CC BY
25Экономические основы стратегического лесного планирования
Петров Анатолий Павлович,
доктор экономических наук, профессор, ректор, Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства, petrov@vipklh.ru
Прядилина Наталья Константиновна,
доцент кафедры экономики и экономической безопасности, ФГБОУ ВО «Уральский государственный лесотехнический университет», кандидат экономических наук, Lotos_nk@inbox.ru
В настоящее время в Российской Федерации назрела необходимость создания системы стратегического лесного планирования, которая должна: отвечать требованиям федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», обеспечивать достижение конкретных целей, заявленных Правительством РФ в «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации до 2030 года», опираться на новое лесное законодательство, учитывающее передовой отечественный и зарубежный опыт правового и нормативного обеспечения лесных отношений. По мнению авторов, главной задачей стратегического лесного планирования на федеральном уровне должно стать установление отраслевых и региональных приоритетов. На уровне субъектов РФ лесной план в формате региональной среднесрочной программы стратегического развития лесного сектора должен стать эффективным инструментом, позволяющим не только обеспечивать достижение целей и задач государственной политики в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, но оказывать положительное влияние на экономику региона и страны в целом. Ключевые слова: стратегическое планирование, лесной план, государственная программа развития, отраслевые приоритеты, региональные приоритеты
В сентябре 2013 года Правительство РФ утвердило «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации до 2030 года» [1], которые реализуют концепцию долгосрочного планирования социально-экономического развития страны в части лесных отношений и таким образом являются документом долгосрочного планирования, где определены принципы, главные цели и основные задачи государства в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и механизмы их реализации.
Структура Основ государственной политики должна стать методической базой для долгосрочного планирования развития лесного сектора на федеральном и региональном уровнях, так как именно на стадии планирования должны получить практическое применение механизмы реализации государственной политики при выполнении следующих задач: совершенствование лесного и смежного законодательства; интенсификация использования и воспроизводства лесов; развитие внутреннего рынка лесобумажной продукции, включая стимулирование производства потребительских товаров и формирование рынка экосистемных услуг в области леса; повышение конкурентоспособности российской лесной промышленности, в том числе путем увеличения производства лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью, максимального удовлетворения потребностей внутреннего рынка высококачественной конкурентоспособной продукцией лесопереработки российского производства и увеличения ее экспорта; повышение эффективности охраны лесов от пожаров, защиты лесов от вредителей, болезней и других неблагоприятных факторов, а также от незаконных рубок; повышение продуктивности и улучшение породного состава лесов на землях различного целевого назначения; сохранение экологического потенциала лесов; повышение научно-технического, технологического и кадрового потенциала лесного сектора экономики; развитие международного сотрудничества в переговорном процессе с иностранными государствами и международными организациями в сфере лесных отношений, направленных на защиту интересов Российской Федерации; формирование условий для участия граждан в принятии решений в области лесных отношений.
Решение названных задач в условиях законодательно установленных полномочий в сфере лесных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами требует соответствующего распределения их ответственности за достижение поставленных целей через механизм перспективного планирования, что является обязательным условием организации стратегического планирования при реализации принципа федерализма, на базе которого действующим законодательством сформированы лесные отношения.
Главной задачей перспективного планирования развития лесного сектора на федеральном уровне должно стать установление отраслевых и региональных приоритетов, что, в конечном счете, должно привести к созданию эффективных отраслевых и региональных структур, обеспечивающих высокодоходное использование лесов с проведением всего комплекса лесохозяйственных и природоохранных мероприятий.
Критерием для установления отраслевых приоритетов должен стать лесной доход, определяемый через рыночный механизм спроса и предложения на соответствующую продукцию на внутреннем и экспортном рынках.
Разработка отраслевых приоритетов в качестве долгосрочных ориентиров развития лесного сектора крайне необходима, чтобы в условиях дефицита финансовых средств направлять инвестиции в те отрасли, где имеются возможности для их инновационного развития. В настоящее время этот вопрос, к сожалению, решается в основном через лоббистское давление отдельных групп бизнеса на органы федеральной и региональной государственной власти, которые принимают решения по развитию и размещению отдельных отраслей и производств.
Отраслевой приоритет определяется в комплексе факторов, формирующих как предложение лесных ресурсов, так и спрос на них при производстве продукции конечного потребления. В этом состоит принципиальное различие предлагаемого концептуального подхода от тех подходов, которые были положены в основу «Стратегии
О £
ю
5
2
сч со £
Б
а
2 о
развития лесного комплекса до 2020 года», утвержденной в 2008 году совместным приказом Минсельхоза России и Минпромторга России [2], и лесных планов субъектов РФ, представленных региональными лесоустроительными проектами. Предложение древесных ресурсов нельзя формировать, ориентируясь только на данные учета лесных ресурсов вне связи с осуществляемым лесоресурсным менеджментом, который должен быть основан на законодательно установленных инструментах управления лесами, формах и процедурах доступа бизнеса к их использованию.
