CC BY
594
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ
М.В. Клинова, Е.А. Сидорова
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ САНКЦИИ ЗАПАДА ПРОТИВ РОССИИ: РАЗВИТИЕ СИТУАЦИИ
В статье анализируется содержание экономических санкции западных стран в отношении России (c 2014 г. по август 2018 г.). Показана эволюция мотивации и восприятия санкций со стороны основных вовлеченных стран. Рассмотрены негативные последствия для не участвующих в санкционном противостоянии стран, а также для мировой экономики в целом. Показано нарастающее противоречие между целеполаганием санкций США и ЕС.
Экономические санкции в XXI в. превратились в распространенный инструмент международной политики: если в 1990-е годы в мире одновременно действовали 6-7 санкционных режимов ООН, то в 2018 г. их число более чем удвоилось2.
Россия живет в условиях санкционного противостояния с крупнейшими экономиками мира - ЕС и США, значительно превосходящими Россию по уровню развития и размеру экономической мощи. По данным Всемирного банка, ВВП на душу населения (долл. 2017 г.) в ЕС и в США превышал российский показатель в 3,1 и 5,5 раза соответственно. В тех же измерениях ВВП ЕС был больше российского примерно в 11 раз, а США - в 12,5 раза.
С 2014 г. проблемы санкций исследуют авторитетные научные коллективы и центры за рубежом и в России. Акцентируются макроэкономические последствия и перспективы, прежде всего в торговле. Круг специалистов, занимающихся данной темой, постоянно расширяется, появились и междисциплинарные исследования.
Из зарубежных следует выделить работы Кильского института мировой экономики (Kiel Institut für Weltwirtschaft, IfW), Австрийского института экономических исследований (Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung, WIFO), Центра международного прогнозирования и информации (Centre d'études prospectives et d'informations internationales, CEPII), Центра европейских политических исследований (Centre for European Policy Studies, CEPS). Из российских исследований известны работы Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений им. Е.М. Примакова (ИМЭМО), Института экономики, Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) и др.
В нашей статье предпринята попытка проследить эволюцию ограничительных мер против России и их восприятие различными участниками санкционного противостояния с 2014 г.
Эволюция мотивации и оценок восприятия экономических санкций. С момента введения западных односторонних санкций и ответных мер России (эм-
1 Статья подготовлена в ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН при финансовой поддержке Российского научного фонда (проект № 14-28-00097 «Оптимизация российских внешних инвестиционных связей в условиях ухудшения отношений с ЕС»).
2 По данным Центра исследования адресных санкций (Targeted Sanctions Initiative) Женевского института
международных исследований, из 63-х адресных санкций ООН успешными признаны в среднем 22%, что
меньше оценки Института международной экономики Петерсона (Peterson Institute for International Economics), который признает эффективными 33% всех типов санкций [1, р. 27]. В Европейском Союзе (ЕС) санкции рассматриваются как эффективный инструмент Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ): в 2015 г. число стран, к которым были применены ограничительные меры, возросло в
5 раз по сравнению с 1991 г. [1, р. 9].
барго на ряд сельскохозяйственных сырьевых и продовольственных товаров) происходит неуклонное «размывание» сформированных десятилетиями экономических связей (включая торговлю, инвестиции, финансы).
По нашим подсчетам, основанным на статистических данных Международного торгового центра (International Trade Centre, ICT), в 37 будущих стран-санкционеров в 2013 г. была направлена половина совокупного экспорта России (51%), почти как и в 2017 г. (50,1%), т.е. значение этих стран в экспорте России сохранилось и в период санкций.
Санкции США введены бессрочно. Процедура их снятия претерпела существенное ужесточение: с 2017 г. она больше не связана с личным решением Президента США: соответствующие полномочия переданы коллективному законодательному органу власти - Конгрессу.
Расширилось обоснование со стороны США введения санкций против России. В 2017 г. принят закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Россию обвиняют во «вмешательстве» в президентские выборы в США в 2016 г. и «злонамеренной деятельности в киберпространстве» [2, p. 899], в том числе кибератаках на энергетическую инфраструктуру.
Санкции ЕС вводятся решениями Совета ЕС и проходят процедуру продления на основе единогласного одобрения. Несмотря на возражения отдельных стран, экономические санкции регулярно пролонгируются (последнее продление до 31 июля 2019 г.). Санкции ЕС в отличие от США расширяются за счет не спектра мер, а числа фирм и лиц. Санкции ЕС не являются «возмездием», как подчеркивал глава Европейского совета Х. Ван Ромпёй. США же прямо заявляют о своей цели - «наказать» [3; 4, р. 34].
Российские ответные меры (продуктовое эмбарго) были введены через несколько дней после объявления западных санкций в августе 2014 г. [5]. В июле 2018 г. эмбарго продлено до конца 2019 г. указом «О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Ответной мерой со стороны РФ стал также подписанный Президентом РФ Федеральный закон от 04.06.2018 № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств», содержащий перечень продукции и (или) сырья, которые могут быть запрещены к ввозу (вывозу) на территорию (с территории) РФ. Закон не исключает и «иные меры в соответствии с решением Президента Российской Федерации» [6, с. 3].
