CC BY
74
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
Г.М. КИСЕЛЕВ, к. э. н., доцент кафедры экономики и организации лесного хозяйства и лесной промышленности
Наша держава является самой богатой лесными ресурсами страной в мире. Площадь лесного фонда составляет 1180,9 млн. га. Общий запас древесины в лесах около 80,6 млрд. м3, ежегодный прирост превышает 822 млн. м3.
За годы перестройки в лесном хозяйстве проявился ряд отрицательных тенденций, имевших место в прошлом и особенно усилившихся за последние годы.
Отпуск леса по главному пользова-нию снизился с 227 млн. м в 1992 г. до 82 млн. м3 в 1998 г. В стране ежегодно не ис-
пользуется свыше 400 млн. м древесины, в
з
том числе около 340 млн. м по хвойному хозяйству.
Все острее ощущается дефицит средств на управление, текущие затраты и капитальные вложения. Доля затрат на производственные мероприятия снизилась почти в два раза. Практически не обновляется машинно-тракторный парк.
О падении объемов работ по выполнению тех или иных мероприятий наглядно можно судить по изменению структуры затрат в процентах к общему итогу, данному в табл. 1.
Таблица 1
Структура текущих затрат, % к итогу
Мероприятия Г оды
1985 1990 1997*
Лесоустройство 5,0 5.3 2,5
Авиационная охрана лесов 10.0 10.4 4.6
Проектные работы, аэрофотосъемка 1,1 1.3 1.0
Лесохозяйственные работы (рубки промежуточного использования и др.) 21.7 23.2 15.0
Лесозащита 0.5 0,6 0,1
Г идролесомелиорация 2.0 0.7 од
Лесовосстановление 14,4 14.0 5,8
Противопожарные работы 5.2 5.6 4.4
Полезащитное лесоразведение 1.1 1,0 0,5
Услуги транспорта на сторону 0,7 0.6 0.6
Итого производственные мероприятия 61.7 62.7 34.6
Общепроизводственные затраты (содержание легкового транспорта, охрана труда, подготовка кадров и др.) 6,9 8,5 16.2
Содержание аппарата 31,4 28.8 42,3
Тушение пожаров - - 6.9
Всего расходов 100 100 100
* Данные за 1998 г. не приводятся, так как затраты на содержание лесников и мастеров леса отнесены в отчетности на прямые расходы (Письмо ФС от 16.12.98 г.). Это искажает истинное положение.
Более чем в 2 раза снизилась доля затрат на лесоустройство, лесозащиту, гидролесомелиорацию, лесовосстановление, полезащитное лесоразведение, строительство лесохозяйственных дорог.
Все годы доперестроечного периода лесное хозяйство финансировалось из государственного бюджета - 70 % и собственных средств - 30 %, капитальные вложения осуществлялись только за счет государственного бюджета.
За годы перестройки доля государственных средств начиная с 1995 г. ежегодно снижалась и в 1998 г. составила 32 %. Выделение средств на капитальные вложения практически прекращено.
Субъекты РФ выделяют средства лесному хозяйству, начиная с 1992 г., в размере 10 % от общей суммы финансирования, в основном, за счет поступлений от лесного дохода.
В первые годы реформ государство частично индексировало лесному хозяйству средства финансирования в связи с общей инфляцией цен. Индексы роста объемов финансирования (в ценах каждого года к предыдущему) составили 1992 г. -11,4; 1993
- 13,7; 1994 -3,9. С 1995 г. индексирование прекратилось. Общий рост средств государственного бюджета за рассматриваемый период (1991-1998 гг.) в связи с инфляцией составил около 4 тыс. раз (сравнение дано в ценах соответствующих лет).