Лесоресурсный менеджмент призван создать конкурентную среду в сфере предложения ресурсов с мотивацией для всех субъектов лесных отношений - устойчивого лесоуправления, интенсивного ведения лесного хозяйства, неистощи-тельного лесопользования.
Только через лесоресурсный менеджмент можно превратить биологические древесные ресурсы в экономически доступные.
Конкурентную среду на рынках предложения древесных ресурсов создают:
■ формы доступа хозяйствующих субъектов к использованию лесов (аренда, концессии, договоры купли-продажи лесных насаждений, передача лесов во владение государственных организаций);
■ законодательно установленные процедуры, предоставляющие права на использование лесов (аукционы, торги, конкурсы, прямые переговоры);
■ участие государства в установлении цен древесных ресурсов (директивное назначение цен, переговорный механизм, либерализация цен и т. п.).
Инвестиционные ресурсы, расширяющие экономическую доступность лесов, классифицируются с подразделением на инвестиции, обеспечивающие ввод в действие новых производственных мощностей по заготовке и переработке древесины, реконструкцию и модернизацию действующих производств, создание инновационных технологий и новых видов продукции, и на инвестиции в создание и развитие социальной и транспортной инфраструктуры.
Учет всех приведенных выше факторов делает задачу оценки отраслевых приоритетов через механизм предложения ресурсов многовариантным по критерию получения лесного дохода.
В дополнение к сказанному при оценке отраслевых приоритетов (особенно если речь идет об отраслях с ориентацией на экспортные рынки) обязательно
надо учитывать фактор уникальности качественных характеристик отдельных видов лесных ресурсов. Примером таких ресурсов являются большеразмерная древесина хвойных пород (сосна, ель), используемая в отраслях с механической переработкой, с производством продукции, сохраняющей свойства древесины как природного полимера, которые трудно, если даже вообще возможно, воспроизвести, привлекая другие ресурсы.
Уникальность ресурсов древесины с высококачественными характеристиками должна ставить ограничения на их использование в других отраслях, включая те отрасли, где могут найти применение другие нетрадиционные ресурсы сырья - древесина быстрорастущих пород, макулатура в целлюлозно-бумажной промышленности. Таким экономическим ограничением должны стать более высокие цены древесины на корню, препятствующие использованию высококачественных ресурсов в производствах, где это качество не влияет на конечные результаты деятельности предприятий.
Все сказанное выше убедительно доказывает, что нельзя осуществлять перспективное планирование развития лесного сектора при лесоресурсном менеджменте, в котором отсутствует оценка отраслевых приоритетов.
Совершенствование лесоресурсного менеджмента должно проводиться в комплексе с мероприятиями по управлению спросом на круглые лесоматериалы и продукцию деревопереработки.
Такой подход следует рассматривать в качестве принципиальной особенности долгосрочного планирования развития лесного сектора Российской Федерации в сравнении с теми странами, где основным объектом управления является предложение ресурсов на лесных рынках (например, Китай, увеличивающий предложение ресурсов путем выращивания насаждений, представленных быстрорастущими породами, в качестве сырья для целлюлозно-бумажной промышленности).
Управление спросом на лесопродук-цию предполагает разработку комплекса мер, увеличивающих ее продажу на экспортном и внутреннем рынках, с пониманием того, что в силу сложившихся обстоятельств влияние Российской Федерации на состояние экспортных лесных рынков ограничено, и любые прогнозы в этом направлении содержат много неопределенностей и рисков. В то же время развитие внутренних рынков потребления лесопродукции подлежит ре-
гулированию и, как показывает отечественный опыт управления спросом в других отраслях (например, производство легковых автомобилей), дает высокие результаты по объему продаж за относительно короткие сроки.
Управление спросом на лесопродук-цию на внутреннем рынке должно идти по двум направлениям:
- увеличение поставок лесопродукции по государственному заказу организациям, находящимся на бюджетном финансировании, с обязательным предъявлением требований по качеству (например, с наличием экологических сертификатов). Объемы потребления лесопродукции по государственному заказу зависят от состояния бюджетной системы в части тех средств, которые выделяются организациям на приобретение мебели, стройматериалов и бумажной продукции;
- увеличение продаж лесопродукции населению через оптовую и розничную торговлю.
Последнее направление следует рассматривать как многообещающее при оценке отраслевых приоритетов, поскольку в данном случае население будет выступать в роли инвестора, направляя на рынок свои финансовые сбережения, в настоящее время размещаемые, как правило, на долгосрочных депозитах в банках. Использование денежных средств населения в качестве инвестиций, стимулирующих спрос на лесопродукцию, косвенно окажет и другое положительное влияние на состояние финансовой системы в стране через снижение инфляционных ожиданий.
Для привлечения денежных средств населения в качестве инвестиций в развитие лесного сектора государство обязано проводить мероприятия по аннулированию данного процесса с выбором отраслей, где интересы населения имеют долговременный, а не конъюнктурный характер. Такой отраслью с учетом зарубежного опыта должно стать деревянное домостроение в качестве локомотива для развития всего лесопромышленного производства.