Оценки экспертами последствий политики санкций изменялись. Изначально признавался негативный эффект ограничительных мер западных стран для собственных экономик, или «сопутствующий ущерб» (collateral damage) [7]. Эффект между странами распределялся неравномерно, но его воспринимали как «неизбежное зло». 90% потерь приходилось на страны-члены ЕС.
Согласно исследованиям Кильского института мировой экономики, при подведении в 2016 г. первых итогов примененных санкций, за два года из 114 млрд. долл. совокупных издержек противостоящих сторон немногим более 4 млрд. долл. (9,3% торговых потерь) пришлись на товары, попавшие под эмбарго России. Ущерб западному бизнесу, не затронутому российскими контрсанкциями напрямую, составил 91% этих потерь. Эти оценки позволили охарактеризовать ситуацию с санкциями против России как «огонь по своим» (friendly fire) [8, p. 23] (табл. 1).
Впоследствии термин «огонь по своим» применили израильские эксперты при оценке многоуровневого ущерба экономике стран, не участвующих в санкцион-ном противостоянии (в частности, Израиля и Швейцарии). Израиль пострадал от экспортных потерь в относительном выражении почти в той же мере, что и санк-ционеры [9, р. 2].
Таблица 1
Потери ЕС от санкций за 2014-2016 гг.
Занятость Добавленная стоимость (ДС)
Год тыс. чел. % общего числа занятых млн. евро % всей ДС, созданной ЕС
2014 -497 0,2 -21760 0,2
2015 -870 0,4 -33485 0,3
2016 -397 0,2 -17600 0,2
Источник: составлено по WIFO 2014, 2015, 2016.
Эффект ограничительных мер давно превысил рамки вовлеченных стран. По мнению многих аналитиков, опосредованные или вторичные экономические санкции (secondary economic sanctions), обладая всеми характеристиками первичных, не менее опасны для экономик стран-«санкционеров». Именно вторичные санкции способны спровоцировать конфликты с союзниками, которые не присоединились к режиму санкций, но при этом испытывают от них экономические трудности. Несмотря на мнение значительной части экспертного сообщества, политики тем не менее считают санкции «полезным инструментом внешней политики» [10, р. 7, 10].
Санкции следует рассматривать, прежде всего, в глобальном контексте, с расширением горизонта прогнозирования. «Войной» санкций нарушается производственная кооперация, затрудняется международное разделение труда, т.е. функционирование глобальных цепочек создания стоимости (ГЦСС). Так, санкции против «Русала» привели к одномоментному падению предложения алюминия на мировом рынке на 8%, повышению цены на него на 33%. Акции компании упали на 50%, под угрозой оказалась 61 тыс. рабочих мест. Австралийско-британский концерн Rio Tinto прекратил поставлять «Русалу» бокситы; датская MAERSK и швейцарская Mediterranean Shipping Company (MSC) приостановили транспортировку продукции «Русала»; ирландские заводы «Русала» Aughinish Alumina3 испытали нехватку поставок сырья; шведскому Kubikenborg Aluminum (KUBAL) был приостановлен доступ к энергобирже Nord Pool; крупнейшие покупатели отказались от продукции «Русала» [11].
Участие России в ГЦСС имеет преимущественно восходящий характер, т.е. вводящие санкции партнеры по экспорту экономически будут страдать больше, чем сама Россия. Более того, высказываются опасения, что исключение России из ГЦСС снижает в долгосрочной перспективе и международную безопасность [12, р. 6]. Отложенный многовекторный эффект санкций сложно прогнозировать.
Изменился характер оценок роли санкций и их воздействия на экономику России западным экспертным сообществом: «Санкции не основной, но дополнительный фактор спада российской экономики в 1,5-2% ВВП» [13]. По данным ВЦИОМ, большинство респондентов в России считают пострадавшей стороной, скорее, зарубежные страны, проводящие санкционную политику (78%), а относительно нашей страны тот же вариант ответа выбирают 32% респондентов [14].
Западные исследователи сосредоточены на экономической стороне санкций. Обойден вниманием социальный аспект4. «Социальное лицо» санкционной войны в силу объективных причин заметно в основном в России. Имеются в виду последствия социально-экономического характера, обусловленные принятием российских контр-
3 Санкции поставили под угрозу закрытия сотни рабочих мест в Ирландии, обусловив напряженность в отношениях Ирландии и США.
4 К тому же, затронутый эмбарго России сельскохозяйственный сектор ЕС является реципиентом наднационального финансирования из Общего бюджета ЕС. В 2014—2020 гг. его статья «Природные ресурсы», где львиную долю составляют расходы на сельское хозяйство, превышает 370 млрд евро [15, p. 41].
мер. По данным Института экономики РАН, в наблюдаемую в России в 2014-2016 гг. продовольственную инфляцию существенный вклад внесли контрсанкции. Продолжается падение реальных доходов населения (табл. 2). В результате продовольственного эмбарго и соответственно роста цен масштаб бедности увеличился почти на 3%, что равноценно появлению примерно 4 млн. новых бедных в России [16, с. 6].
