CC BY
47
14 (38) - 2010
Эффективность экономической
политики
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОСЛЕДСТВИЯ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ В ОТНОШЕНИИ ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ И АКЦИЗОВ
НА ТОПЛИВО
Д. А. СМИРНОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации
В статье анализируются причины и последствия предлагаемых Правительством РФ изменений в бюджетное и налоговое законодательство, направленных на создание специальных дорожных фондов, а также приводящих к увеличению акцизов на автомобильный бензин и изменению ставок транспортного налога.
Ключевые слова: налог, налогообложение, транспортный, средство, акциз, бензин, дорожный фонд.
С начала 2010 г. и на уровне Правительства РФ и в прессе активно обсуждалась идея отмены транспортного налога и компенсации выпадающих вследствие этого доходов увеличением акцизов на бензин. Можно выделить две причины таких обсуждений. Во-первых, это существующая критическая ситуация со строительством и реконструкцией автомобильных дорог в России. Во-вторых, это рост государственных расходов в кризисных условиях, снижение общих доходов бюджетов всех уровней и, следовательно, необходимость увеличения налоговой нагрузки. Представляется необходимым раскрыть каждую из этих причин и определить варианты и последствия переноса акцента в налогообложении с собственников транспортных средств на покупателей топлива.
До 2002 г.1 Закон РФ от 18.10.1991 № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» определял назначение, источники образования и направления расходования специализированных федерального и территориальных дорожных фондов. Они были созданы для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования, а источниками их пополнения были в первую очередь налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, а также акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан (до 2000 г. действовали еще налоги на реализацию горюче-смазочных материалов и на приобретение автотранспортных средств).
В дальнейшем указанный документ был существенно изменен, определяя в основном порядок и источники формирования территориальных дорожных фондов, а с 1 января 2005 г. был отменен вообще. В результате автомобильные дороги федерального значения финансировались из средств федерального бюджета (без выделения специаль-
1 Закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» действовал до 1 января 2005 г., однако указанные платежи в последних редакциях отсутствовали.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
ного внебюджетного фонда), а прочие дороги (за исключением городских автомобильных дорог) — из бюджетов субъектов Федерации.
Следствием этого стало сокращение объемов (в первую очередь по отношению к общему объему расходов) строительства и реконструкции дорог всех типов, снижение эффективности использования и прозрачности при распределении средств на выполнение этих видов работ, поскольку финансирование осуществлялось из общего бюджета при существенном дефиците собственных налоговых доходов большинства субъектов Федерации.
Действительно, основными налоговыми источниками на региональном уровне выступают три региональных налога (при этом налог на игорный бизнес практически не играет фискальной роли в условиях формирования на территории России игорных зон), а также доходы, образующиеся от региональной части ставки налога на прибыль организаций и отчисления от ряда федеральных налогов, в первую очередь НДФЛ и акцизов.
Однако в условиях финансового кризиса объем отдельных налоговых доходов существенно сократился. Например, поступления от налога на прибыль снизились более чем на 60 %, а существование твердых ставок налога на транспортные средства и акцизов на бензин при отсутствии их индексации на федеральном уровне за последние пять лет усиливало проблему финансирования дорожного хозяйства.
При этом следует учесть, что это лишь часть общей проблемы реализации бюджетно-налогового федерализма и соотнесения обязательств, которые закреплены за соответствующим уровнем (субъектом Федерации или муниципальным образованием), с налогами или в крайнем случае с налоговыми доходами, находящимися в ведении этого субъекта (муниципального образования). И разрыв между степенью делегирования обязанностей и задач нижестоящим органам управления и степенью их финансовой обеспеченности и налоговой самостоятельности, который существовал с самого начала функционирования современной российской экономики, продолжает увеличиваться.
Высокая централизация при распределении налоговых полномочий, характерная для России, имеет определенные основания, обусловленные в первую очередь неравномерностью распределения налогового потенциала по субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Это касается как отдельных объектов налогообложения (природные ресурсы, промышленное производство), так и фи-
нансовых ресурсов, которые концентрируются в основном в крупных городах и административных центрах.
