительства и пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается исполнительной власти;
• DBOOT - (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование, строительство, владение,
эксплуатация/управление, передача), отличающийся от первого тем, что на частного партнера возлагается ответственность не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование;
• ROOT - (Reconstruct, Own, Operate, Transfer - реконструкция, владение, эксплуата-
ция/управление, передача), связанный с тем, что частный партнер вместо строительства получает инфраструктурный объект на реконструкцию с последующим владением, пользованием и передачей исполнительной власти;
• ROO - (Reconstruct, Own, Operate - реконструкция, владение, эксплуатация/управление), не
предполагающий возврат объекта после восстановления и эксплуатации в собственность государства;
• MFO - (Maintain, Finance, Operate - обслуживание, финансирование, эксплуатация/управление),
направленный на предоставление частным партнером товаров, работ или услуг потребителям с использованием предоставляемого для этой цели объекта соглашения.
Перечисленные виды хозяйственного взаимодействия партнеров далеко не исчерпывают всех возможных принятых за рубежом схем ГЧП, которые отличаются большой гибкостью и широким диапазоном учета взаимных интересов участвующих в партнерстве сторон. Следует заметить, что впервые такой перечень появился в первой редакции закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах» в 2006 г., откуда, судя по содержанию и оформлению статей 5 обоих законов, благополучно перекочевал в закон Республики Дагестан «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах». Остальные региональные законы носят характер рамочных документов, провозглашающих самые общие положения, касающиеся ГЧП.
Тем не менее, принятые механизмы взаимодействия задают основную структуру инвестиционных проектов, обеспечивающих реализацию ГЧП. Следует отметить, что при анализе целесообразности осуществления того или иного вида партнерства соответствующий инвестиционный проект будет во многом отличаться от общепринятого бизнес-плана. Это связано с необходимостью учета в нем дополнительных факторов, связанных с экономическими интересами государства:
• оценку давления на государственный бюджет при реализации инвестиционного проекта;
• учет ценовых ограничений, накладываемых договором о ГЧП, который имеет вид отрицательного денежного потока, характеризующего степень выполнения частным бизнесом своих обязательств при отсутствии прямых расчетов между ним и бюджетом;
• текущий анализ рыночной, а не балансовой стоимости создаваемых и реконструируемых объектов, подлежащих последующей передаче исполнительной власти, для оценки в полной мере эффективности достижения целей ГЧП;
• оценку рисков реализации проектов, материальных последствий их неудачи для соответствующего бюджета, а также возможных политических и социальных проблем в этом случае и т.п.
Еще одной особенностью инвестиционных проектов ГЧП служит то, что в отличие от общепринятых, эти проекты предполагают объединение различных видов хозяйственной деятельности, направленных на достижение целей ГЧП, которые могут выполняться последовательно или параллельно. Это существенно усложняет процесс проектирования за счет увеличения общей размерности проекта, необходимости учета внутреннего перераспределения финансов между видами деятельности при общей сбалансированности проекта, а также расчетом внешних реальных и виртуальных денежных потоков, определяющих экономическую успешность достижения целей ГЧП с точки зрения частного бизнеса и государства.
Инвестиции в проекты государственно-частного партнерства дают отдачу бизнесу в виде роста рыночной капитализации компаний за счет их большей управляемости, прозрачности, привлекательности для клиентов и сотрудников, уменьшения бизнес-рисков. В долгосрочной перспективе инвестиции в такие проекты должны снизить дисконт на поток наличности от операционной деятельности компаний, повысить их биржевую стоимость, а также снизить ставку банковского процента за счет уменьшения рискованности бизнеса.
Оценка проектов государственно-частного партнерства может осуществляться на основе портфельного, бюджетного или проектного подходов.