В сравнении с деревянным домостроением проблемной является возможность привлечения средств населения к развитию биоэнергетики на базе использования древесного сырья, так как финансирование такого рода проектов возможно только с использованием средств муниципальных бюджетов и частного бизнеса.
Для оценки инвестиционных ресурсов, направленных на развитие отраслей
Отраслевой приоритет Региональный приоритет"____ Ранжирование отраслей лесного сектора
Ц 21 31
Ранжнрованне районов при размещении отраслевого лесного сектора У Мах НЦ
2}
3} * 3133
Рис. 1. Матрица стратегического планирования развития лесного сектора с использованием отраслевого и регионального приоритетов
1 г 1
Отраслевые приоритеты развигия Региональные приоритеты развития лесного сектора
Территориальная программа рачития лесного сектора (¡¡а уровне суоъе кта РФ)
I
|_Бизнес-планы освоения лесов хозяйствующими субъектами_
Рис. 2. Концептуальный подход к разработке территориальных программ развития лесного сектора
лесного сектора с участием средств населения, необходимо определить динамику спроса на лесопродукцию, потребляемую на оптовых и розничных рынках, в зависимости от мероприятий, оказываемых государством по стимулированию спроса. Интеграция мероприятий по управлению предложением и спросом на лесных рынках позволит провести ранжирование отраслей лесного сектора по их способности производить лесной доход при разных вариантах реализации управленческих решений.
Распределение лесных ресурсов на огромной территории страны требует наряду с оценкой отраслевых приоритетов обоснования условий эффективного размещения отраслей по экономическим районам и субъектам РФ (региональный приоритет развития лесного сектора). Эти условия будут различны как с позиций предприятия ресурсов (много- и малолесные районы), так и с позиций потребления лесной продукции на внутреннем рынке и возможности ее поставки на экспорт. Основным фактором, определяющим региональную привлекательность для развития лесного сектора, являются транспортные издержки. Транспортные расходы имеют место в двух сферах деятельности отраслей лесного сектора - при поставке круглых лесоматериалов предприятиям, перерабатывающим древесину на древесные полуфабрикаты и продукцию конечного потребления, и при поставке полуфабрикатов и продукции конечного потребления из
древесины на экспорт, организациям по государственному заказу, в оптовую и розничную торговлю.
Расходы на транспортировку круглых лесоматериалов определяются следующими факторами: оптимизацией перевозок при обосновании схем транспортного освоения лесов в качестве обязательных составляющих лесных планов субъектов РФ; институциональной организацией строительства и эксплуатации лесных дорог на базе государственно-частного партнерства; тарифами на перевозку круглых лесоматериалов различными видами транспорта.
Соответственно на расходы по доставке полуфабрикатов и продукции конечного потребления из древесины до покупателей в странах - импортерах и до пунктов реализации через государственные заказы, оптовую и розничную торговлю зависят от формы организации лесопромышленного производства (от масштабов горизонтальной и интегральной интеграции производить, их технологических связей) и от тарифов на перевозку лесной продукции с учетом возможных субсидий государства.
С учетом сказанного эффективность размещения отраслей лесного сектора по районам будет определяться удельным весом транспортных затрат в стоимости продукции по двум названным выше сегментам (перевозка круглых лесоматериалов и продукции деревопереработки). В экономике этот показатель называется транспортабельностью.
Эффективному размещению отраслей лесного сектора соответствует показатель с минимальной транспортабельностью или с минимальными транспортными затратами в расчете на 1 м3 заготовленной в районе древесины.
Названные показатели создают основу для ранжирования экономических районов или субъектов РФ по региональному приоритету. В условиях наличия отраслевого и регионального приоритетов создается возможность осуществлять прогнозные оценки развития и размещения отраслей лесного сектора.
Рис. 1 представляет собой матрицу для прогнозных оценок при стратегическом планировании развития лесного сектора, где горизонтальные колонки содержат результаты ранжирования отраслей по критерию получения лесного дохода (например, принимаются: 1 - деревянное домостроение, 2i - производство мебели и т.п.), а вертикальные - ранжирования экономических районов по критерию транспортных расходов в стоимости продукции при размещении промышленности в том или ином районе (например, 1 - Северо-Запад, 2j - Дальний Восток и т.п.). Стрелкой показано направление, следуя которому эффективность принимаемых решений по развитию и размещению отраслей лесного сектора снижается. Приведенной матрицей реализуется концептуальный подход к стратегическому планированию развития лесного сектора, основанный на оценке отраслевых и региональных приоритетов.
Практическое применение изложенного подхода потребует привлечения большого количества информации о затратах и доходах в лесном секторе, а, следовательно, скоординированных усилий научных и проектных организаций в течение длительного периода. Установление в рамках федеральных программ развития лесного сектора отраслевых и региональных приоритетов делает возможной замену действующих лесных планов субъектов РФ территориальными программами развития лесного сектора, которые, по сути, должны стать региональными бизнес-планами, ориентированными на достижение экономических результатов.
