Экономические основы законодательства Российской Федерации в построении системы российского туризма Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 330.3

Е.А. УЗБЕКОВА

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПОСТРОЕНИИ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ТУРИЗМА

Затрагиваются методологические вопросы анализа российского туризма как экономической системы. Приводится описание системы российского туризма на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере.

Ключевые слова: система туризма, субъекты системы туризма, роль государства в системе туризма, виды туризмы.

General methodological issues of the analysis of Russian tourism as an economic system are addressed in the article. The system of Russian tourism is described on the basis of analysis of normative acts regulating relations in this sphere.

Keywords: system of tourism, the subjects of the system of tourism, the role of the state in the sphere of tourism, types of tourism.

Современный туризм в России - это сложная рыночная и институциональная система, которая включает несколько подсистем, виды и подвиды туризма, а также имеет сложную организационную структуру. В связи с этим при изучении системы туризма возникают две проблемы. Для того чтобы понимать сущность российского туризма, необходимо знать его состояние в статике в каждый определенный момент времени. С другой стороны, туризм - явление социально-экономическое, следовательно, динамично развивающееся. Отношения в сфере туризма связаны с целым рядом других социально-экономических отношений, что можно продемонстрировать на нескольких примерах.

Туризм тесно связан с социально-экономическим положением и уровнем жизни как страны в целом, так и отдельных ее регионов. Так, регио-

© Узбекова Е.А., 2017

ны с более высоким уровнем доходов населения имеют более развитую туристскую инфраструктуру и высокий спрос на туристские услуги. Например, в Центральном федеральном округе, по данным Росстата за 2014 г., субъектами с самыми высокими среднедушевыми доходами населения являлись город Москва (54 504 руб.), Московская (34 948 руб.) и Белгородская (25 372 руб.) области [6]. Эти же регионы лидируют по числу реализованных турпакетов: 1 127 тыс. в Москве, 150,8 тыс. в Московской и 15,8 тыс. в Белгородской областях. Правда, по числу реализованных турпакетов Белгородская область уступает Тверской (32,9 тыс.) и Владимирской (27,5 тыс.) областям. При этом численность населения в этих регионах примерно равна. Вероятно, в данном случае действуют не только экономические, но и социокультурные факторы.

Кроме того, развитие современного российского туризма немыслимо

вне сферы другой институциональной структуры - системы средств массовой информации. Путешествие является определенным социальным опытом [1], поэтому информация о туристских возможностях влияет как на формирование общего осознания потребности путешествий в обществе, так и непосредственно на формирование представлений о конкретном туристском продукте и спроса на него. В связи с очевидной сложностью системы туризма возникает вопрос: как необходимо рассматривать эту систему в статике и в развитии во взаимосвязи с другими системами?

Прежде всего, необходимо изучить внутренние основы развития современного российского туризма, которые, в свою очередь, отражают текущий уровень развития общества в целом, а также значимость туризма в экономике страны, т.е. исследовать данную систему в статике. В наиболее концентрированном виде структуру российского туризма отражают законодательные акты. Экономическая характеристика туризма, зафиксированная в нормативных правовых актах, дает основы для познания всех других явлений, связанных с туризмом, как внутренних, так и внешних. Поэтому на базе такого первичного анализа появится возможность пойти дальше в изучении туризма, выявить его многочисленные связи с другими системами в современном обществе, т.е. исследовать систему туризма в динамике. В рамках данной работы мы попытаемся провести анализ экономических факторов, выраженных в нормативных актах, которые регулируют российский туризм, и на этой основе описать систему туризма в статике.

Ранее в литературе высказывались тезисы о том, что туризм представ-

ляет собой сложный межотраслевой, социально-экономический комплекс, в котором участвуют практически все отрасли экономики страны, а также российские и иностранные граждане [5]. Отчасти эти положения нашли отражение в современном российском законодательстве. На данный момент применительно к российскому туризму действуют как общие законодательные акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц и определяющие работу субъектов туристской индустрии, так и специальные, непосредственно регулирующие туристскую деятельность [2]. Поскольку в литературе российское законодательство в сфере туризма описано достаточно подробно, остановимся лишь на некоторых правовых актах, в которых закреплены основы экономической системы российского туризма.

Прежде всего, необходимость создания условий для достойной жизни и свободного развития человека упомянута в Конституции Российской Федерации. В ст. 37, в частности, закреплено право на отдых, связанное с возможностью осуществления туристских поездок, которые, по сути, являются комплексным продуктом, созданным различными производительными силами. Для распределения и потребления этого продукта важны гарантии прав гражданина Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания, выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Эти права закреплены в ст. 27 Конституции.

Важным нормативным актом, регулирующим отношения в сфере туризма, является Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской

Федерации» с последними изменениями. Также действуют законы о туризме субъектов Федерации. Федеральный закон закрепляет определение туризма как экономической деятельности, описывает его виды, устанавливает основы государственного регулирования туристской деятельности, права и обязанности субъектов отношений в сфере туризма.