Один из возможных подходов к оценке проектов по организации государственно-частного партнерства для какого-либо направления работы компании - это так называемый портфельный подход. Его форма представляет собой простую таблицу правильно составленного портфеля инвестиций для предприятия. Такая таблица содержит исчерпывающий перечень бизнес-процессов компании с сопоставлением различных вариантов реализации проекта. Портфельный подход применяется для оценки целесообразности принятия участия в проекте руководством компании на основании данных, представленных специалистами производственных подразделений и финансового отдела. Оценка эффективности участия в партнерстве осуществляется не только с точки зрения доходности инвестиций, но и общих перспектив развития компании во взаимоотношениях с государством и рынком. В связи с последним таблица должна содержать сведения о финансовых потоках, направленных на удовлетворение интересов государства в реализуемом проекте. Портфельный подход предназначен для руководства предприятия, которое в простой и доступной форме получает всю необходимую и достаточную информацию для выбора стратегического направления развития предприятия.
Бюджетный подход используется в случае наличия предпосылок о гарантированной эффективности проекта при правильно построенных процедурах бюджетирования на предприятии, мотивации персонала и контроля за расходованием средств. Данный подход может применяться компаниями, которые приносят в проект свои производственные мощности и отработанные технологии, когда большая часть бюджета
предприятия уходит не на внедрение новых решений, а на поддержание уже внедренных процессов (более 70% от бюджета). Основным показателем эффективности бюджетного подхода в этом случае может служить рост производительности труда, приводящей к повышению капитализации и эффективного денежного потока. Надо отметить, что на предприятиях с низкой культурой бюджетирования и контроля за текущими расходами, такой подход не применим, поскольку бюджетирование непроизводительного труда абсурдно и сначала надо отработать бизнес-процессы, обеспечив на предприятии необходимую степень прозрачности доходов и расходов.
Инвестиции в развитие предприятия и приведение его в соответствие с требованиями выполнения проекта ГЧП распределяются по функциональным подразделениям, которые при должной мотивации формируют обоснование материальных вложений в привязке к росту производительности труда. В соответствии с таким подходом каждое из функциональных подразделений оценивает, какие инвестиции для реализации проекта являются обоснованными и необходимыми для планового роста производительности труда, и отвечает за достижение установленных показателей.
Проектный подход предполагает детальную финансовую оценку реализации проекта во времени с определением основных параметров эффективности проекта и его ценности для компании: срока окупаемости, возврата вложенных инвестиций, внутренней рентабельности и чистой прибыли от проекта с учетом стоимости капитала, приведенной к началу его реализации. На сегодняшний день методика соответствующих расчетов хорошо отработана и не должна вызывать затруднений.
Однако на практике сложности начинаются из-за того, что расчет NVP или внутренней рентабельности требует учета многих параметров (стоимость капитала, свободные потоки наличности, эффект от налогов, остаточная стоимость и т.п.), которые для своего получения требуют наличия на предприятии хорошо функционирующей системы управленческого учета. Поэтому наиболее распространенным показателем, характеризующим эффективность инвестиций, служит показатель ROI, обладающий с точки зрения для руководителей компании и инвесторов наглядностью и простотой. Обычно показатель ROI рассчитывается по функциональным подразделениям, участвующим в реализации инвестиционного проекта. Недостаток его использования состоит в том, что в рамках горизонта планирования функционального подразделения очень сложно количественно оценить качественное изменение в сути бизнес-процессов (как вариант, важное качественное изменение может быть просто не замечено). Таким образом, если оценка результативности выполнения проекта проводится самостоятельно функциональными службами без участия специалистов финансового подразделения, перспективные результаты могут не соответствовать действительности, либо имеющиеся тенденции могут быть просто проигнорированы. Оценка ROI, выполненная совместно с оценкой рисков выполнения инвестиционного проекта в целом, дает показатели вероятности того или иного значения ROI (например, 50% ROI при вероятности успеха проекта 85%, или 70% ROI при вероятности успеха 30%).