Концептуальный подход к разработке территориальных программ развития лесного сектора, создающий необходимую информационную базу для определения экономической доступности лесов, дан на рис. 2. Он возможен лишь тогда, когда перспективное планирование развития лесного сектора на федеральном
© £
Ю
I
2
сч со £
б
а
2 о
уровне будет опережать подготовку документов регионального планирования. Только в этом случае будет исключено повторение ошибок, допущенных при разработке и утверждении лесных планов субъектов РФ в 2008 году, когда не учитывался фактор спроса на лесопро-дукцию на внутреннем и внешнем рынках.
Концептуальный подход предполагает обязательное привлечение хозяйствующих субъектов к перспективному региональному лесному планированию, что не было сделано при разработке действующих лесных планов субъектов РФ.
Возможность привлечения частного и государственного лесного бизнеса к региональному лесному планированию создается при замене аукционного доступа к использованию лесов конкурсным. Доступ к использованию лесов через конкурсные процедуры потребует другой (в отличие от аукционов) институциональной организации управления лесами, где инструментом отбора эффективных лесопользователей должен стать бизнес-план освоения лесов, не только по форме, но и, по сути, заменяющий проект освоения лесов в существующей практике арендных отношений.
Бизнес-план освоения лесов должен содержать планируемые показатели деятельности арендатора на лесном участке, включая объемы заготовки древесины и проводимых лесохозяйственных мероприятий на весь период действия договора. Центральное место в нем должны занять критерии эффективности планируемых мероприятий, основанные на показателях потенциального лесного дохода.
Если все долгосрочные обязательства хозяйствующих субъектов по договорам аренды или договорам бессрочного использования лесов государственными организациями будут установлены в бизнес-планах освоения лесов, то последние должны стать основой регионального лесного планирования, при котором лесные планы субъектов РФ в статусе лесоустроительных проектов заменяются территориальными программами развития лесного сектора.
Региональный аспект - Свердловская область. Лесной сектор Свердловской области переживает не лучшие времена. Информация о большинстве предприятий если и появляется в СМИ, то зачастую носит негативный характер. Основная причина - отсутствие актуальной системы регионального стратегического планирования развития лесного сектора.
Между тем в Свердловской области есть документы перспективного планирования, связанные с лесным сектором:
1) «Лесной план Свердловской области на 2009-2018 годы» [3], утвержденный в 2008 году (актуализированный в 2013 году) по набору типовых форм с исходной информацией, так и по выходным показателям предстал региональным лесоустроительным проектом, исполнение рекомендаций которого никогда не было обязательным в лесоустроительной практике.
2) «Стратегия развития лесопромышленного комплекса Свердловской области до 2020 года» [4]. Данные, которые в нем содержатся, устарели: в них учтена информация за 2008 год (год создания документа) и 2011 год (год актуализации данных). То есть к изменившимся экономическим и геополитическим условиям современности стратегия не приспособлена, ее положения неактуальны.
3) Государственная программа Свердловской области «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2024 года» [5]. Документ вполне рабочий, но по определению не затрагивающий вопросы лесного бизнеса.
Такая ситуация характерна не только для данного субъекта РФ.
Возможность решения проблемы на уровне субъектов РФ. По мнению авторов статьи, субъектам РФ необходимо на базе лесных планов сформировать научно-обоснованную, актуальную среднесрочную региональную программу развития лесного сектора, увязанную с федеральной стратегией развития лесного сектора, учитывающую интересы лесного бизнеса и лесного хозяйства, и опирающуюся на принципы рыночной экономики и реалии сегодняшнего дня.
Правовое поле, созданное федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [6], позволяет перевести существующие лесные планы субъектов РФ из формата лесоустроительных проектов в формат территориальных программам развития регионального лесного сектора, построенных на принципах бизнес -планирования.
Для реализации предложенного концептуального подхода к разработке территориальных программ развития лесного сектора их структура должна быть определена программно-целевыми методами с разделением показателей программы на выходные (результирующие) и входные (ресурсные).
Центральным вопросом при разработке региональных программ развития лесного сектора является установление временных горизонтов планирования -сроков плана. Основным критерием для принятия решений является возможность получения достоверной информации при формировании нормативной базы. Оптимальным вариантом выглядит срок в пределах 5 лет, особенно для тех сегментов лесного сектора, где для финансирования мероприятий используются средства федерального бюджета, утверждаемого на трехлетний период.
Ситуация с оценкой бюджетного финансирования в части осуществления ле-сохозяйственных мероприятий улучшилась с утверждением Государственной программы развития лесного хозяйства до 2020 года [7].
Структура региональной программы в виде ее блоков приведена на рис. 3. Блоки представляют логически связанную систему, в которой выходные показатели одного блока становятся входными показателями другого блока. Базовыми являются блоки 1 и 2, предназначение которых состоит в сравнении предложения ресурсов со спросом на них на внутреннем и экспортном рынках.