В связи с острым дефицитом средств лесхозы вынуждены изыскивать собственные средства финансирования, В настоящее время доля собственных средств повысилась до 58 %. По ряду регионов эта доля доходит до 80-90 % - Ленинградское, Тверское, Московское и другие управления лесами. Наиболее высокие индексы роста собственных средств были в 1992 г. - 5, 1993 г. - 28,2, 1994-1995 гг. - 3,4 и 3,8. На сегодняшний день рост практически прекратился. Общий рост средств за рассматриваемый период составил около 8 тыс. раз.
Какова же структура собственных средств? Лесные подати и аредная плата -10-14 %, реализация посадочного материала семян - 1-2 %, создание лесозащитных насаждений - 1-2 %, сдача в аренду автотранспорта - 4-5 %, продажа заготовленной лесхозами древесины (рубки реконструкции, санитарные и др.) - 60-65 %, прочие - 15-21 %.
Анализируя рост объемов финансирования лесного хозяйства за годы перестройки из государственного бюджета и рост собственных средств нельзя не
отметить, что данные показатели не идут ни в какое сравнение с ростом цен на энергоносители, другие материалы, которыми лесное хозяйство пользуется при выполнении работ. Так, цены на дизельное топливо выросли в 36,5 тыс раз, на бензин - в 47,5 тыс. раз, на электроэнергию - в 22,0 тыс. раз (Советская Россия 27.06.1999 г.).
При планировании операционных средств часто применяется принцип «по достигнутому уровню». Если лесхоз достиг того или иного уровня мобилизации средств, то этот уровень ему и сохраняется на следующий год. Рост мобилизации средств стимулируется. Экономический показатель - «доля собственных средств в общем объеме финансирования» - включен в показатели для отнесения лесхозов к группам по оплате труда руководителей. Чем выше показатель, тем больше шансов получить более высокую группу по оплате труда. Лесхозы при этой системе постепенно теряют право на бюджетное финансирование и становятся на путь «самоокупаемости».
Следует подчеркнуть, что чем больше лесное хозяйство увеличивает собственные средства, а увеличение идет в основном за счет рубок леса, тем больше возникает противоречий с Лесным кодексом. В Кодексе подчеркивается, что лесхозы являются органами управления (орган -в общем понятии учреждение, Г.К ), отмечается несовместимость управления лесами с ведением лесозаготовок по главному пользованию и осуществлением работ по переработке древесины. Если сложившаяся тенденция будет продолжаться, отрасль превратится во второго лесозаготовителя в стране.
Из приведенных примеров видно, что в лесном хозяйстве проявляются три отрицательных тенденции: сокращение из года в год доли бюджетного финансирования; наращивание объемов собственных средств, в основном за счет рубок промежуточного пользования, и без движения находится лесной доход, который имеет чрезвычайно низкий уровень и не регули-
рует рыночные отношения в лесном хозяйстве и промышленности
Какой вывод из сложившегося положения?
Рассмотрим основные экономические статьи Лесного кодекса и на основе анализа попытаемся дать предложения.
Лесным кодексом предусмотрено, что лесные подати за древесину, отпускаемую на корню, состоят из двух частей -податей, исчисляемых по минимальным ставкам и податей, взимаемых сверх этих ставок. Предусмотрено что минимальные ставки должны утверждаться Правительством РФ, а ставки лесных податей (надо понимать вторая часть податей) - органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами лесного хозяйства.
Суммы лесных податей, исчисляемые по минимальным ставкам, направляются в Федеральный бюдет - 40 % и в бюджет субъектов РФ - 60 %, а собранные сверх минимальной платы, поступают лесхозам на нужды лесного хозяйства.
Предусмотрено, что часть средств поступивших в бюджет субъекта РФ возвращается лесохозяйственному органу на финансирование расходов по воспроизводству лесов в соответствии с нормативами, утвержденными Федеральной службой лесного хозяйства РФ.
Финансирование расходов на содержание органов управления лесным хозяйством, охрану и защиту лесов, строительство лесхозяйственных дорог, осушение лесных площадей, семеноводство, мониторинг, лесоустройство, учет лесного фонда, подготовку кадров и ряд других мероприятий - всего 22 позиции предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета. Расходы на воспроизводство лесов предусмотрено осуществлять за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Установленная экономическая система имеет ряд серьезных недостатков, которые отрицательно влияют на формирование лесного дохода и финансирование лесного хозяйства.