Кроме того, снижение централизации налоговых полномочий и увеличение объема налоговых доходов, остающихся в распоряжении субъекта Федерации, требуют совершенствования системы контроля и повышения ответственности за решения, принимаемые в налоговом регулировании, а также указывает на необходимость разработки действенных механизмов выхода из кризисной ситуации, возникающей из-за ошибок и просчетов в области региональной (местной) налоговой политики.
В настоящее время вопросы сглаживания экономических потенциалов регионов, усиления их налоговой самостоятельности и ужесточения контроля за принимаемыми решениями не относятся к первоочередным задачам социально-экономической политики России. Более актуальной выступает проблема сокращающихся доходов государства и поиск источников пополнения дефицита бюджета. Так, в конце 2009 г. Правительство Российской Федерации предприняло ряд шагов, направленных на увеличение налоговых поступлений. В частности, были увеличены ставки акцизов на большинство товаров, в том числе и бензин, увеличена государственная пошлина.
Одновременно вместо планировавшегося увеличения ставок транспортного налога на федеральном уровне было утверждено положение, согласно которому субъекты Федерации могут самостоятельно увеличивать или уменьшать прежние ставки не в пятикратном, а в десятикратном размере. Указанное положение по сути означало перекладывание ответственности за увеличение налогового бремени на региональные власти. Предоставленными возможностями (увеличения ставок в 10 раз) не воспользовался ни один субъект Федерации, а некоторые (например, Санкт-Петербург) отказались от планировавшегося повышения ставок транспортного налога. При этом дополнительные доходы всех регионов от удвоения базовой ставки в Министерстве финансов РФ оценивали в 7,5 млрд руб. То есть предполагалось, что в среднем по стране транспортный налог вырастет на 15 % [2]. В условиях ежегодной более чем 9 %-ной инфляции это чрезвычайно низкий процент роста твердых ставок.
Раскрывая вопрос справедливости и экономической обоснованности изменения ставок транспортного налога, нельзя не затронуть и широко обсуждаемую идею полной отмены транспортного налога.
Представляется, что налог с владельцев транспортных средств экономически и социально обоснован, и его отмена нецелесообразна. Транспортное средство является достаточно емким (сравнительно с доходами граждан) объектом вложения денежных средств. Вместе с тем эта капиталоемкость не перевешивает тех преимуществ, которые дает использование автомобиля, мотоцикла и т. п., т. е. не столь велика, чтобы затруднить все более широкое их распространение. Сочетание этих обстоятельств, а также сложность в сокрытии делает транспортное средство благоприятным объектом для налогообложения.
Причина, по которой транспортное средство облагается платежами в рамках системы имущественного налогообложения, является специфика этого объекта, позволяющая отнести его не просто к вещи или благу (как любой товар, который облагается лишь в рамках подоходного налогообложения или обложения операций или сделок), а к имуществу в его налоговом понимании.
С экономических позиций транспортное средство полностью удовлетворяет всем характеристикам имущества как объекта налогообложения: высокая капиталоемкость, обязательная регистрация прав на объект, возможность использования для получения дохода не только от единовременной продажи, но и в течение длительного времени, что в совокупности и определяет возможность подвергаться налогообложению. Кроме того, налогообложение транспортных средств по аналогии с недвижимым имуществом преследует не только фискальную, но и важную регулирующую цель.
Налогообложение транспортных средств — это не только механизм компенсации затрат государства в отношении его владельцев, связанных со строительством и реконструкцией дорог. Это в значительной степени стремление стимулировать эффективное использование этого вида имущества, а установление прогрессивных ставок — яркий пример реализации регулирующей функции в налогообложении, поскольку стимулирует активное использование (в первую очередь для личного потребления, поскольку у организаций в РФ налог относится на расходы) менее мощного транспортного средства. Кроме того, налогообложение объектов имущества (и транспортных средств) препятствует их капитализации и позволяет ограничивать тенденции к приобретению имущества для коллекционных, спекулятивных или иных целей, что характерно для лиц с высоким доходом.