Лесоресурсный потенциал (блок 1) оценивается по системе показателей, традиционно применяемых в лесоучетных работах(лесоустройство,государственная инвентаризация лесов, государственный лесной реестр). Объектом его оценки являются лесничества (лесопарки). Чтобы государственное и хозяйственное управление лесами на региональном уровне осуществлялось на принципах устойчивого развития, при итоговой оценке состояния лесов в блоке 1 следует использовать признанные в международной практике критерии и индикаторы устойчивого лесоуправления.
Это позволит перевести международные обязательства Российской Федерации по устойчивому управлению лесами на уровень ее субъектов.
Информацию по лесоресурсному блоку должен предоставлять федеральный орган исполнительной власти в сфере лесных отношений (Рослесхоз) на бесплатной основе. Это следует соответствующим образом отразить в соглашениях между Рослесхозом и органом исполнительной власти субъекта РФ, которые вводятся в практику их взаимодействия в целях повышения эффективности исполнения органами государственной власти регионов переданных им полномочий.
Рис. 3. Программно-целевая организация разработки региональных программ развития лесного сектора
Наибольшие сложности при разработке региональных документов стратегического развития лесного сектора могут возникнуть с информационным обеспечением, необходимым для блока 2 «Спрос на лесопродукцию и услуги на внутреннем и экспортных рынках». Объемы спроса на лесопродукцию на внутреннем и экспортном рынках должны быть установлены, как уже отмечалось ранее, документами стратегического планирования на федеральном уровне. Такое определение должно быть сделано с учетом отраслевых и региональных приоритетов. Субъект РФ должен установить спрос на лесопродукцию в распределении его по объемам потребления продукции внутри субъекта Рф и с поставкой продукции за пределы региона, включая экспорт.
Объемы планируемого спроса на лесопродукцию и услуги на внутреннем и экспортном рынках в блоке 2 должны быть обоснованы строгими расчетами с учетом изложенных выше положений о разделении ответственности Российской Федерации и ее субъектов за предоставляемую информацию. Материалы должны ориентировать лесной сектор на инновационное развитие. Это означает, что в лесном секторе не только должна производиться продукция, освоенная рывками, но и должны предлагаться новые технологические и технические решения, обеспечивающие продвижение на рынки новых видов продукции.
Блок 3 «Экономически доступные ресурсы, виды и формы их использова-
ния» синтезирует информацию, представленную блоками 1 и 2. Определено экономически доступных ресурсов предшествуют разработка и утверждение соответствующей методики в виде нормативного документа, регламентирующего лесоучетные работы. В этом блоке экономически доступные ресурсы должны быть размещены по видам их использования, руководствуясь положениям ст. 25 Лесного кодекса Рф [8], и по зонам освоения в соответствии с требованиями ст. 102-109.
Предоставление информации для разработки блока 3 региональной программы должно находиться в совместной ответственности федеральных и региональных органов государственной власти в сфере лесных отношений. Основным документом для получения информации должен стать государственный лесной реестр при условии, что в нем будет содержаться документированная экономическая информация. К блоку 3 прилагаются карты с размещением экономически доступных ресурсов по видам их использования в границах лесничеств и лесопарков, а также зоны их планируемого освоения.
Особое место в региональной программе занимает блок 4 «Охрана и защита лесов». Его содержание должно быть представлено конкретными адресными мероприятиями, обеспечивающими выполнение требований ст. 51-60 Лесного кодекса РФ с учетом внесенных в гл. 3 изменений и дополнений. Объемы работ по всем мероприятиям в распределении
по годам должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение, представленное: объемами бюджетных инвестиций; на осуществление текущей деятельности; объемами бюджетных инвестиций; трудовыми затратами на выполнение всего комплекса мероприятий по охране и защите лесов; количеством работающих в специализированных государственных № осуществляющих деятельность в области охраны и № лесов; объемами финансирования текущей деятельности по охране и защите лесов частным бизнесом (арендаторами лесных участков): объемами инвестиций частного бизнеса в мероприятия по охране и защите лесов. Результирующие показатели блока 4 - объемы финансирования на охрану и защиту лесов с распределением по годам источникам финансирования: федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, частный бизнес.
Предоставление информации для разработки этого блока является ответственностью федеральных и региональных органов государственной власти.
Объемным по количеству привлекаемой информации должен быть блок 5 «Производство промышленной продукции и оказание услуг». Для удобства планирования в нем присутствуют отраслевые сегменты, количество которых может различаться по регионам в зависимости от того, какие функции леса используются и какие объемы хозяйственной деятельности осуществляются.
В качестве отраслевых сегментов блока 5 целесообразно выделить: заготовку древесины при всех видах рубок; производство продукции при механической и химико-механической переработке древесины (лесопиление, производство фанеры, плит); целлюлозно-бумажное и лесохимическое производства, включая биоэнергетику (при масштабном производстве биоэнергетика заслуживает разработки в отдельном сегменте); использование не древесных лесных ресурсов, а также социальных и экологических функций лесов (предоставление услуг).