Что конкретно имеется в виду? Самое основное. Недооценена роль лесного дохода и его составной части лесной ренты, источника платы за изъятие богатейшего природного ресурса страны - леса и его основного продукта древесины. Об этих экономических категориях нет даже упоминаний.
Между тем, более чем 200-летний опыт ведения лесного хозяйства показывает, что с начала XIX в. вплоть до 1917 г. лесной доход успешно взимался и в 2-3 раза превышал расходы на ведение лесного хозяйства.
В 1805 г. это превышение составило 300 %, 1860 г. - 174 %, 1880 г. - 214 %, 1910 г. - 326 %, 1917 г. - 300 %. Брать ренту за пользование лесами учил еще император Павел I.
В годы плановой экономики, особенно в послевоенные годы, доля лесного дохода по сравнению с расходами стала уменьшаться и составила в 1949 г. -- 150 %, в 1953 г. - 84 %, в 1960 г. - 53 %, в 1970 г.
- 65 %, в 1980 г. - 43 %, 1985 г. - 63 %, а за годы перестройки снизилась до 30 %.
При плановой экономике, в условиях когда леса и предприятия лесного комплекса находились в государственной собственности, на лесной доход и лесную ренту - как на экономические категории - не обращалось внимания. Только этим можно объяснить снижение в 1950 г. лесных такс на 50 %, недостаточное их повышение, особенно в зонах основных лесозаготовок, в период введения новой хозяйственной реформы (1967 г.), введения нового прейскуранта лесных такс «07-01» (1982 г.). Приоритет во всем отдавался лесной промышленности Это в определенной степени было оправдано.В руках единого хозяйственного комплекса эти «ножницы» легко корректировались государственной дотацией и ценами.
На сегодняшний день положение в корне изменилось. Леса находятся в руках государства, т.е. всего общества, а промышленность на 95 % приватизирована и находится в частном секторе, а ЦБК и ЛДК
в руках крупных олигархов и иностранных фирм.
Как это сказалось на лесном доходе и ренте? Лесной доход государства за период перестройки увеличился на 30 % и составляет 1 млрд. руб., или 35,7 млн. долларов. Лесная рента практически не взимается. Леса в руках государства, а рента - в руках крупных лесопромышленников.
Древесина на корню продается, образно говоря, за бесценок. Правительством утверждены так называемые минимальные ставки на древесину, отпускаемую на корню. Сегодня обезличенная цена древесины в стране по этим ставкам составляет около 10 руб., а в районах Урала, Сибири, Дальнего Востока - 6-8 руб. и даже 3-4 руб. В большей части регионов по этим ставкам или близким к ним и продается древесина.
Сравним ставки попенной платы в России с ценами за рубежом. Финляндия -54 долл. (1500 руб.), Германия - 42 долл. (1200 руб), США - 29 долл. (800 руб.), Австрия - 41 долл. (1150 руб.).
В 1999 г. Правительство при утверждении бюджета в директивном порядке увеличило ставки на 40 % (на один год). Выигрыш есть? Да. Бюджет дополнительно получит 350-400 млн. руб.
А лесхозы сумеют увеличить на этот же процент вторую часть лесных податей? Нет. Верхняя планка цены за древесину определяется рыночными ценами, а не волевым решением. При увеличении минимальной части, вторая часть лесных податей не увеличится, или во всяком случае поднимется не в тех пропорциях, как первая. Следовательно, в методическом плане для лесного хозяйства это не тот путь решения проблемы финансирования.