Обоснованность и целесообразность применения налога с транспортных средств подтверждается и практикой большинства промышленно развитых и развивающихся стран, где в качестве уточняющих критериев используются не только мощность, но и экологический класс или тип двигателя, его КПД (Япония), грузоподъемность, объем двигателя (Испания) и некоторые другие параметры.
Одновременно с учетом применения в качестве метода построения ставок транспортного налога простой поразрядной прогрессии, когда повышенной ставкой облагается вся мощность транспортного средства, а не его превышение в рамках разряда, представляется возможным рассмотреть вариант установления большего количества разрядов с одновременным введением более гибких ставок или же кардинальное изменение метода налогообложения.
Речь идет об установлении сложной прогрессии в системе исчисления суммы транспортного налога, которая позволит существенно сгладить резкий рост ставок налога при незначительном изменении мощности (например, при переходе из одного разряда в другой). Однако объективно реализация предложенного варианта в среднесрочной перспективе маловероятна, поскольку усложняется порядок исчисления налога и снижаются доходы регионального бюджета, хотя это снижение можно нивелировать увеличением ставок в разрядах с большей мощностью.
Не менее спорным вопросом является законодательная норма, определяющая ограничения в установлении минимальных ставок транспортного налога. Данная норма прямо противоречит положениям первой части Налогового кодекса РФ, устанавливающей право субъектов Федерации утверждать собственные льготы и порядок их применения [6, п. 3 ст. 12]. Это по сути означает и возможность установления нулевой ставки (льготной пониженной ставки) по отдельным видам транспортных средств. Поэтому предлагаемое Правительством РФ положение о возможности применения с 2011 г. нулевой ставки транспортного налога для транспортных средств с мощностью двигателя до 150 л. с. — не более чем подтверждение этого противоречия в федеральном налоговом законодательстве.
Возвращаясь к финансированию строительства и реконструкции автомобильных дорог, надо заметить, что Правительство Российской Федерации снова вернулось к отвергнутой в 2004 г. идее специализированных внебюджетных дорожных фондов. В конце июля 2010 г. Президент России
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
одобрил предложения министерств транспорта и финансов по формированию с 2011 г. федерального дорожного фонда, а с 2012 г. — и региональных дорожных фондов. Для этого у государства было три варианта. Первый заключался в отнесении поступлений от уже существующих налогов или сборов в формирующийся фонд, второй — установление в качестве источников финансирования дорожного фонда новых налогов или сборов; наконец, третий вариант — сочетание первого и второго.
Правительство пошло по третьему пути. В рамках обсуждения вариантов реформирования системы финансирования строительства и реконструкции автомобильных дорог Министерство финансов РФ отвергло ряд идей, которые были предложены Министерством транспорта РФ и Администрацией Президента РФ. В частности, справедливым представляется отклонение варианта включения суммы транспортного налога в стоимость топлива или введения в ближайшее время налога на предметы роскоши (среди которых и транспортные средства высокой стоимости). Это законодательно устанавливало бы механизм двойного налогообложения (в первом случае — транспортный налог превращался бы во второй акциз), а также привело бы к усложнению процедуры взимания администрирования транспортного налога.
Другим вариантом, как уже указывалось, предлагалась полная отмена транспортного налога, увеличение акцизов на топливо, а также введение в среднесрочной перспективе платы с большегрузных автомобилей за пользование федеральными автотрассами [7].
В результате Президент РФ поддержал компромиссный вариант, который (вероятно, с незначительными доработками) будет рассмотрен на осенней сессии в Государственной Думе и практически наверняка вступит в силу с 2011 г. Проектом предполагается поднимать ставку акциза на один рубль с литра бензина ежегодно в течение трех лет. За три года, по расчетам Минфина России, это позволит повысить уровень финансирования дорог на 60 % []. Одновременно базовые ставки транспортного налога, которые устанавливаются на федеральном уровне, будут сокращены вдвое, а также предложено установить нулевую ставку для транспортных средств с мощностью двигателя до 150 л. с. Кроме того, в ближайшей перспективе предполагается рассмотреть законопроект, предусматривающий взимание платы с большегрузных автомобилей за пользование федеральными автотрассами с одновременной отменой для данных средств транспортного налога.