Для каждого сегмента блока по годам плана устанавливаются: объемы продукции или услуг в натуральном измерении; валовой доход в действующих ценах; прибыль (убыток); Добавленная стоимость суммированием затрат на оплату труда, страховых взносов, полученной прибыли; инвестиции в производственную сферу; занятость работников; объем потребленного древесного сырья (в том числе доставленного из-за пределов региона); объем продукции,поставленной
О £
ю
5
2
сч со £
Б
а
2 о
на экспорт; полученный лесной доход; поступления лесного дохода в бюджетную систему.
По приведенному набору показателей оценивается вклад приоритетных инвестиционных проектов освоения лесов в развитие лесного сектора. По каждому показателю устанавливается его изменение при реализации приоритетных инвестиционных проектов по следующей схеме: валовой доход (всего), в том числе от реализации инвестиционных проектов; инвестиции в производственную сферу (всего), в том числе на реализацию инвестиционных проектов и т.д.
Ответственность за предоставление информации для разработки блока 5 должна быть возложена на органы государственной власти субъекта РФ.
Основным видом информации должны стать бизнес-планы хозяйствующих субъектов, осуществляющих производство продукции и оказание услуг при использовании лесных ресурсов.
Текущее и перспективное планирование лесохозяйственного производства, обеспечивающего выполнение работ в соответствии с требованиями ст. 61-66 Лесного кодекса РФ, выделено в блок 6 «Лесохозяйственное производство», так как, несмотря на вещественную форму результатов выполняемых работ при ле-совосстановлении, лесоразведении, уходе за лесом и лесном семеноводстве, ле-сохозяйственное производство до сих пор не признано предпринимательской деятельностью. Следствие сказанного -отсутствие возможности планировать развитие лесохозяйственного производства с применением показателей, приведенных в блоке 5.
На землях лесного фонда, не переданных в аренду, лесохозяйственное производство осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета на принципах сметного финансирования с оплатой исполнителю ежегодно выполняемых работ.
На землях лесного фонда, переданных в аренду, лесохозяйственное производство по своей сути является дополнительным финансовым обременением частного бизнеса, причем без установления процедур такого обременения в законодательных и нормативных документах, что делает затруднительной оценку как результатов лесохозяйственных работ, так и затрат на их проведение.
В целях ориентации планирования лесохозяйственных работ на конечные результаты. Необходимо признать готовой продукцией лесовосстановления за-
конченные объекты в виде молодняков искусственного и естественного происхождения в возрасте их перевода в покрытую лесом площадь. Такое признание позволит в будущем реформировать экономические отношения в лесохозяйствен-ном производстве, переведя его на рыночную организацию по аналогии с лесопромышленным производством.
В существующих условиях блок 6 должен содержать следующий набор показателей: объемы работ по годам в ле-совосстановлении, лесоразведении и уходе за лесом в натуральных единицах с разделением на земли, переданные и не переданные в аренду; молодняки естественного и искусственного происхождения, переведенные в покрытую лесом площадь с разделением на земли, переданные и не переданные в аренду; заготовка семян; производство саженцев; объем субвенций из федерального бюджета на выполнение лесохозяйственных работ; объем финансирования лесохо-зяйственных работ из бюджета субъекта РФ; объем финансирования текущей ле-сохозяйственной деятельности за счет средств арендаторов лесных участков; инвестиции в развитие лесного семеноводства, включая средства федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, частного бизнеса; занятость в лесохозяй-ственном производстве (чел-годы).
Информацию для разработки блока 6 предоставляют федеральные органы государственной власти в части размера субвенций из федерального бюджета и субсидий в инвестиции на развитие семеноводства, органы государственной власти субъекта РФ в части производственных показателей, оценивающих выполнение лесохозяйственных работ.
Планирование мероприятий при разработке блока 7 «Создание и развитие лесной транспортной и социальной инфраструктуры» сопряжено с большим количеством нерешенных или недостаточно решенных вопросов на законодательном и нормативном уровнях. Надежды на то, что частный бизнес, получив в аренду земли лесного фонда на достаточно длинный срок - до 49 лет, будет создавать и развивать транспортную инфраструктуру за счет собственных средств, не оправдались, о чем свидетельствует практика арендных отношений в Российской Федерации.
Очевидно, решить данную проблему можно только через совместную финансовую ответственность государства и частного бизнеса, при этом ситуация усложняется выбором балансодержателя
лесных дорог, построенных с участием средств федерального и регионального бюджетов. Дело в том, что дорога постоянного действия должна быть на балансе организации, которая будет обязана ее поддерживать в пригодном для эксплуатации состоянии, проводя соответствующие обслуживание и ремонты.
