CC BY
38
ЗАМЕТКИ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ И ПИСЬМА СУБЪЕКТОВ РФ В РЕДАКЦИЮ И ФОРМИРОВАНИЕ НОВЫХ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ
М.П. Буров
В статье рассматриваются проблемы регулирования межрегионального сотрудничества в условиях рыночной экономики. Особое внимание уделяется формированию новых административных структур межрегионального уровня (аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, объединенные коллегии исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и др.). Обоснованы принципы объединения субъектов Российской Федерации для определения эффективности и целесообразности слияния отдельных территорий.
В настоящее время серьезно обострились проблемы региональной политики, межрегиональных экономических связей и развития интеграционных процессов в регионах России в условиях рыночных отношений и повышения хозяйственной самостоятельности субъектов Федерации. Это вызвано тем, что, с одной стороны, центр предоставил регионам многие функции управления, а с другой - не подкрепил эти полномочия необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В таких условиях сфера хозяйственного взаимодействия регионов оказалась недостаточно четко отрегулирована, фактически она вышла из-под воздействия государства. Необходимо научное обоснование новых подходов к меж-
региональным экономическим связям с учетом изменения форм собственности и возможностей принятия решений субъектами Федерации в отношении использования ресурсов.
Проблемы регулирования межрегионального сотрудничества в условиях рыночного хозяйства отражены в работах как отечественных, так и зарубежных исследователей, в том числе на страницах журнала «Экономическая наука современной России» (Ру-кина, 2003). Важнейшие аспекты государственного регулирования межрегионального сотрудничества затрагиваются и в материалах журнала по более широкой проблематике региональной политики в пореформенной России (Лаженцев, 2002; Минакир, 2004).
Вместе с тем представляется, что ряд проблем развития межрегионального сотрудничества и роли государственных структур в этой сфере изучены еще недостаточно. Среди них влияние на интеграцию формирующейся рыночной инфраструктуры, активизация инвестиционных процессов для более полного использования экономического и экспортного потенциала региона, вопросы укрупнения регионов путем слияния субъектов Федерации и развития страны, состоящей из нескольких мощных экономических зон.
В условиях переходной экономики роль государственного регулирования межрегиональных экономических связей будет сохраняться весьма существенной. Концептуальный подход к совершенствованию межрегионального сотрудничества Москвы включает систему принципов и приоритетов, направленных на решение стратегической задачи дальнейшего развития взаимовыгодных связей с регионами путем подключения потенциала города к созданию эффективной системы взаимодействия государственных, общественных структур и хозяйствующих субъектов столицы с регионами РФ и республики Беларусь. При этом приняты во внимание теоретические представления об основных регулирующих и координирующих функциях государства, прежде всего связанных с преодолением «провалов рынка», устранением асимметрии информации (за
счет организации выставок, ярмарок, товаропроводящих сетей). Одним из принципов концептуального подхода к совершенствованию межрегиональных связей являются учет основных тенденций развития общественного сектора, урегулирование трансакционых издержек, представляющих серьезную проблему для государственных структур.
Новый этап в развитии межрегионального сотрудничества начался в 2000 г. после создания федеральных округов. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., направленным на радикальное укрепление системы управления страной, были образованы семь федеральных округов, объединяющих субъекты Федерации в крупные макрорегионы с учетом экономической специализации территорий, их ресурсного потенциала, географического и геополитического положения.
Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе определяет следующие функции и задачи полномочных представителей, в том числе связанные с государственным регулированием социально-экономического развития регионов России, расширением и углублением межрегионального сотрудничества:
организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями;
разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа
или субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах этого округа;
участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа.
За шестилетний период существования федеральные округа стали важным и необходимым средством укрепления вертикали власти и единого экономического пространства России, развития межрегиональных экономических связей. За последние годы практически завершена деятельность полномочных представителей Президента РФ по пересмотру правовых актов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации и приведению их в соответствие с Конституцией РФ, ее Бюджетным кодексом и другими федеральными законодательными актами.
Установлен контроль за исполнением на территории округов решений федеральных органов государственной власти, создан механизм координации федеральных органов власти на территории округов. Дальнейшее укрепление вертикали исполнительной власти, обеспечивающей реализацию выработанной на федеральном уровне экономической политики, основывается на укреплении прав как федеральных, так и региональных органов исполнительной и законодательной власти, более четкого разграничения полномочий федеральных и региональных структур управления.