Относительно последствий таких налоговых реформ можно сказать следующее.
Совершенно очевидно, что снижение ставки транспортного налога на федеральном уровне при сохранении возможности увеличивать ставки налога на уровне субъектов Федерации в 10 раз означает лишь сохранение на правовом уровне сложившейся на сегодня ситуации с общим налоговым бременем. Уже указывалось, что ни один субъект Федерации не установил налога выше пятикратного размера ставок, принятого на федеральном уровне. Это шаг скорее политический, чем экономический, и означает, что федеральное правительство устраняется от решения непростого и непопулярного вопроса о снижении общего налогового бремени на владельцев транспортных средств. Региональным властям будет чрезвычайно трудно найти аргументы сохранения прежнего налогового бремени в условиях широкомасштабной акции по снижению транспортного налога на федеральном уровне. А следовательно, велика вероятность сокращения и без того малых объемов собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации.
Дальнейшая отмена транспортного налога для большегрузных автомобилей и перенос акцента в их налогообложении на плату за проезд по федеральным трассам (а значит, и поступать средства будут в федеральный бюджет) еще сильнее сократят объем транспортного налога, поступающего в бюджет субъекта Федерации.
Последствия роста акцизов еще более непредсказуемы как с экономических позиций, так и с социально-политических. Напомним, что в настоящее время ставка акцизов на автомобильный бензин с октановым числом до 80 включительно составляет 2 923 руб. за 1 т, с иными октановыми числами — 3 992 руб. за 1 т, а за дизельное топливо — 1 188 руб. за 1 т [5, ст. 193].
С 2011 г. акцизы на топливо будут уплачиваться исходя не из октанового числа, а из экологического класса. До внесения предлагаемых Минфином России изменений они составляют для топлива, не соответствующего экологическим классам 3—5, 4 624 руб. 60 коп. за т; для класса 3 — 4 302 руб. 20 коп.; для классов 4 и 5 — 3 773 руб. 00 коп. Соответственно, предлагаемые изменения в ставках приведут к увеличению акцизов в 2011 г. по сравнению с 2010 г. на 60—80 % для низкооктанового бензина и на 33 % — для высокооктанового.
Результатом такого повышения, по оценкам Правительства РФ, будет формирование федерального дорожного фонда в 2011 г. в объеме 377,7
млрд руб. В 2012 г. он увеличится до 348 млрд руб. и в 2013 г. — до 408 млрд [].
Представляется, однако, что последствия роста акцизов будут значительно более обширными для экономики, чем просто увеличение стоимости бензина и перенос акцента в налогообложении с факта владения транспортным средством на активность его использования. Заявления Министерства финансов РФ о том, что «...рост акцизов на бензин не повлияет на инфляцию и не отразится значительно на цене топлива, и велика вероятность, что вертикально интегрированные структуры нефтепереработки и добычи уменьшат прибыль, и стоимость бензина для потребителя повысится меньше, чем на рубль в 2011 году..» [7], являются экономически не обоснованными.
По данным Минпромэнерго России, потребление топлива стандартов евро 2 (бензин с октановым числом 80 и 92) и евро 3 превышает 80 % [1]. Таким образом, абсолютное большинство пользователей транспортных средств должны будут увеличить расходы на топливо более чем на 10—15 %, что повлечет за собой и рост себестоимости (затрат) в отраслях, имеющих высокую долю транспортных расходов в единице продукции, а также в товарах (работах), имеющих длинную сбытовую цепочку. При этом рост цен на бензин не замедлится, поскольку ставки акцизов будут повышаться и в 2011, и в 2012 гг. В настоящее время ни Минфин России, ни Минэкономики России не раскрыли информации о последствиях роста цен на промышленные и продовольственные товары (в том числе и первой необходимости) из-за повышения акцизов.
Кроме того, совершенно не разработана система льготирования или поддержки отдельных категорий плательщиков или потребителей топлива. Речь идет в первую очередь о сельхозпроизводителях и транспортных компаниях, у которых доля затрат на топливо в общем объеме затрат составляет зачастую более 35—40 %.