Согласно существующей классификации дорог, распределение финансовой ответственности субъектов лесных отношений за создание и развитие транспортной инфраструктуры должно быть следующим:
■ строительство и содержание временных транспортных путей, получивших название «усы», осуществляют хозяйствующие субъекты, осваивающие леса на основании договоров аренды, за счет собственных оборотных средств. Затраты на эти цели включаются в себестоимость круглых лесоматериалов. Построенные усы, не будучи объектом капитальных вложений, не являются основными фондами хозяйствующих субъектов;
■ строительство и содержание веток лесных дорог постоянного действия исключительно целевого назначения осуществляют хозяйствующие субъекты, осваивающие леса на основании договоров аренды, привлекая в форме инвестиций собственные средства из прибыли и средства бюджета субъекта РФ. Ветки используются в качестве транспортных путей для доставки круглых лесоматериалов к магистральным дорогам общего пользования, для обеспечения проведения лесо-хозяйственных мероприятий, в том числе по охране и защите лесов, для освоения населением ранее необжитых территорий. Стоимость построенных веток учитывается в составе активов (основных фондов) хозяйствующего субъекта. Как следствие, затраты на содержание веток финансируются за счет амортизационных отчислений, начисляемых на их балансовую стоимость;
■ строительство и содержание магистральных путей в качестве дорог общего пользования осуществляются через субсидиарную ответственность федерального и регионального бюджетов. Возможно, в определенных случаях, привлечение к строительству дорог средств частного бизнеса на корпоративной основе (например, когда дороги обслуживают потребности разных хозяйствующих субъектов из разных секторов и отраслей экономики);
■ балансодержателями магистральных дорог общего пользования должны быть государственные структуры с соот-
ветствующими правами. Строительству лесных дорог всех видов и назначений должны предшествовать разработка и утверждение схемы транспортного освоения лесов для региона в целом. Этот регламентирующий документ должен быть разработан с учетом целей перспективного плана социально-экономического развития субъекта РФ, чтобы создаваемая транспортная сеть обслуживала потребности всех секторов экономики без нанесения ущерба окружающей природной среде.
Рослесхозу, в последние годы уделяющему большое внимание вопросам увеличения лесоресурсного потенциала страны за счет строительства лесных дорог, следует разработать и утвердить методику оценки эффективности схем транспортного освоения лесов на основе нормативных документов, которые использовались проектными организациями бывшего Минлеспрома СССР.
Схема транспортного освоения лесов с соответствующими расчетами и картографическими материалами должна быть обязательным приложением к блоку 7. Содержание его должно быть представлено следующими показателями: ввод в действие по годам лесных дорог (км), в том числе временных дорог (усов), дорог постоянного действия и целевого назначения (веток), магистральных путей (дорог общего пользования); увеличение грузооборота по объему перевозимых круглых лесоматериалов (м3); увеличение транспортно-освоенной площади земель лесного Фонда (га); инвестиции в строительство дорог, включающие субсидии из федерального бюджета, ассигнования из бюджета Российской Федерации, инвестиции частного бизнеса; стоимость 1 км вводимых лесных дорог по их видам (ветки, магистрали).
Количество видов дорог устанавливается в плане на основе условий освоения ресурсов (рельеф, почвы, длительность зимнего сезона и т.п.) и строительных норм и регламентов.
Исходя из ранее изложенных общих концептуальных положений, формирующих роль государства в системе его партнерства с частным бизнесом, блок 8 «Государственная поддержка развития лесного сектора» должен быть представлен набором конкретных мер, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти для поддержки развития лесного сектора.
Здесь не идет речь о прямых расходах средств федерального и регионального бюджетов, устанавливаемых в бло-
ках 4, 6 и 7. Мероприятия блока 8 призваны регулировать экономическую среду в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Их следует классифицировать на федеральные и региональные с подразделением на те, которые стимулируют производителей и потребителей лесопродукции и услуг. К таким мероприятиям относятся получение налоговых преференций, облегчение доступа к кредитным ресурсам, а также таможенное регулирование экспорта и импорта лесопродукции. По каждому мероприятию проводится оценка ожидаемых экономических, социальных и экологических последствий.
Блок 9 «Обобщающие экономические показатели развития лесного сектора» интегрирует доходы, затраты и ресурсы, содержащиеся в блоках 4-7. Названная интеграция обеспечивается установлением обобщающих показателей по той их номенклатуре, которая предусмотрена перспективными планами социально-экономического развития субъектов РФ.
Таким образом, программа развития лесного сектора становится отраслевым сегментом регионального перспективного плана, что создает региональным органам государственной власти значительные удобства для управления экономикой в условиях федеративных отношений.
Динамика обобщающих показателей эффективности развития лесного сектора, представленная блоком 9, должна рассматриваться в качестве главного критерия эффективности исполнения органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий в сфере лесных отношений.
Обобщающие стоимостные показатели, построенные на статистической отчетности, должны быть достоверны и публичны. Роль обобщающих показателей в качестве критерия оценки эффективности может быть повышена путем введения ряда этих показателей в систему тех, по которым планируется и выделяется регионам объем субвенций из федерального бюджета. К числу обобщающих показателей эффективности развития лесного сектора следует отнести: валовой доход (всего); валовой доход от поставок лесопродукции на экспорт; добавленная стоимость; прибыль; лесной доход, поступивший в бюджетную систему и страховые фонды (налоги, страховые взносы, экспортные и импортные сборы, плата за использование лесов); инвестиции (всего); инвестиции частного бизнеса; занятость (всего); количество вновь созданных рабочих мест; средний
размер оплаты труда; доля лесного сектора в валовом доходе, в валовом доходе при поставках продукции на экспорт, в добавленной стоимости, прибыли, поступлениях доходов в бюджетную систему всехуровней.