Важно также отметить, что минимальные ставки не имеют экономической связи с рыночными ценами на лесную продукцию. Сопоставление сумм лесных податей по минимальным ставкам с ценами на круглый лес по 25 регионам страны показывает, что коэффициент связи = 0,0012. Ставки и цены сами по себе. Это
убедительно доказывает, что ставки не являются регуляторами экономических отношений, не играют ни какой роли в финансировании лесного хозяйства.
Отметим также, что лесхозам экономически не выгодно потребителям отводить более качественные и дорогие лесосеки, так как лесной доход, исчисленный по минимальным ставкам, уходит из сферы лесного хозяйства и перераспределяется в другие отрасли народного хозяйства.
Рассмотрим теперь в каком размере субъекты РФ возвращают органам лесного хозяйства часть средств, поступивших им за лесные подати по минимальным ставкам. В среднем по России возвращается около 22 %, но в многолесных районах меньше, в малолесных - больше. Так в Северном и Северо-Западной - 13—16 %, Уральском - 26 %, Западно-Сибирском -40 %, Восточно-Сибирском - 8 %, Дальневосточном - 21 %. В Центральном районе -42 %, Центрально-Черноземном - 80 %, Поволжском - 55 %.
Решения по данному вопросу принимаются субъективно. Например, в Новгородской области - 53 %, Ленинградской - 2 %; Смоленской - 77 %, Рязанской - 16 %; Липецкой - 100 %, Белгородской - 8 %.
Если принять во внимание, что в среднем возвращается 22 %, а средняя ставка за 1 м 10 руб., то выходит, что с каждого отпущенного кубометра древесины на корню лесхозы имеют по 2-3 руб. дохода, с учетом повышения цен на 40 % -по 3-4 тыс. руб.
Между тем, средняя отпускная цена древесины от рубок промежуточного пользования по многим лесхозам составляет от 50 до 100 руб. м3, при затратах 40-50 руб. (без аммортизации и накладных). Доход от 10 до 50 руб. с 1 м\ т.е. значительно больше, чем при продаже леса на корню. Вот почему лесхозы при мобилизации собственных средств отдают предпочтение не лесным податям и аренде, а рубкам промежуточного пользования и другим рубкам. Вот основные причины, почему лесной доход не растет.
Еще одно замечание. Государство и в его лице органы лесного хозяйства не используют в полной мере свое право лесо-владельца изымать с лесопотребителей лесную ренту исходя из складывающихся цен на местных рынках, в том числе на мировом, на лесную продукцию. Некоторые показатели по ценам приведены в табл. 2.
Таблица 2 Цены на лесную продукцию
Лесная продукция Цена, руб./м3
Древесина на корню:
Скандинавские страны 1420
Центральная Европа 1180
Россия -центральные районы 18
Круглый лес (\в.. фр-лесосека. 500
Моск. обл. 2000 г.)
Пиломатериалы хвойные (Моск. обл.) 1800
Брус хвойный ( Моск. обл.) 2500
Вагонка (Моск. обл.) 5200
Справка. Нормативные расходы на лесозаготовительные работы (зарплата 2000 руб., стоимость м/с бензопилы - 200 руб., трактора 750 руб.) - 100 руб./ м\
Из приведенных цифр следует, что если из стоимости продаваемой деловой хвойной древесины франко-лесосеки вычесть стоимость попенной платы - 18 руб., НДС - 20 %, нормативные затраты на лесозаготовительные работы - 100 руб., то у лесозаготовителя остается 282 руб. (500 руб. -100 руб., НДС - 100 руб., л.з. - 18 руб. п. п.).
Мы не претендуем на точность расчетов. В каждом конкретном случае создаются свои экономические условия. Подчеркнем лишь одно - лесозаготовители постоянно несколько раз в году повышают цены на лесную продукцию. С каждым повышением лесной доход все в больших размерах уходит в частный сектор и проявляется особенно в больших размерах на предприятиях с глубокой переработкой древесины.
Отметим также, что в лесном хозяйстве в соответствии с Лесным кодексом функционирует 5 потоков движения финансовых средств,не увязанных между собой экономически, не обоснованных и имеющих встречное направление.