В 1990-е гг. выходом из такой ситуации было создание специализированных автозаправочных станций или выдача талонов на топливо по закрепленной цене, однако ни первый, ни второй вариант в настоящее время не применимы. Не менее сложной окажется ситуация и для муниципальных образований, которые будут вынуждены увеличивать расходы на содержание автотранспортной техники, проездные документы для льготных категорий (при вероятном росте стоимости проезда) в условиях сохранения действующих объемов налоговых доходов.
Наконец, проблема не ограничивается исключительно ростом цены бензина и, соответственно, широкого круга товаров, работ и услуг в российской экономике. В настоящее время остается нерешенным вопрос о механизме формирования создаваемого федерального дорожного фонда и источниках дальнейшего формирования региональных фондов.
Если следовать логике действующего законодательства, которое устанавливает, что акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров [6, п. 4 ст. 204], то основной выигрыш от увеличения ставок акцизов на бензин получат регионы, в которых сосредоточено производство бензина из нефтепродуктов. Это обусловлено положениями Бюджетного кодекса РФ [3, п. 2 ст. 56], который устанавливает, что 100 % налоговых доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.
В результате предстоит изменить механизм распределения акцизов по уровням государственной власти с тем, чтобы с помощью возникающих доходов формировать вновь образованный внебюджетный фонд, ориентируясь на уже озвученные заявления Минфина России о росте ставки на 1 000 руб. за т. Этот механизм (устанавливающий проценты отчислений в консолидированный бюджет субъекта Федерации, а не твердые величины), вероятно, существенно усложнится.
Усиливает проблему и заявление министра финансов о том, что с 2012 г. примерно 50 % средств, получаемых за счет повышения акцизов, будет передаваться регионам [4]. Значит, необходимо будет разработать не только схему раздела средств между федеральным дорожным фондом, консолидированным региональным бюджетом и территориальным дорожным фондом, но и механизм перераспределения средств в субъекты Федерации, где отсутствует или недостаточно развито производство топлива. Иначе в проигрыше окажутся регионы, располагающие большой автотранспортной системой, но не имеющие нефтеперерабатывающих заводов.
Кроме того, как показывает практика, введение нового государственного органа (ответственного за формирование и распределение средств внебюджетного фонда) существенно снижает эффективность действовавшей ранее системы обеспечения государственных услуг, снижая прозрачность и усиливая административную составляющую реализуемых решений.
В итоге представляется, что необходимо сохранить транспортный налог в том виде, который был
ФИНАНСОвАя АНАлИтИкА
проблемы и решения
предусмотрен до 2010 г., с уточнением положения, разрешающего субъектам Федерации устанавливать любые пониженные ставки налога для отдельных категорий налогоплательщиков или транспортных средств. Целесообразно провести дополнительный анализ экономических последствий увеличения ставок акциза на топливо (на его конечную цену), на стоимость товаров (работ, услуг), особенно первой необходимости. Надо также учесть рентабельность отдельных отраслей (сельхозпроизводителей и транспортных компаний). Наконец, необходимо разработать механизм раздела средств между бюджетами и внебюджетными фондами, а также эффективную систему контроля за формированием и распределением средств дорожного фонда.
Список литературы
1. Акцизные ставки на «нехороший» бензин взлетят почти на 50 проц. // Финмаркет. URL: http: //www.finmarket.ru/z/nws/hotnews. asp?id=834744.
2. Бутрин Д. Транспортный налог с последующим разоблачением // Частный корреспондент. URL: http: //www.chaskor.ru/article/transportnyj_ nalog_s_posleduyushchim_razoblacheniem_ 12599.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
4. Д. Медведев утвердил рост акцизов на бензин на 1 руб. ежегодно // РосБизнесКонсалтинг. URL: http://top.rbc.ru/economics/27/07/2010/ 441523.shtml.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
7. О предложениях Минфина России по увеличению доходов федерального бюджета в 2011—2013 гг. URL: http://www.minfin.ru/ru/ press/speech/index.php?id4=10248.
8. Шадрина Т. Акциз плюс налог // Российская газета. 28.07.2010.