В представленном содержании территориальных программ региональное лесное планирование станет эффективным инструментом, обеспечивающим реализацию целей и задач государственной политики в сфере использования, воспроизводства охраны и защиты лесов.
Органы государственной власти в сфере лесных отношений на федеральном уровне должны проявить политическую волю, разработав и утвердив правовые нормативные акты, делающие лесное планирование проводником лесной политики.
Учитывая, что на сегодняшний день ключевым недостатком управления лесным сектором в РФ является отсутствие комплексности и системности в лесном планировании на федеральном и региональном уровне, авторы полагают, что учет вышеизложенных экономических основ при создании новой системы стратегического лесного планирования позволит улучшить ситуацию в лесном секторе и задаст необходимый вектор в сторону его инновационного развития.
Литература
1. Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1724-р "Об Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в РФ на период до 2030 г.".
2. Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 «б утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года».
3. «Лесной план Свердловской области на 2009-2018 годы»: Указ Губернатора Свердловской области от 03.06.2013 г. № 279-УГ «О внесении изменений в Лесной план Свердловской области на 2009-2018 годы", утвержденный Указом Губернатора Свердловской области от 29.12.2008 № 1370-УГ «Об утверждении Лесного плана Свердловской области на 2009-2018 годы».
4. Приказ Министерства промышленности и науки Свердловской области от 16.12.2013 № 317 "Стратегия развития лесопромышленного комплекса Свердловской области до 2020 года".
5. Постановление Правительства
О £
ю
I
2
Свердловской области от 31.05.2017 № 400-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 24.10.2013 «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Развитие лесного хозяйства на территории Свердловской области до 2020 года»".
6. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
7. Постановление Правительства РФ № 318 от 15.04. 2014 г. Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы».
8. Лесной кодекс РФ; утв. ФЗ от 4 декабря 2006 г. № 200.
The economic basics of strategic forestry
planning Petrov A.P., Pryadilina N.K.
All-Russia Institute of Continuous Education in Forestry
Currently, there is a need to create a system of strategic forest planning that aims: to meet the requirements of Federal Law no. 172
"About strategic planning in the Russian Federation"; to achieve specific goals declared by the Government of the Russian Federation in "Basics of State Policy in the Field of Use, Security, Protection and Reproduction of Forests in the Russian Federation for the period till 2030"; to base oneself upon new forest legislation, taking into account the progressive domestic and foreign experience of legal and prescriptive provision of the forest relations. According to the authors, the main task of strategic forest planning at Federal scale is to establish industry and regional priorities. At the scale of RF subjects, the Forest plan in a format of the regional medium-term program of forest sector strategic development should be an effective tool. The tool that is not only to ensure the achievement of the goals and objectives of state policy in the field of use, security, protection and reproduction of forests, but also positively influence the economy of the region and the country as a whole.
Keywords: strategic planning, forest plan, state development program, sectoral priorities, regional priorities
References
1. The order of the Government of the Russian
Federation of September 26, 2013 No. 1724-r «About Bases of state policy in the field of use, protection, protection and reproduction of the woods in the Russian Federation until 2030».
2. Order of the Ministry of Industry and Trade of
the Russian Federation No. 248, Ministry of
Agriculture of the Russian Federation No. 482 from 10/31/2008 «approval of the Strategy of development for a forest complex of the Russian Federation until 2020».
3. «The forest plan of Sverdlovsk region for 2009-
2018»: The decree of the Governor of Sverdlovsk region from 6/3/2013 of No. 279-UG «About modification in Lesnoy the plan of Sverdlovsk region for 2009-2018», approved by the Decree of the Governor of Sverdlovsk region from 12/29/2008 No. 1370-UG «About the statement of Lesnoy of the plan of Sverdlovsk region for 2009-2018».
4. Order of the Ministry of the industry and science
of Sverdlovsk region from 12/16/2013 No. 317 «Development strategy of timber processing complex of Sverdlovsk region till 2020».
5. The resolution of the government of Sverdlovsk
region from 5/31/2017 No. 400-PP «About introduction of amendments to the resolution of the government of Sverdlovsk region from 10/24/2013 «About the approval of the state program of Sverdlovsk region «Development of forestry in the territory of the Sverdlovsk region till 2020»».
6. The federal law from 6/28/2014 N 172-FZ (an
edition from 7/3/2016) «About strategic planning in the Russian Federation».
7. Resolution of the Government of the Russian
Federation No. 318 of 15:04. 2014. State program of the Russian Federation «Development of forestry for 2013-2020».
8. Forest code of the Russian Federation; утв.
Federal Law of December 4, 2006 No. 200.
сч
CO £
6 a
2 ©