1-й финансовый поток. Федеральный бюджет - управления, лесхозы. Финансирование органов управления и работ по выполнению 22 мероприятий. Фактический размер потока 1,5 млрд. руб., расчетный 2,5 млр. руб.
2-й поток, обратный. Лесхозы, управления - Федеральный бюджет, 40 % от лесных податей по минимальным ставкам -448 млн. руб. (14 руб. х 0,4 х 80 млн. м3).
3-й поток. Бюджет субъектов РФ -лесхозы. Финансирование расходов на лесовосстановление. Фактическое финансирование - 10 % от общих затрат, ориентировочно 300-350 млн руб.
4-й поток, обратный. Лесхозы - бюджет субъектов РФ, 60 % от лесных податей по минимальным ставкам (14 руб. х 0,6 х 80 млн. м3) - 670 млн. руб. По расчету на лесовосстановление расходуется 5,8 % от общих затрат, т.е. 200 млн. руб.
5-й поток. Возврат субъектами РФ лесных податей. Фактически возвращается 1/4 от поступивших средств.
Встречные потоки, их экономическая необоснованность ведут к трудностям в планировании и учете расходов, ослаблению контроля за расходованием бюджетных средств. Возникает много вопросов, на которые трудно ответить.
Например. Основная часть мероприятий в лесном хозяйстве должна финансироваться за счет федерального бюджета. Но почему тогда платежи в федеральный бюджет предусмотрены в размере 40 %, а в бюджет субъектов РФ - 60 %. Ведь из бюджета субъектов РФ финансируются затраты на лесовосстановление, удельный вес которых в общей сумме затрат составляет только 5,8 %.
Далее, очень трудно доказать в директивных органах, что объемы финансирования из федерального бюджета нельзя
уменьшать, а надо увеличивать, что лесному хозяйству требуется дотация. Ведь из сопоставления только видно, что поток 1-й (из федерального бюджета) в 3,3 раза превышает 2-й поток (в федеральный бюджет).
В целях вывода лесного хозяйства из кризисного состояния, по нашему мнению, целесообразно осуществить следующие мероприятия.
Унифицировать систему финансирования. Вместо многочисленных финансовых потоков образовать единый лесохозяйственный фонд. На всех уровнях управления в смете предусмотреть два раздела: доходы лесного хозяйства и расходы.
Первый раздел включает перечень всех возможных источников получения дохода, в частности: Лесные подати и арендная плата; продажа древесины, заготовленной лесхозом в порядке рубок главного и промежуточного пользования; продукция первичной переработки древесины; продажа семян и посадочного материала; возмещение ущерба лесному хозяйству. Доходы побочного пользования, сельского хозяйства, рекреационного и охотничьего хозяйства, другие доходы. Дотации на управление и ведение лесного хозяйства из Федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, местных бюджетов.
Второй раздел включает нормируемые затраты на выполнение мероприятий, гарантирующих содержание и профилактику противопожарного состояния лесов, защиту их от вредителей и болезней, восстановление лесов хозяйственно-ценными породами, поддержание нормального уровня оплаты труда работников и социальных гарантий.
Все объемы работ по лесному хозяйству обосновываются исходя из существующего и перспективного пользования лесами на основе региональных схем использования экономически доступных лесов. Организовывается разработка этих схем. На все лесохозяйственные мероприятия разрабатываются нормативы затрат по охране и воспроизводству лесов. Осуществляется строгое нормирование служащих.
Ежегодно на районном, региональном и отраслевом уровне с участием заинтересованных сторон составляется баланс доходов и расходов. При превышении доходов над расходами Федеральная служба лесного хозяйства России вносит в бюджет соответствующую разницу, или по согласованию с Минфином дает указание территориальным органам о передаче этих сумм в регионах. Все расчеты производятся по специальной программе на ГШМ.
В случае недостатка средств государство выделяет лесному хозяйству дотацию.