При скромных темпах прироста ВВП России (1,5% в 2017 г.) подобный эффект санкций ведет к усилению нагрузки на бюджет социального государства. Кроме того, такой эффект санкционного противостояния представляет собой классический пример «огня по своим». Примечательно, что население возлагает вину за это на западные санкции (табл. 2).
Таблица 2
Основные социально-экономические показатели России, %
Показатель 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Темп прироста ВВП 1,3 0,7 -2,8 -0,2 1,5
Инфляция (темп прироста индекса потребитель-
ских цен (ИПЦ) 6,5 11,4 12,9 5,4 2,5
Инфляция продовольственная 7,3 15,4 14,0 4,6 1,1
Промышленное производство, % к предыдущему
году 2,5 -0,8 2,2 2,1
Дефицит госбюджета -1,2 -1,1 -3,4 -3,6 -1,5
Экспорт* 521,8 496,8 341,4 281,9 353,0
Импорт* 341,3 307,9 193,0 191,6 238,0
Реальный располагаемый денежный доход насе-
ления 104,0 99,3 96,8 94,2 98,3
Прямые иностранные инвестиции (ПИИ)
в РФ* 69,2 22,0 6,9 32,5 28,7
из РФ* 86,5 57,1 22,1 22,3 39,0
* Млрд. долл.
Источник: данные Росстата, Центробанка (состояние на август 2018 г.)
Налицо резкое снижение представленных показателей в 2015-2016 гг. с последующей адаптацией к условиям санкционного противостояния, что подтверждается и экономистами-социологами.
ВЦИОМ представляет неоднозначное восприятие населением России влияния санкций на национальную экономику: 34% опрошенных отмечают положительный эффект, 30% - отрицательный, 20% - отсутствие каких-либо последствий. При этом главными «плюсами» считаются развитие экономики (50%), импортозамещение (20%). К «минусам» чаще всего относят рост цен и налогов (22%). Более однозначно респонденты оценивают воздействие западных санкций на материальное положение: заметна доля тех, кто говорит о негативных последствиях - 24% по выборке (в группе опрошенных с низким, по их оценкам, материальным положением, она достигает 36%) [14].
Таким образом, в восприятии большинства населения России отсутствует установленная экспертами прямая связь между ростом цен и введением продовольственного эмбарго, что имеет логичное объяснение экономистов-социологов и социальных психологов - это так называемый эффект «забывания» причин введения санкций. С этим феноменом связана низкая эффективность санкций, признаваемая западными экспертами. С акцентом на последствия санкций ситуация начинает восприниматься как данность, новая нормальность: при отсутствии связи с решениями, которые вызвали санкции, предпринимаются действия по адаптации к санкциям, а не по их устранению. В таких условиях импортозамещение становится «обоснованием желательности текущего формата отношений с Западом (главным образом продовольственного эмбарго)» [17, с. 263, 266].
Противоречия США и ЕС в политике санкций. В 2015 г. США впервые открыто проигнорировали интересы своих европейских партнеров, расширив секторальные санкции против российского ТЭК на газовую сферу, тем самым подтвердив опасения, что так будут отстаиваться экономические интересы в конкурентной борьбе на международных рынках. В 2018 г. Д. Трамп откровенно назвал нежелательным ввод в строй газопровода «Северный поток - 2», поскольку это противоречит интересам американских экспортеров сжиженного природного газа (СПГ).
В ЕС санкции США критиковали именно за такой подход. Так, глава австрийской компании OMV заявил, что США таким методом продвигают свои экономические интересы. В середине 2018 г. возникли опасения, что США могут ввести санкции уже против европейских компаний, участвующих в проекте «Северный поток - 2». В числе потенциальных пострадавших как частные компании - немецкие Wintershall Holding и Uniper, англо-голландская Royal Dutch Shell, так и компании с участием в капитале государства - французская Engie, австрийская OMV. В январе 2019 г. посол США в ФРГ направил немецким компаниям, имеющим отношение к этому проекту, письма с угрозой введения против них санкций.
Санкции США можно разделить на ряд типов (табл. 3). Быстрый эффект дают торговые санкции, особенно с точки зрения инвестиций, но в долгосрочном периоде наиболее действенны секторальные, особенно финансовые, санкции. В числе последних - и так называемые молчаливые санкции (silent sanctions), когда само российское гражданство одной из сторон деловых переговоров имеет негативный эффект налаживания связей. Финансовые санкции, рассматриваемые аналитиками как наиболее опасные для России, могут однако оказать «медвежью услугу» финансовой системе США.