При оценке перспектив выполнения проекта государственно-частного партнерства имеет смысл разделить эффекты от реализации такого проекта на три составляющие:
1. Экономический эффект - эффект, лежащий исключительно в финансовой сфере и определяемый путем детального анализа финансовых потоков внутри предприятия и при его взаимодействии с государственным бюджетом (объем валовой выручки, суммы уплачиваемых предприятием налогов, величина отчислений (в денежной или натуральной форме) в бюджет по договору о ГЧП, объем полученной предприятием чистой прибыли и т.п.). Такой расчет наглядно демонстрирует партнерам по ГЧП результаты выполнения проекта и, кроме того, позволяет инвесторам оценить рост капитализации бизнеса.
2. Политический эффект - эффект, связанный с изменением индекса популярности выполняемого проекта государственно-частного партнерства, а также положением в обществе партнеров по ГЧП в лице администрации и инвесторов (например, процент одобряющих действия администрации по реализации ГЧП, символы одобрения деятельности инвесторов со стороны государства, индекс публикаций на тему выполнения ГЧП в местной и центральной прессе и т.п.). Этот эффект оказывает косвенное влияние на экономические показатели бизнеса и, находя свое выражение в показателе популярности и известности компании, увеличивает степень дифференциации ее на соответствующем рынке.
3. Социальный эффект - эффект, демонстрирующий влияние реализуемого проекта ГЧП на изменение жизненного уровня населения (увеличение числа рабочих мест, изменение величины средней заработной платы, рост фонда общественного потребления для неимущих и т.п.). Социальный эффект от проекта ГЧП тесно связан с экономическим эффектом и отражает его влияние на качество жизни как тех, кто был непосредственно вовлечен в выполнение проекта, так и всех остальных членов общества.
Полный реализуемый эффект от выполнения проекта государственно-частного партнерства представляет собой сложную взаимосвязь экономии капитала, роста производительности труда и создания новой добавленной стоимости. Этот эффект с разной степенью подробности может быть оценен на трех различных уровнях.
1. На макроэкономическом уровне - в первую очередь, как прирост производительности труда в той отрасли, в которой осуществляется проект ГЧП. Такую оценку целесообразно проводить двояко - рассматривая, во-первых, влияние использования ГЧП на увеличение совокупного валового продукта отрасли и, во-вторых, воздействие этого механизма на повышение эффективности экономики в целом (что значительно менее точно ввиду разной степени эффективности использования ГЧП в различных отраслях).
2. На уровне региона - как рост величины фондов потребления, направленных на повышение качества жизни населения региона, решение актуальных социальных проблем в виде сокращения безработицы, повышения среднего уровня заработной платы, изменения отраслевой структуры региона и перечня востребованных специальностей т.п.
3. На уровне компании - как повышение производительности капитала в виде таких параметров, как возврат на инвестированный капитал или его производные (ROIC, ROE, ROA, RCE). Помимо этого большое значение имеет рост капитализации компании и занимаемая ею доля рынка. Производительность труда в этом случае используется, скорее, как вспомогательный, наглядный показатель эффективности работы предприятия.
Еще один вопрос, на котором необходимо остановиться, относится к методике определения экономического эффекта от реализации проекта ГЧП. На первый взгляд эта задача представляет собой обычную задачу построения бизнес-плана [9], однако из рассмотрения основных механизмов партнерства следует, что бизнес-план ГЧП будет, как правило, состоять из ряда последовательно выполняемых этапов (BOOT, ROOT, MFO и др.), каждый из которых отличается специфическим описанием присущих ему процессов. Таким образом, бизнес-планирование надо осуществлять применительно к консолидированному проекту, образованному рядом субпроектов при условии, что результаты предыдущего служат исходными данными для последующего.
Наиболее эффективным средством автоматизации бизнес-планирования, по всеобщему признанию, на сегодняшний день является программный продукт Project Expert Professional фирмы Expert Systems [
10 ]. В нем для решения задачи объединения проектов предусмотрено отдельное приложение - Project Integrator, которое запускается из группы Project Expert. Для целей анализа проекта ГЧП в приложении Project Integrator необходимо использовать понятие «группа проектов» (в отличие от «списка вариантов»). Под «группой проектов» разработчик предлагает подразумевать некоторое множество проектов, которые каким-либо образом взаимосвязаны. Критерии, по которым проекты объединятся в группу, определяет пользователь. Существует минимальный технологический критерий, которому должны удовлетворять проекты, добавляемые в группу: проекты должны иметь одинаковую основную валюту и
валюту для расчета на внешнем рынке.