Необходимо привести определение туризма. В соответствии с Федеральным законом, под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреаци-онных,познавательных,физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания [3]. Несложно заметить, что в данном определении акцент сделан на удовлетворении социальных потребностей человека. Таким образом, туризм рассматривается прежде всего как благо, которое распределяется в обществе.

Определим субъектов этой системы. Во-первых, в Законе дано определение туриста - это лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания.

Во-вторых, в Законе описывается второй субъект системы туризма - туроператор и турагент. В соответствии со ст. 9 упомянутого Закона, туроператор формирует туристский продукт, «исходя из конъюнктуры туристского рынка или по заданию туриста или иного заказчика туристского продукта (далее -иной заказчик)». Турагент осуществляет продвижение и реализацию туристского продукта от имени и по поручению туроператора в случаях, предусмотренных договором, заключаемым между туроператором и турагентом.

В-третьих, необходимо отметить в качестве субъекта системы туризма государство, которое в соответствие со ст. 3 Закона признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики и осуществляет регулирование данной деятельностью.

Таким образом, в качестве участников системы российского туризма или субъектов этой системы выделяются туристы, организации в сфере туризма (туроператоры и турагенты) и государство. Действующее законодательство как раз фиксирует наличие трех сторон этого треугольника и взаимоотношения между ними [5]. Связи между субъектами являются неотъемлемой характеристикой системы туризма.

В рассматриваемом Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» уделяется внимание туристской деятельности, которая характеризует взаимосвязи между туристами, с одной стороны, а туроператорами и турагентами - с другой. Турист может выступать заказчиком туристского продукта. Туроператоры и тура-генты осуществляют шаги по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, а также по организации путешествий, в соответствии

с законом [10]. Суть взаимоотношений между туристом и туроператорами, ту-рагентами дополнительно раскрывается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта». В ст. 2 данного правового акта, в частности, указано, что турист потребляет туристский продукт, предоставленный ему турагентом или туроператором напрямую.

В упомянутом документе также раскрывается содержание турпродукта как объекта взаимоотношений туриста и туроператора. Важным элементом тур-продукта является его стоимость, что отражает экономические основы туристской деятельности. На это указывает и гл. IV Постановления, в которой отмечается договорной характер реализации турпродукта. Собственно осуществление туристского обслуживания на основе договора возмездного оказания услуг закреплено и в ст. 799 Гражданского кодекса Российской Федерации [3]. Тем самым закреплены экономические основы туристской деятельности.

По отношению к туроператорам и турагентам, как отмечалось выше, государство выполняет регулирующие функции. В качестве объекта таких взаимоотношений можно рассматривать развитие туризма в России, т.е. удовлетворение социальных потребностей населения в широком смысле. Способы государственного регулирования туристской деятельности приводятся в ст. 4 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Среди методов, в частности, выделяется определение приоритетных направлений развития туризма и нормативное правовое регулирование в сфере туризма.

По отношению к туристам государство реализует функцию поддержки. В частности, защищает права и интересы туристов, в том числе оказывает им экстренную помощь. В этом случае в качестве объекта взаимоотношений государства и туриста выступает защита благ и законных интересов граждан, т.е. удовлетворение социальных потребностей в узком смысле - потребностей индивидов. Роли государства в системе туризма посвящен и другой документ - «Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2020 г.» [8]. Причем в данном случае описывается не только социальный, но и экономический аспект участия государства в системе туризма. В частности, в разделе I Стратегии указано, что туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития страны в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [4]. Среди основных задач Стратегии провозглашено формирование доступной и комфортной туристской среды, повышение качества и конкурентоспособности российского туристского продукта на внутреннем и мировом рынках, развитие социального, лечебно-оздоровительного, детского, юношеского и молодежного туризма, усиление его культурно-познавательной функции, а также обеспечение роста экономики и качества жизни населения российских регионов за счет развития туризма [7].

Государство непосредственно участвует в создании инфраструктуры туризма за счет «создания точек роста в регионах Российской Федерации на основе кластерного подхода» в рамках Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездно-

го туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)» [9], принимает участие в развитии транспортной инфраструктуры. В ст. 2 разд. V Стратегии также предусмотрена разработка государством системы мер по повышению конкурентоспособности отечественного туристского продукта на внутреннем и международном рынках. Таким образом, государство выступает в качестве активного участника системы туризма на макроуровне.

Взаимодействие всех трех субъектов системы туризма, в свою очередь, структурирует саму систему и позволяет выделять различные виды туризма. В ст. 1 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в частности, приводится пять видов туризма: внутренний, выездной, въездной, социальный и самодеятельный. Данная классификация подчеркивает роль государства в сфере туризма и опирается на два основания: первое - экономическая роль государства, вторая - социальная.

Первые три вида - внутренний, выездной, въездной - отражают экономическую суть туризма как отрасли национальной экономики. Каждый из них в своей основе выражает движение финансовых ресурсов, направляемых на потребление туристских благ. Потому с учетом позиции государства в системе туризма эти виды можно рассматривать как элементы функциональной структуры. Значение каждого из видов туризма определяется в зависимости от того, способствуют ли он притоку или оттоку капиталов из страны.