Для последующего повышения роли федеральных округов в управлении экономикой России в них образуются новые организационные структуры. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. в федеральных округах создаются советы при полномочных представителях Президента РФ в этих округах. Советы образуются в целях обеспечения согласованного функционирования федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ, повышения эффективности института полпредов Президента РФ в федеральных округах. Решение президента о создании таких советов опиралось на имеющийся практический опыт. В Централь-
ном федеральном округе (ЦФО) уже функционируют Совет ЦФО, Ассоциация руководителей областей ЦФО, Экономический экспертный совет, Центр стратегического планирования, Фонд инвестиционного развития регионов ЦФО, некоммерческое партнерство «Агентство по развитию и реструктуризации государственной собственности в ЦФО». Основной задачей этих структур является консолидация усилий всех участников экономической деятельности для развития крупных межрегиональных проектов.
Москва активно взаимодействует с регионами центральной России в рамках ЦФО. Одной из таких форм сотрудничества, которая должна способствовать интеграции регионов и укреплению экономического потенциала не только Москвы, но и других регионов, является взаимодействие в рамках Фонда инвестиционного развития регионов ЦФО РФ, созданного в 2002 г. по инициативе Правительства Москвы. Для обеспечения деятельности фонда Правительство Москвы сделало взнос в размере 1 млрд р.
Главным принципом совместного финансирования проектов за счет средств, заявленных бюджетами регионов-учредителей Фонда инвестиционного развития регионов ЦФО, является возвратность и платность бюджетных средств, а также гарантии их возврата путем предоставления банковских или бюджетных гарантий.
Цель Фонда инвестиционного развития регионов ЦФО - распространение опыта привлечения в экономику дополнительных инвестиций из финансового и фондового рынков. В числе форм совместного финансирования региональных инвестиционных проектов предусмотрено предоставление бюджетных кредитов на цели:
компенсации части процентной ставки коммерческого кредита;
компенсации части купонных платежей по долговым корпоративным бумагам, средства от выпуска которых предприятия-эмитен-ты направляют исключительно на цели своего развития.
Использование указанных форм софи-нансирования позволит значительно увеличить количество инвестиционных проектов, которые могут быть поддержаны за счет бюджетных средств по линии Фонда инвестиционного развития регионов ЦФО. Кроме того, как показывают расчеты, в этом случае каждый рубль вложенных бюджетных средств дает возможность привлечь 8-10 р. негосударственных инвесторов.
Первым проектом по линии Фонда инвестиционного развития регионов ЦФО РФ, получившим целевую финансовую поддержку из средств бюджета города Москвы в размере 80 млн р., явился проект строительства второй очереди мусоросортировочного завода в городе Туле (технологической линии по сортировке, прессовке и захоронению твердых бытовых отходов). В настоящее время в Правительстве Москвы оформляются бюджетные кредиты для ряда других инвестиционных проектов.
В последние годы в России возникают новые формы государственного управления -структуры межрегионального сотрудничества, координирующие развитие и экономические связи двух-трех соседних регионов. К ним можно отнести Совет губернаторов Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов, Объединенную коллегию исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области и другие подобные структуры. Задача советов - координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также совместное принятие решений, обязательных к исполнению на территории взаимодействующих субъектов Федерации. Иными словами, советы наделены функциями надрегионального органа, что является высшей формой управления развитием межрегиональных экономических связей и процессами интеграции.
Наиболее полной формой обеспечения межрегионального взаимодействия являются совместные органы исполнительной и законодательной власти, которые образуют взаимодействующие регионы-соседи. Так, например,
между Москвой и Московской областью подписан соответствующий договор (июнь 1999 г.) «О взаимопонимании и взаимодействии мэрии Москвы и администрации Московской области», в котором предусмотрено «создание совместных рабочих групп, совместных комиссий и иных рабочих органов на паритетных началах, которые разрабатывают перечень соглашений со сроками их подготовки, принципы выработки совместных решений, разрешения споров и взаимных или односторонних претензий, принципы взаимодействия нижестоящих территориальных и отраслевых структур, принципы взаимодействия с третьими сторонами с учетом сферы интересов сторон, заключающих соглашения и иные нормативные правовые акты по предметам совместного интереса».
На этой основе образованы совместные органы управления для Москвы и Московской области. Это, например, Объединенная комиссия Московской городской и Московской областной дум по координации законотворческой деятельности. Совместная законодательная деятельность осуществляется в форме совместных заседаний Московской областной и городской дум. В 2001 г. законодатели утвердили соответствующий регламент совместных заседаний законодательных органов города и области.
Органы исполнительной власти двух регионов-соседей образовали Объединенную коллегию исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области.