В Project Integrator пользователь определяет эффективность инвестиций в группу проектов по интегральным показателям, рассчитанным на основе консолидированных прогнозных финансовых отчетов. При работе с группой проектов система позволяет не просто суммировать их данные, но и создавать с использованием программируемых математических зависимостей разные формы консолидированной отчетности, как показано, например, на рисунке 2.
!Г' Эффективность инвестиций ! - Л П ІЙІ
Список проектов: Длительность проек Группа проектов т Т ребуется пересчет 00 мес.
\| Группа проектов
0 Т елефонизация города N
|@ Сборка и продажа компьютеров Рубли Доллар
► Ставка дисконтер Щ|] Развитие телефонной компании "Коа 50,00 17,00
Период окупаемости ■ РВ, мес. 15 15
Дисконтированный периш окупаемости - DPB. мес. 17 1Є
Средняя норма рентабельности - ARR, X 88,03 74,40
Ч истый приведенный доход - NFV 22 003 041 1 281 847
Индекс прибыльности' PI 2,15 2,79
Внутренняя норма рентабельности - IRR. X 103,10 139,60
Модифицированная внутренняя норма рентабельности - MIRR, X 73,82 43,27
Рисунок 2. Анализ эффективности инвестиций консолидированного проекта
Как уже отмечалось выше, в первую очередь производится расчет показателя ROI в совокупности с оценкой рисков проекта, что служит наглядным обоснованием целесообразности участия в проекте для инвесторов в лице собственников и топ-менеджеров предприятия. Несмотря на сложность сбора и анализа исходных данных, подготовка такого обоснования может быть осуществлена в ограниченные по времени сроки (от двух до четырех недель) как самостоятельно, так и с привлечением консалтинговых фирм.
Подготовка портфельной оценки проекта должна осуществляться администрацией территориального органа власти соответствующего уровня в процессе подготовки к тендерным процедурам или иной процедуре выбора участника государственно-частного партнерства. Адресатом оценки является руководитель предприятия, принимающий решение об участии в проекте. Такая оценка дает представление руководителю относительно требуемого объема инвестиций и условий участия в проекте.
В заключение следует отметить скромное пока продвижение в нашей стране по пути реализации всех сторон политико-правового дуализма ГЧП, несмотря на большое количество устных и письменных призывов к практическому использованию этого мощного инструмента для решения проблем экономического развития страны. Тем не менее, принятые региональные законы о государственно-частном партнерстве
и, прежде всего, закон города Санкт-Петербурга свидетельствуют о том, что тенденции организации такой формы совместной деятельности бизнеса и государства соответствуют общемировым и дают основу для развития методологии анализа инвестиционных проектов ГЧП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Варнавский, В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски / В. Г. Варнавский. М.: ИМЭМО РАН, 2005. 176 с.
2. Вилисов, М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект / М. В. Вилисов
// Власть, № 7, 2006. С. 28 - 32.
3. Глумов Е. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования / Е. Глумов // Корпоративный юрист, № 5, 2009. С. 35 - 37.
4. Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государствен-
но-частных партнерствах».
5. Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай».
6. Закон республики Калмыкия от 18.12.2008 № 59-IV-3 «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия».
7. Закон Санкт-Петербурга от 10.04.2008 № 205-25 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями на 10.04.2008).
8. Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области».
9. Стрекалова, Н. Д. Бизнес-планирование / Н. Д. Стрекалова. СПб.: Питер, 2009. 352 с.
10. Фирменные материалы компании «Expert Systems» - http://www.expert-systems.com.