Таблица 3
Типы санкций США
Тип Описание Плюсы* Минусы*
Торговые Сокращение трансграничных инвестиций и торговли товарами и услугами Максимизация экономического воздействия на попавшую под санкции страну а) Негативный эффект для населения; б) Легко обходимы
Адресные («разумные») Финансовые Сокращение возможности доступа физического или юридического лица к международной финансовой системе; не направлены на экономику в целом Максимизация целевого эффекта а) Могут подорвать позиции доллара на международных финансовых рынках; б) Могут оказать негативный эффект на невовлеченные третьи стороны
Нефинансовые Ограничение передвижения физических лиц а) Минимизация сопутствующего ущерба; б) Увеличение шансов на международное сотрудничество в санкциях Отсутствие видимого эффекта
Секторальные Запрет на проведение ряда операций в очерченных сферах экономики; не направлены на экономику в целом а) Минимизация сопутствующего ущерба; б) Рост шансов на международное сотрудничество в санкциях Отсутствие видимого эффекта
* Для США, вводящих санкции
Источник: составлено по данным [18, p. 11].
В зависимости от ведомства США, вводящего санкции, ограничения изначально состояли из трех блоков. Первый блок - со стороны Управления по контролю за иностранными активами (The Office of Foreign Assets Control, OFAC) включает четыре Директивы: первая Директива касается финансовых услуг, вторая - ТЭК, третья - ВПК, четвертая - ужесточения санкций против ТЭК России. Каждая Директива регулирует взаимо-
отношения между гражданами США и фигурантами списка секторальных санкций (The Sectoral Sanctions Identifications List, SSI). Список SSI по секторальным санкциям ограничивает только сферы, упомянутые в четырех директивах. В секторальный список SSI включены 136 юридических лиц. На начало 2017 г. в другой «черный» список - Специально выделенных граждан и блокированных юридических лиц SDN List (Specially Designated Nationals), с фигурантами которого, в отличие от SSI запрещено любое ведение дел5 - включено 111 физических лиц и 82 юридических.
Второй блок санкций касается экспортного контроля со стороны Бюро промышленности и безопасности (The Bureau of Industry and Security, BIS). Определен список лицензий, по которым запрещено продавать в Россию оборудование для ТЭК, а также продукцию двойного назначения.
Третий блок относится к ВПК. Государственным департаментом, Управлением по контролю за торговлей товарами оборонного назначения (The Department of State, Directorate of Defense Trade Controls) приостановлена выдача лицензий на экспорт в Россию определенных видов продукции и начата процедура отзыва выданных лицензий.
В табл. 4 систематизированы экономические санкции с марта 2014 г.
Таблица 4
Меры ограничительного характера со стороны ЕС и США
Время введения Ограничительные меры со стороны ЕС Ограничительные меры со стороны США
А 1 2
2014 г.
Март Приостановка двусторонних соглашений о заключении нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве взамен истекшего Запрет на бизнес с физическими и юридическими лицами из списка OFAC (SDN). Секторальные санкции против фирм из списка SSI. Запрет на инвестиции, экспорт/импорт товаров и услуг из/в Крым
Июль Решение Совета ЕС об ограничительных мерах, включая доступ на рынки капитала (операции с новыми выпусками облигаций и других ценных бумаг со сроками погашения свыше 90 дней), продукцию двойного назначения, ВПК. ЕИБ и ЕБРР приостановили сотрудничество с РФ. Ограничен экспорт ряда товаров и техники двойного назначения*; поставки вооружений, военной техники. Ограничение продаж, поставок, передачи, экспорта ряда видов техники для нефтяной промышленности России. Секторальные санкции
Август Специальное заседание Совета ЕС по подготовке к новым ограничительным мерам
Сентябрь Запрет на поставки товаров и техники двойного назначения из ЕС 9 смешанным предприятиям ВПК. Запрет передачи техники для освоения глубоководных, арктических, а также сланцевых месторождений нефти. Расширены ограничения банкам: запрет на инвестиционные услуги им; операции с новыми выпусками облигаций и других ценных бумаг со сроками погашения свыше 30 дней
Октябрь Присоединение стран-кандидатов в члены ЕС к санкциям в отношении нефтяной промышленности, авиастроения, оборонного комплекса
Декабрь 14 компаний ВПК, 6 банков, 4 энергетических компании, ряд физических лиц; приостановка кредитования экспорта и проектов экономического развития России; запрет на предоставление, экспорт или реэкспорт товаров, услуг (не включая финансовые) и технологии для разведки и добычи нефти глубоководных, арктических или шельфовых месторождений 5 крупнейшим компаниям РФ
5 Именно в него включен, например, О. Дерипаска. Дерипаска — не самая значимая фигура с точки зрения размера активов, находящихся в США и иных странах-санкционерах, но это сигнал, что при необходимости санкционеры на нем не остановятся.
Продолжение табл. 4
А | 1 | 2
2015 г.
Январь Расширение ограничительных мер: 132 физических и 28 юридических лиц
Март Дальнейшее расширение списка, соответственно 150 и 27
Апрель Ужесточение законодательства (введение санкций) против физических и юридических лиц, причастных или ответственных, за «злонамеренные действия в киберпростран-стве, которые наносят или нанесут ущерб национальной безопасности, внешней политике, экономической устойчивости или финансовой стабильности США»
Июнь Ограничительные меры в отношении Крыма и Севастополя (запрет на импорт произведенной там продукции, на инвестиции в этот регион, на оказание туристических услуг, на экспорт в Крым ряда товаров и технологий, включая транспорт, телекоммуникации, энергетику)
Декабрь Продление санкций
2016 г.