Для обеспечения взаимодействия и координации деятельности органов управления Москвы и Московской области по конкретным вопросам перспективного комплексного и сбалансированного социально-экономического развития Московского региона Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области может создавать постоянно действующие комиссии и рабочие группы.
В настоящее время образованы и работают такие постоянные комиссии Объединенной коллегии, как Комиссия по развитию рын-
ка продовольствия, Комиссия по промышленному развитию, Комиссия по развитию малого и среднего бизнеса, Комиссия по долгосрочному планированию развития Москвы и Московской области и ряд других.
Учитывая теснейшую взаимосвязь между экономической и социальной сферами Москвы и Московской области, объединенные органы управления решают масштабные, сложные и одновременно конкретные задачи. Это развитие сельского хозяйства области и интеграция его с предприятиями московского потребительского рынка, вопросы развития коллективного садоводства и огородничества в области, обеспечения горожан садовыми участками, проблемы развития транспортной и инженерной инфраструктуры области с учетом того, что ею пользуются жители столицы. Объединенная коллегия решает вопросы развития градостроительства в малых городах и районах Московской области, сохранения пригородных зон, оптимизации трудовой политики и обеспечения занятости с учетом широкомасштабной маятниковой миграции (до 600 тыс. чел.) трудоспособного населения между городом Москвой и областью.
Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области рассматривает и утверждает совместные программы развития отдельных отраслей и сфер экономики регионов-соседей. Так, в 2002 г. была принята совместная программа развития птицеводства Московской области на 2002-2005 гг.
Практикуется принятие совместных постановлений правительств города и области по различным вопросам (например, о строительстве объединенной системы водоснабжения Москвы и Московской области с использованием подземных вод), а также совместных распоряжений мэра Москвы и губернатора Московской области.
Москва имеет тесные и разнообразные межрегиональные экономические связи со многими соседними регионами и опыт работы совместных органов администрации Москвы и Московской области. Поэтому органам ис-
полнительной и законодательной власти Москвы целесообразно создавать подобные организационные структуры с администрацией Рязанской, Владимирской, Калужской и других областей ЦФО.
Развитие структур межрегионального сотрудничества в виде советов губернаторов, объединенных коллегий исполнительной власти двух регионов создает основу для перехода к высшей форме административного регулирования межрегиональных связей - укрупнению территорий путем слияния двух или трех субъектов РФ. Такой подход опирается на идею более полного и рационального использования совокупных природно-сырьевых, финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов отдельных территорий, более четкой организации системы управления хозяйствующими субъектами, ликвидации промежуточных звеньев управления в целях повышения уровня жизни населения, преодоления бедности и чрезмерной социальной дифференциации.
В практическом плане наиболее продвинулись по пути интеграции Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. В декабре 2003 г. большинство жителей этих регионов проголосовали на референдуме за объединение и создание нового субъекта федерации - Пермского края. Волеизъявление народа получило законодательное обеспечение в виде принятого Федеральным Собранием РФ и подписанного Президентом РФ Закона о создании Пермского края. Согласно этому документу все основные мероприятия по объединению должны быть завершены к концу 2005 г., когда пройдут выборы первого губернатора Пермского края.
Пермский опыт объединения получил развитие при подготовке референдума Красноярского края. На территории края значатся 1,5 тыс. месторождений, здесь 80 видов полезных ископаемых, многие из которых не используются. Осваивается всего 20% лесных ресурсов, но лишь половина идет на переработку, остальное вывозится за пределы региона. Не осваиваются нефтяные месторождения
Эвенкии и Таймыра. Долгие годы остается недостроенной Богучанская ГЭС на Ангаре. Чтобы эти и многие другие проекты заработали, требуются масштабные вложения.
Для объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов федеральный центр принял решение оказать материальную поддержку. Согласно указу Президента РФ «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО», подписанному накануне референдума, Красноярский край получит государственную поддержку инвестиционных проектов на сумму около 10 млрд долл. Эти средства намечено направить на строительство Богучанской ГЭС (1,2 млрд долл.), освоение Ванкорского нефтяного месторождения (3,6 млрд долл.), создание крупнейшего на Востоке России транзитного аэропорта «Емельянове» (0,6 млрд долл.), создание объездной дороги вокруг Красноярска (0,7 млрд долл.). Значительную часть этих проектов берутся финансировать представители крупного бизнеса: «Русский алюминий» и РАО «ЕЭС Россия» договорились о строительстве Богучанской ГЭС, а «Роснефть» уже вложила около 2 млрд долл. в доразведку и начало промышленного освоения Ванкорского месторождения.