На все виды деятельности, доходы от которых поступают на государственное управление и ведение лесного хозяйства, отменяются налоги.
Предлагаемая система финансирования лесного хозяйства позволит экономически заинтересовать лесохозяйственные органы - лесхозы, управления и другие организации в мобилизации всех возможных источников получения лесных доходов. Все доходы должны поступать на один счет в управлении лесами и субсчет в лесхозах. Расходование средств контролируется казначейством, расходование осуществляется в пределах утвержденной сметы. Аналогичные системы финансирования лесного хозяйства действуют во многих развитых странах - Австрии, Германии и других.
Отменить минимальные ставки и повсеместно перейти к установлению цен на древесину, отпускаемую на корню, на основе рыночных цен на готовую лесную продукцию на лесных биржах или у трасс лесовозных дорог. Корневые цены определять исходя из цен на готовую продукцию за вычетом нормативных затрат на заготовку, вывозку древесины и прибыли лесозаготовителя. Цены должны, как правило, компенсировать лесному хозяйству затраты на лесовосстановление и охрану леса.
Создать в составе Федеральной службы лесного хозяйства РФ и управлений лесами подразделения маркетинга для оценки экономической доступности лесов, анализа себестоимости лесозаготовительных работ и воспроизводства лесов, разработки регио-
нальных прейскурантов корневых цен с учетом складывающихся цен на готовую продукцию внутри страны и зарубежом и поиска покупателя древесины. Подключить к данной проблеме лесные инструменты, лесоустроительные предприятия. Переработать лесоустроительную инструкцию с учетом требований экономики сегодняшнего дня.
В определенных условиях разрешить сортиментную заготовку высокооцененных сортиментов. Получать за это дополнительную лесную ренту и использовать ее для затрат на очистку лесосек и реконструкцию насаждений.
Лесхозам разрешить самим определять целесообразность продажи леса на корню, или заготовки его своими силами.
В целях повышения эффективности управления лесами создать в лесном хозяйстве Корпус Лесничих, включив в него главных лесничих лесхозов, лесничих и их помощников, мастеров леса. Придать им статус государственных служащих с соответствующей оплатой труда, надбавками и другими льготами. Лесхозы сохранить как государственные предприятия с выполнением на условиях госзаказа и подряда за счет бюджетных средств всех механизированных и трудоемких работ. По ориентировочным подсчетам численность Корпуса может составить 25 тыс. человек, в том числе глав-
ных лесничих 1,9 тыс. человек, лесничих 7,8 тыс человек и 14 тыс. мастеров леса.
Рекомендовать лесопромышленникам стимулировать объединение лесозаготовительной и деревообрабатывающей промышленности. Убыточность лесозаготовок по возможности компенсировать за счет доходов деревообработки.
Нуждается в совершенствовании система планирования и учета затрат на ведение лесного хозяйства. На основе действующей системы невозможно определить затраты на выращивание лесов, эффективность лесохозяйственных мероприятий, сопоставить затраты с ценами на древесину, отпускаемую на корню. В условиях рыночной экономики это весьма важный показатель.
В основу планирования следует заложить долгосрочное планирование в разрезе лесорастительных зон, по хозяйственно ценным секциям, типам лесов. Утвердить наиболее целесообразные варианты ведения рубок, лесовосстановления и ухода за лесом, нормативные затраты. Здесь огромное поле деятельности для лесоустройства. На уровне лесхозов ввести повы-делный учет объемов и затрат на выполняемые лесохозяйственные мероприятия с целью определения стоимости лесохозяйственных мероприятий и их эффективности. Весь учет должен быть построен на базе ПВМ
КНИГА - ПОЧТОЙ
Издательство МГУЛа выполняет заказы по рассылке учебно-методической и научной литературы. Информация об издаваемых материалах размещена в каталоге (высылается бесплатно), который можно заказать по адресу.
141005. Моск. обл., Мытищи, ул. 1-я Институтская, 1, Издательство МГУЛа.