Июнь Продление санкций по Крыму на год
Июль Продление санкций против ряда секторов экономики РФ
Декабрь Расширение списка физических лиц и продление санкций Ужесточение законодательства, предписывающее высшим должностным лицам США за «злонамеренную деятельность в киберпро-странстве»
2017 г.
Июнь Продление санкций по Крыму на год и на полгода -в целом по РФ
Июль Принятие Конгрессом закона, запрещающего президенту ослаблять или прекращать санкции против России
Август Санкционный список расширен на три физических и три юридических лица в связи с поставкой в Крым турбин «Сименс» Подписание Д. Трампом закона, запрещающего президенту ослаблять или прекращать санкции против России. Принятие СААТЗЛ
2018 г.
Март Продление санкций
Апрель Ужесточение санкций США, в том числе против ряда ключевых фигур крупного бизнеса РФ
Июнь Продление санкций
Июль Расширение санкций в связи со строительством Керченского моста
Август Законопроект «Защита американской безопасности от кремлевской агрессии» из двух частей. Первая вступает в силу 22.08 - полный запрет экспорта продукции двойного назначения и ряда других товаров (в частности, электроника). Вторая часть может вступить в силу через 90 дней после первой и предполагает меры, в долгосрочной перспективе дестабилизирующие рубль и фондовый рынок России
* В перечень санкционной продукции двойного назначения включены 10 категорий товаров: ядерные материалы, объекты и оборудование (Nuclear materials, facilities and equipment); специальные материалы и связанные с ними оборудование и снаряжение (Special materials and related equipment); оборудование для обработки материалов (Materials processing); электроника (Electronics); компьютеры (Computers); средства телекоммуникации и информационной безопасности (Telecommunications and «information security»); сенсорные датчики и лазерная техника (Sensors and lasers); средства навигации и авиационное электронное оборудование (Navigation and avionics); морские системы, оборудование и компоненты (Marine); аэрокосмическая и двигательная техника (Aerospace and propulsion).
Источник: составлено по данным ЕК и Госдепартамента США.
В конце 2016 г. были опубликованы оценки американских экспертов по влиянию санкций на компании в 2014 г. Затронутые санкциями фирмы потеряли примерно треть прибыли, более половины капитализации и были вынуждены уволить примерно треть работников. Подчеркнуто, что санкции оказали на экономику России меньшее влияние, чем падение цен на нефть, внутренние проблемы и «политическая неопределенность». Эффект этих санкций составил не более 3 млрд. долл. [19, р. 2, 7, 10].
В 2016 г. в США появился новый повод для расширения санкций против России -обвинения в кибератаках и вмешательстве в президентские выборы. В 2017 г. в этих условиях был принят закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA). CAATSA примечателен сводной кодификацией ограничительных мер США в отношении России, Ирана, Северной Кореи. Для России названы сферы, которые санкции пока не затронули, но которые потенциально находятся в зоне риска. В частности, речь идет о возможности введения санкций против компаний третьих стран, сотрудничающих с российским ВПК. В соответствии с CAATSA США в апреле 2018 г. ввели очередной пакет санкций против РФ.
В августе 2018 г. обнародован беспрецедентный 104-страничный проект очередных санкций США [4]. Расширилась мотивировочная часть с выдвижением на первый план обвинений России в кибератаках и применении химического оружия (инцидент в Солсбери). Расширен список банков, подлежащих санкциям: к пяти имеющимся предложено добавить Банк Москвы и Промсвязьбанк. ВЭБ упомянут даже дважды [4, c. 56].
Вводится полный запрет на поставки продукции двойного назначения (до того каждая сделка должна была получить одобрение от компетентных органов США), тарировочного оборудования, оборудования для ТЭК, сокращаются объемы закупок в России урана. Госдепартамент оценил возможный эффект этих санкций в торговле в сотни миллионов долларов [20].
Второй «транш» санкций, рассчитанный на введение через 90 дней после первого и самый жесткий с 2014 г., предлагает Президенту США на выбор широкий круг экономических опций - н запрета на операции с госдолгом России до расширения персональных санкций вплоть до заморозки счетов.
Отметим предложение о создании на постоянной основе новых структур в сфере безопасности, в том числе экономической. Это - Национальный объединенный центр по борьбе с гибридными угрозами (National Fusion Center to Respond to Hybrid Threats), направленный конкретно против России. В его задачи входит противодействие «использованию энергетических ресурсов или инфраструктуры для оказания влияния на... суверенные государства» [4, c. 84].
В рамках Госдепартамента предложено создать Ведомство по киберпространст-ву и цифровой экономике - Office of Cyberspace and the Digital Economy, которое бы занималось вопросами кибербезопасности, интернета и др.
На Фонд борьбы против влияния России (Countering Russian Influence Fund) в Европе и Евразии на фискальные 2020-2021 гг. предложено выделить свыше 250 млн. долл. с возможным расширением финансирования [4, c. 53].