Под внутренним туризмом понимаются поездки в пределах территории страны лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации. Выездной туризм определяет путешествия лиц, постоянно проживающих в Рос-

сийской Федерации, в другие страны, т.е. за пределы России. Соответственно, въездной туризм описывает визиты на территорию Российской Федерации лиц, не проживающих в ней постоянно. В случае внутреннего, выездного и въездного туризма государство выступает как регулятор, дифференцирующий потоки туристов - внутри страны, из страны и в страну.

Другие два вида туризма - социальный и самодеятельный - в большей степени можно отнести к социальной сути туризма, т.е. к пониманию туризма как совокупности социальных институтов. Таким образом, социальный и самодеятельный туризм составляют институциональную структуру российского туризма с точки зрения роли государства.

Под социальным туризмом понимается туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей. В понятии социального туризма государство выступает не только в роли регулятора, но и полноценного участника туристской деятельности, по сути, организуя туристские поездки. Такой вывод находит подтверждение в положениях ст. 4 упомянутого закона, где указано, что развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма является приоритетным направлением государственного регулирования.

Под самодеятельным туризмом понимаются поездки граждан Российской Федерации, организуемые туристами самостоятельно. В этом случае государство выступает как косвенный регулятор турпотоков через поддержку отдельных туристских направлений и создание

условий для развития туристской индустрии внутри страны. Выделить как таковой туристский продукт очень сложно, поскольку между туристом и целью его путешествия исчезает посредник в виде туроператора или турагента, который организует поездку. При наложении экономических аспектов, анализ отношений в сфере туризма перемещается на микроуровень, а основным действующим фактором становятся социальные институты. Они регулируют формирование у потенциального туриста самой потребности в путешествии, оказывают влияние на формирование мотивов и цели путешествия.

В результате анализ системы российского туризма в статике позволяет сделать вывод о том, что мы имеем дело с социально-экономической системой. Содержание системы туризма не исчерпывается только отношениями производства, распределения, обмена, реализации и потребления тур-продукта. Нормативные правовые акты позволяют выявить круг участников системы туризма и проследить характер взаимоотношений между ними. Но при этом необходимо отметить некоторые пробелы в описываемой системе туризма. В частности, в приводимой классификации видов туризма никак не упомянут организованный туризм. Наличие этого вида туризма

признается через описание туристской деятельности, под которой понимается туроператорская и турагентская активность, а также иная деятельность по организации путешествий [10]. Однако в рамках институциональной системы туризма отсутствие этого элемента особенно заметно. Если микроуровень институциональной системы туризма представляет самодеятельный туризм, а макроуровень - социальный, то ме-зоуровень, который должны были бы представлять туроператоры и тураген-ты, оказывается незаполненным.

Стоит также отметить, что в основополагающих нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере туризма, слабо представлены иные туристские организации, помимо туроператоров и турагентов. Отсюда в институциональной системе туризма остается открытым вопрос о наличии четвертого элемента - организаций, предоставляющих возможности размещения, питания, доступа к туристским объектам в месте пребывания туриста. Тем самым осложняется анализ социальных институтов принимающей стороны, с которыми непосредственно взаимодействует турист в ходе путешествия.

Данные вопросы должны быть рассмотрены в ходе дальнейшего изучения системы российского туризма в ее взаимосвязи с другими институтами.

ЛИТЕРАТУРА И ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ

1. Беккер И.Л. Путешествие как способ социального бытия и становления личности // Известия Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского. 2006. № 6. С. 80-86.

2. Волошин Н.И. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 38-45.

3. Волошин Н.И. Правовые знания в подготовке студентов в сфере туризма и госте-

приимства //Вестник РМАТ. 2011. № 2 (2). С. 114.

4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

5. Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002.

6. Регионы России: социально-экономические показатели. Росстат, официальное издание. М, 2015. С. 198-199, 450-451.

7. Справка о Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http:// government.ru/docs/12933/

8. Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941.

9. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. № 644 «О Федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)"» (с изменениями и дополнениями).

10. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 02.03.2016).

УДК 331.

Т.И. ГУРОВА

ИННОВАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В УПРАВЛЕНИИ ПЕРСОНАЛОМ

Рассматриваются перспективы развития инновационных технологий управления персоналом в российских организациях. Раскрываются особенности и сущность инновационных технологий управления персоналом. Охарактеризованы перспективные технологии повышения эффективности управления персоналом на основе внедрения инноваций.

Ключевые слова: инновации, управление персоналом, инновационные технологии, организации.

The article presents the perspectives of development of innovative technologies in HR-management in Russian companies. It opens the specifics and core of innovative HR-management techniques. It characterizes the perspective technologies aimed to improve HR-management efficiency through innovation.

Keywords: innovation, personnel management, innovative technologies, organization.

Управление человеческими ресурсами в экономических системах рассматривается как один из основных факторов обеспечения их конкурентного развития. За время становления рыночной экономики было накоплено множество подходов к управлению

© Гурова Т.И., 2017

персоналом. Однако, в эпоху инновационного развития (пятого технологического уклада и постепенного перехода к шестому), приоритетными становятся инновационные технологии управления персоналом компаний.

В последние годы российские компании стремятся широко внедрять инновационные технологии в процесс