Такая заинтересованность и финансовая поддержка федеральных властей позволяют рассчитывать на то, что такие регионы-локомотивы смогут «вытянуть» сразу несколько отстающих территорий. Объединение трех субъектов Федерации в один будет способствовать укреплению социально-экономической базы региона и может стать новой перспективной моделью российской экономической политики.
Проекты объединения обсуждаются также и для других регионов, например слияние Ненецкого АО с Архангельской областью, Еврейской автономной области - с Амурской областью и Хабаровским краем. В практическую плоскость перешел вопрос об объединении Камчатской области и Корякского АО.
При определении экономической эффективности объединения тех или иных су-
бъектов Российской Федерации целесообразно исходить:
из сложившихся устойчивых экономических связей между субъектами Федерации, претендующими на объединение, с учетом территориального разделения труда, специализации и кооперации производства;
исторического опыта совместного мирного проживания различных народов и этнических групп на территории объединяющихся субъектов Федерации, исключающего возникновение межнациональных конфликтов;
экономического лидера в составе объединяющихся регионов, способного «вытянуть» отсталые регионы и придать ускорение развитию укрупненного субъекта Федерации;
участия в совместных перспективных проектах и целевых программах, направленных на решение крупных социально-экономических задач развития объединенной территории.
Учитывая, что слияние регионов - процесс сложный и длительный, в качестве первого шага в этом направлении можно рассматривать объединение административных органов регионов-соседей (по примеру Москвы и Московской области). Совместные органы исполнительной и законодательной власти, образуемые взаимодействующими регионами, могут заниматься:
разработкой единых подходов и механизмов объединения регионов;
разработкой и реализацией совместных целевых программ, представляющих интерес для объединяющихся территорий;
совершенствованием нормативно-зако-нодательной базы слияния регионов;
мониторингом процессов развития экономики и социальной сферы в регионах, претендующих на объединение, состояния окружающей среды, отношений между различными совместно проживающими этническими группами и диаспорами.
Объединенные администрации взаимодействующих регионов должны направить усилия на повышение инвестиционной привлекательности своих территорий, создание благоприятных финансовых условий для реа-
лизации крупных совместных проектов, привлечение научных коллективов и широкой общественности к процессу подготовки регионов к объединению, оценку ожидаемого экономического и социального эффекта. Все это позволит выработать четкий план действий и наметить сроки проведения мероприятий по слиянию регионов. Здесь не должно быть поспешности и однотипных решений, поскольку на эти процессы влияет множество разнообразных факторов.
В научной литературе рассматриваются и более радикальные подходы к процессу объединения территорий. Например, предлагается сформировать единый социально-экономический комплекс Москвы и Московской области на основе интеграции всех сфер жизнедеятельности столицы и Подмосковья. Основным инструментом формирования единого Московского региона должен стать план-прогноз социально-экономического развития Москвы и Московской области в среднесрочной перспективе (индикативный план) (Громов, 2005).
Процесс объединения субъектов РФ набирает обороты и требует самого пристального внимания со стороны федерального центра, органов законодательной и исполнительной власти, делового сообщества, ученых и широких слоев населения. Укрупнение регионов выгодно для консолидации сил и ресурсов в целях ускорения экономического развития, расширения не только отдельных крупных территорий, но и страны в целом, углубления межрегионального сотрудничества. Однако двигаться в этом направлении следует постепенно, обобщая имеющийся положительный опыт с тем, чтобы избежать явных ошибок и ущемления прав отдельных субъектов Федерации, в первую очередь национальных округов. В этой важной и сложной работе необходимо учитывать не только управленческий и экономический эффект, но и социальные последствия, а именно: как объединение субъектов скажется на качестве жизни населения. Особенно взвешенными должны быть решения по слиянию субъектов Федерации в Юж-
ном федеральном округе, учитывая сложную национально-политическую ситуацию в Северо-Кавказском регионе.
Литература
Громов Е.А. О формировании единого социально-экономического комплекса Москвы и Московской области // Экономика мегаполисов и регионов. 2005. № 5. Лаженцев В.Н. Экономико-географические аспекты управления территориальным развитием // Экономическая наука современной России. 2002. № 2.
Лексин В., Мшьнер Б., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Ст. 5 Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10. Минакир П.А. Дальний Восток и другие регионы в модифицирующейся экономике России // Экономическая наука современной России. 2004. № 1.
Рукина И.М. Регион и его роль в создании общего экономического пространства // Экономическая наука современной России. 2003. № 3.