Предусмотрено повышение статуса, усиление внутри Госдепартамента роли Ведомства по координации санкций (Office of Sanctions Coordination). В его задачи, в частности, войдет анализ санкций, введенных США без ЕС; санкций, введенных ЕС, но без США, и объяснение причин расхождений в каждом конкретном случае [4, c. 64-65]. В целях максимизации эффекта санкций, во избежание дублирования усилий в этом направлении, госсекретарь США призван обеспечить координацию с ЕС и его структурами, правительствами стран-членов НАТО или ЕС и международными организациями [4, c. 7, 91].
Санкции ЕС не коснулись контрактов, подписанных до решения Совета ЕС в 2014 г. [21]. Уже в 2015 г. в качестве расширения спектра «болевых» точек были названы две международные структуры [22, р. 5], в которых присутствуют и ЕС, и РФ (ВТО и СВИФТ), но пока значимых шагов не последовало. Можно предположить, что ВТО для этой цели не подходит, поскольку ее задача - либерализация, а не ограничение торговли, чего добиваются с помощью санкций, которые направлены именно на то, чтобы лишить страны экономических выгод от торговли [23, р. 3].
В 2015 г. европейские санкции с позиции стран-санкционеров были оценены с точки зрения их стратегического планирования (табл. 5).
Таблица 5
SWOT-анализ европейских санкций
Преимущества: Недостатки:
Наличие мощного секторального компонента (выбор целей); Уже ощутимый эффект; Сотрудничество с США; Наличие резервов по расширению санкций (например, СВИФТ). Отсутствие единства внутри ЕС; Имиджевые потери в глазах населения России и одновременный рост поддержки президента России; Санкции бьют и по бизнесу ЕС.
Возможности: Угрозы:
Разработка независимо от США всеобъемлющей санкционной стратегии; Углубление трансатлантического сотрудничества/интеграции; Стимул к развитию в ЕС общей энергетической политики. Чрезмерная зависимость от поставок энергии непредсказуемость политики и принятия решений в России; Разработка в России альтернативы СВИФТ дальнейшая дестабилизация в странах восточного партнерства.
Источник: [22, р. 14].
С учетом «непредсказуемости»6 политики России даже в разделы «Преимущества» и «Возможности» включены санкции, которые могут обернуться против самих стран-санкционеров. В частности, это касается сотрудничества ЕС и США, которое превратилось в источник взаимного раздражения для этих стратегических партнеров.
Общие убытки западных стран по экспорту с декабря 2013 г. по июнь 2015 г. превысили 60 млрд. долл., но подавляющая их часть (более 82%) пришлась на товары обрабатывающей промышленности, на которые российские ответные меры не повлияли (продукция двойного назначения, оборудование для ТЭК и пр.). Из экспортных убытков более % понесли страны ЕС. Позднее цифры были скорректированы в сторону повышения. Большинство потерь для Запада прямо связано с их собственными ограничительными мерами, а не с российским продовольственным эмбарго.
По мнению эксперта НАТО [24], «основную задачу санкций - причинить ущерб российской экономике - можно считать успешно выполненной». При этом «ценность» экономических санкций он видит не только и не столько в размерах фактического ущерба, сколько в знаковой общей для западных стран ценности - демонстрации единства скоординированных действий. Санкции направлены против стратегических государственных предприятий, причиняя таким образом точечный экономический ущерб. При этом вводящие ограничения западные страны принимают на себя риски, связанные с негативными экономическими последствиями для них самих (иллюстрация их решимости).
Ущерб для вводящих санкции стран Запада возникает в трех случаях. Прямой ущерб - при запрете ими экспорта оборудования для ТЭК, ВПК, продукции двойного назначения (1); и из-за ответных российских ограничений импорта продовольствия (2). Косвенный ущерб связан со спадом российской экономики и снижением курса рубля,
6 Санкции мешают России осуществлять стратегическое планирование экономики; горизонт планирования свелся к году.
что в совокупности ведет к сокращению спроса на импорт продукции (3). Последний самый значительный, но винить в этом исключительно западные санкции нельзя.
По состоянию только на 2015 г., чистые потери понесли 7 из 28-и стран ЕС. В эту «несчастливую семерку» входят две группы стран: те, которые смогли частично переориентироваться на другие рынки, и те, которые вообще не смогли приспособиться к новым условиям. В первую группу вошли Бельгия, страны Балтии и Финляндия, во вторую - Греция и Швеция.
В марте 2018 г. Совет ЕС продлил санкции в отношении 150-и физических и 38-и юридических лиц, «связанных с действиями, подрывающими или угрожающими территориальной целостности, суверенитету и независимости Украины» до 15 сентября 2018 г. В июле 2018 г. в санкционный список ЕС были включены новые физические и юридические лица, ответственные за строительство Керченского моста. Таким образом, совокупное число попавших под ограничения ЕС составило на 31.07.2018 г. 44 юридических и 155 физических лиц [25, р. 147].
Опубликован их перечень объемом свыше 400 стр. с указанием причин включения в список в соответствии с признанными международными соглашениями7. Примечательно, что при обмене ограничительными мерами официальные лица с обеих сторон заявляли о нарушении санкциями правил и принципов ВТО, но ни одна сторона не провела формальной процедуры урегулирования споров в рамках этой организации [26, р. 3].
Экономика РФ приспосабливается к новой реальности включающей санкции (табл. 6), отмена которых в обозримой перспективе не просматривается.
Таблица 6
Макроэкономические показатели России, ЕС, США (2013-2017), %
Показатель 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Россия
Темп прироста ВВП 1,3 0,7 -2,8 -0,2 1,5
Экспорт* 522,0 497,0 341,4 281,9 353,1
Инфляция 6,5 11,4 12,9 5,4 2,5
ЕС
Темп прироста ВВП 0,3 1,7 2,3 1,9 2,4
Экспорт* 2 306,1 2 262,8 1 985,9 1 931,1 2 122,5
Инфляция 1,5 0,5 0,0 0,3 1,7
США
Темп прироста ВВП 1,7 2,6 2,9 1,5 2,3
Экспорт* 1 579,6 1 620,5 1 502,6 1 451,0 1 546,7
Инфляция 1,3 1,3 -0,8 0,5 1,7
* Млн. долл.
Источник: составлено по данным Росстат, Eurostat Database, WTO, World Bank.
Наиболее ощутимым с точки зрения ущерба, нанесенного санкционным противостоянием с ЕС (см. табл. 1), стал 2015 г. - с самым большим сокращением ВВП России (-2,5% ВВП) и приростом потребительским цен на продовольствие (см. табл. 2).
Выводы. Подводя итог результатам четырех лет санкционной войны, можно утверждать следующее.
На момент введения санкций ни у одной из сторон не было четкой оценки будущих совокупных последствий для собственной экономики. Такие оценки были получены лишь в последнее время и показали, что серьезный ущерб наносится не
7 В их числе: Вассенаарские соглашения, Режим контроля за ракетными технологиями (Missile Technology Control Regime, MTCR), Группа ядерных поставщиков (Nuclear Suppliers' Group, NSG), Австралийская группа и конвенция по химическому оружию (Australia Group and the Chemical Weapons Convention, CWC).
только непосредственным участникам экономического конфликта, но и не вовлеченным в него странам. Региональные санкционные войны на деле имеют глобальное измерение в форме разрыва звеньев ГЦСС.
Для населения России отсутствует установленная экспертами причинно-следственная связь между санкциями, контрсанкциями и происходящим в экономике страны. Кажущаяся низкая эффективность санкций (которые в реальности имеют достаточно существенный долгосрочный эффект) является одной из причин введения беспрецедентно жестких санкций США в 2018 г.
Изменилась мотивировочная часть санкций США: с 2016 г. США в отличие от ЕС, перестали выносить на первый план конфликт на Украине (международный фактор), сосредоточившись на угрозе национальной безопасности (внутринациональный контекст). В 2018 г. в мотивировке снова возник международный фактор - «казус Скрипалей». Весной 2018 г. Франция и ФРГ не поддерживали Великобританию и США в ужесточении санкций, однако через полгода в этом вопросе произошла консолидация позиций между Великобританией, США, Германией и Францией.
Отложенный эффект санкций распространяется на главные источники роста России - включенность в мировую экономику, доступ к передовой технике и технологиям. В последнем случае речь идет не только об их получении, но и о применении в отечественных условиях на уровне производства с помощью обученного, подготовленного персонала - высококачественного человеческого капитала. Это не связано с санкциями напрямую, и тут наблюдаются проблемы, в том числе демографического характера. Такова складывающаяся реальность с негативным прогнозом.
Литература
1. On Target? EU Sanctions as Security Policy Tools / I. Dreyer, J. Luengo-Cabrera (eds). EU Institute for Security Studies (ISS). Report N 25. 2015, September, 91 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://graduateinstitute.ch/files/live/sites/iheid/files/sites/internationalgovernance/shared/Report_25_EU_Sancti ons.pdf
2. Countering America's Adversaries through Sanctions Act (Public Law 115—44) (CAATSA). 2017. Aug. 2. P. 886995. [Электронныйресурс]Режим доступа: https://www.congress.gov/115/plaws/publ44/PLAW-115publ44.pdf
3. Remarks by President Herman Van Rompuy Following the First Session of the European Council. Brussels, 20 March 2014. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141706.pdf
4. Defending American Security from Kremlin Aggression Act of 2018. August 1, S. 3336. 104 р. [Электронный ресурс] Режим доступа:https://www.congress.gov/115/bills/s3336/BILLS-115s3336is.pdf
5. Korhonen I., Simola H., Solanko L. Sanctions, Counter-Sanctions and Russia - Effects on economy, trade and finance / BOFIT Policy Brief. 2018. N 4, 23 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://helda.helsinki.fi/bof/bitstream/handle/123456789/15510/bpb0418.pdf?sequence=1
6. Федеральный закон от 04.06.2018 N 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств». М., 2018. 4 с.
7. Crozet M., Hinz J. Collateral Damage: The Impact of the Russia Sanctions on Sanctioning Countries Exports // CEPII Working Paper, 2016, June, 59 р. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.cepii.fr/pdf_pub/wp/2016/wp2016-16.pdf
8. Crozet M., Hinz J. Friendly Fire — the Trade Impact of the Russia Sanctions and Counter-Sanctions // Kiel Working Paper (IfW). 2016. N 2059, 61 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/148042/1/872772748.pdf
9. Avorin D., Levy J. Unintended Consequences of Sanctions on Russia // Center Perspectives Paper. The Begin-Sadat Center for Strategic Studies (BESA). 2018, N 770, March 16, 3 р. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://besacenter.org/wp-content/uploads/2018/03/770-Unintended-Consequences-of-Russian-Sanctions-Avorin-and-Levy-final.pdf
10. Forrer J.J. Secondary Economic Sanctions: Effective Policy or Risky Business? /Atlantic Council. 2018, May, 10p. Режим доступа: http://www.atlanticcouncil.org/images/publications/Secondary_Sanctions_WEB.pdf
11. Moehr O. US Sanctions' Global Impact. A Case Study of RUSAL's Supply Chain. 2018, May. [Электронный ресурс]Режим доступа: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/us-sanctions-global-impact
12. Sanandaji N., Avorin D. Disrupting Global Value Chains "Friendly fire" and Unintentional Consequences of the Sanctions on the Russian Federation. 2018, European Centre for Entrepreneurship and Policy Reform (ECEPR), February, 15 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.ecepr.org/wp-content/uploads/2018/02/ECEPR-Disrupting-Global-Value-Chains.pdf
13. Viju C. Trade, Sanctions, and Economic Issues in EU — Russian Relations. 2018. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://carleton.ca/eureast/wp-content/uploads/Trade-Sanctions-Economic-Issues-for-EU-Russia-Relations-by-Crina-Viju-for-Jean-Monnet-Chair-EUREAST-Policy-Workshop-January-18-2018.pdf
14. Западные санкции: перемена участи? //ВЦИОМ. 2018. № 3691. 20 июня. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=9166
15. The Political Economy of the 2014-2020 Common Agricultural Policy. Brussels: CEPS, 2015, XXVII, 67 p. Режим доступа: https://www.ceps.eu/system/files/Political%20Economy%20of%20the%20CAP_Final_small.pdf
16. Гринберг Р.С. Любовь к санкциям как экономический мазохизм // Мир перемен. 2016. № 3. С. 5-7.
17. Казун А.Д. Почему россияне не боятся экономических санкций? Контрриторические стратегии печатных СМИ //Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены. 2016. № 1. С. 256-271. Режим доступа: https://wciom.ru/fileadmin/file/monitoring/2016/131/2016_131_11_Kazun.pdf
18. Rosenberg E., Goldman Z.K., Drezner Dr.D., Solomon-Strauss J. The new tools of economic warfare Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions / Center for a New American Security (CNAS). Wash., 2016, 75 р. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.lawandsecurity.org/wp-content/uploads/2016/04/FINAL-CNASReport-EconomicWarfare-160408v02.pdf
19. Ahn D.P., Ludema R. Measuring Smartness: Understanding the Economic Impact of Targeted Sanctions. // The Office of the Chief Economist (OCE) Working Paper. 2017, N 1, 32 р. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.state.gov/documents/organization/267590.pdf
20. Newest US Sanctions against Russia hit an Economic Nerve // The NY Times. 13.08.2018. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.nytimes.com/aponline/2018/08/13/us/politics/ap-us-united-states-russia-sanctions.html
21. Fritz O., Christen E., Sinabell F. et al. Russia's and the EU's Sanctions: Economic and Trade Effects, Compliance and the Way Forward. Brussels: European Parliament, 2017, 55 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.europarl.europa. eu/RegData/etudes/STUD/2017/603847/EXP0_STU(2017)603847_EN.pdf
22. Dolidze T. EU Sanctions Policy towards Russia: The Sanctioner-Sanctionee's Game of Thrones // Centre for European Policy Studies (CEPS). Brussels, 2015, 20 p. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.ceps.eu/system/files/WD%20402%20TD%20Sanctions.pdf
23. Smeets M. Can Economic Sanctions be Effective? // Staff Working Paper. WTO. 2018, March 15, 19 p. [Электронный ресурс]Режим доступа: https://www.wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201803_e.pdf
24. Christie E.H. Sanctions after Crimea: Have They Worked? // NATO Review. 2016. https://www.nato.int/docu/review/2015/russia/sanctions-after-crimea-have-they-worked/EN/index.htm
25. Council Decision (CFSP) 2018/1085 of 30 July 2018 amending Decision 2014/145/CFSP concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence ofUkraine // Official Journal of the EU. 2018. Vol. 61. July 31. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2018:194:FULL&from=EN
26. Nelson R.M. U.S. Sanctions and Russia's Economy / Congressional Research Service Report. 2017, Febr. 17, 14 р. [Электронный ресурс] Режим доступа: https://fas.org/sgp/crs/row/R43895.pdf
