CC BY
132
Библиографический список
1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
2. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 51-65.
3. Шевцова Л. Ф. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997.
4. Колосов В. А., Туровский Р.Ф. Осенне-зимние выборы глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен // Полис. 1997. N° 1. С. 97-108.
5. БадовскийД.В. Трансформация политической элиты России - от «организации профессиональных революционеров» к «партии власти» // Полис. 1994. № 6. С. 42-58.
6. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.
7. Куколев ИВ. Трансформация политических элит в России // Общественные науки и современность. 1997. № 4. С. 82-91.
8.Дука А.В. Трансформация местных элит (институционализация общественных изменений: от протеста к участию) // Мир России = Universe of Russia. 1995. Т. 4, № 2. С. 106-117.
9. МоховВ. Эволюция региональной политической элиты России (1950-1990 гг.). Пермь, 1998.
10. Беляков Д.Е. Пространство власти: динамика административно-территориального устройства и системы управления хозяйством // Регионология. 1997. № 3. С. 57-68.
11. Чугров В. Электоральное поведение российских регионов (статистический анализ выборов декабря 1995 г.) // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 4. С. 23-39.
12. Афанасьев М.Н. Формирование представительных собраний правящих региональных групп // Полис. 1998. № 4. С. 116-119.
E.V. Krasilnikova Economic Costs and Results of the E-Government Conception Implementation in Russia
Approaches to the assessment of social-economic effectiveness of the e-government conception implementation are considered. Special attention is paid to the determination of the costs and the results of e-government formation.
Key words and word-combinations: e-services, information-communicative system, potency, social-economic effectiveness of e-government.
Рассматриваются подходы к оценке социально-экономической эффективности реализации концепции электронного правительства. Особое внимание уделяется определению величины издержек и результатов формирования электронного правительства.
Ключевые слова и словосочетания: электронные услуги, информационно-коммуникационная система, результативность, социально-экономическая эффективность электронного правительства.
УДК 004:33 ББК 65.39
Е.В. Красильникова
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ИЗДЕРЖКИ
И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
настоящее время под «электронным правительством» принято понимать совокупность информационно-коммуникативных средств и инструментов, направленных на повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов управления, должностных лиц. Центральной
идеей создания электронного правительства выступает стремление обеспечить граждан и юридических лиц быстрым и качественным доступом к правительственной информации и услугам на базе развернутых официальных порталов [1, с. 436].
Концепция электронного правительства впервые была нормативно закреплена в федеральной целевой Программе «Электронная Россия». Результатом реализации данной концепции должно стать формирование в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства - общедоступных информационных ресурсов, администрируемых государственными органами. Конечными целями формирования электронного правительства заявлялось:
- повышение качества государственного управления и эффективности взаимодействия государства и общества на основе предоставления гражданам актуальной информации о деятельности органов государственной власти в электронной форме;
- предоставление универсального доступа к получению государственных и муниципальных услуг;
- обеспечение эффективного контроля за деятельностью органов государственной власти [2].
Создание электронного правительства становится еще одним шагом на пути формирования в нашей стране информационного общества. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации [3] обозначен ряд целевых ориентиров - контрольных значений показателей развития информационного общества в Российской Федерации до 2015 г. В частности, доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг должна приблизиться к 100%.
Реализация концепции электронного правительства, как и любой другой масштабной программы, предполагает необходимость оценки ее конечной эффективности.
В классическом понимании эффективность определяется как соотношение результатов и издержек (затрат) на их достижение. В отношении программ и проектов, финансируемых из бюджетов различных уровней, Бюджетный кодекс РФ [4] под эффективностью и результативностью расходования бюджетных средств (бюджетной эффективностью) понимает соответствие одному из следующих условий - достижению заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижению наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценка эффективности реализации концепции электронного правительства может быть проведена на основе двух основных аналитических подходов. Первый из них, традиционно используемый при разработке и мониторинге выполнения программ социально-экономического развития, предполагает оценку степени достижения показателей (критериев), характеризующих непосредственные и конечные результаты реализации программы. В итоге получается оценка результативности. Второй подход заключается в соотнесении затрат (издержек) на реализацию программы и полученных результатов (социально-экономичес-
ких эффектов), по возможности в денежном эквиваленте. Таким образом оценивается социально-экономическая эффективность.
Обозначенные подходы являются взаимодополняющими, при этом каждый из них требует соблюдения определенных условий. Прежде всего необходимо иметь в виду, что предпосылкой достижения непосредственных и конечных результатов программы и последующих социально-экономических эффектов от ее реализации является своевременное и в полном объеме осуществляемое финансирование.
Подход, ориентированный на оценку результативности, требует четкого определения критериев и показателей достижения непосредственных и конечных результатов, которые должны соответствовать целям и задачам программы (концепции) и отвечать требованиям доступности, полноты, достоверности, своевременности, однозначности интерпретации, ясности понимания гражданами и должностными лицами. Кроме того, для объективной и однозначной оценки степени достижения целей и задач желательно, чтобы показатели были измеряемы, имели количественное выражение. При этом следует принимать во внимание то, что количественное выражение имеют отнюдь не все заложенные в концепции критерии - следовательно, это затруднит оценку степени ее реализации. Ограниченность данного подхода очевидна и заключается, главным образом, в его статичности и «одномоментности». Констатируя факт достижения (либо недостижения) установленных показателей - критериев реализации целей и задач программы на определенный момент времени, - он не позволяет спрогнозировать направления, величину и динамику последующей отдачи от результатов, достигнутых в ходе реализации программы.
При подходе, ориентированном на оценку социально-экономической эффективности, необходимо выявление всего комплекса направлений и «статей» затрат (издержек), а также требуется идентификация, систематизация и количественная оценка разноуровневых и разноплановых по содержанию социально-экономических эффектов - индикаторов социальной и экономической эффективности.
Предварительно отметим, что бюджетные затраты на реализацию Программы «Электронная Россия» либо отдельных ее этапов (проектов) достаточно легко поддаются количественной оценке, хотя величина некоторых составляющих экономических издержек не столь очевидна. К последним следует отнести затраты на компьютеризацию населения, в том числе издержки на подключение к сети Интернет и оплату трафика.
Определение преимуществ и выгод, достигаемых в результате реализации концепции электронного правительства, их количественная оценка представляется крайне непростой задачей в силу пролонгированности проявления и действия данных преимуществ и выгод. Результаты проявляются не только и не столько на данном этапе в виде снижения трансакционных издержек процесса предоставления-получения услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий (экономический эффект), сколько в долгосрочном периоде. Они реализуются в виде преодоления межведомственных барьеров в деятельности органов государственного управления, экономии средств на содержание органов государственной власти и выполнение ими своих функций при одновременном увеличении разнообразия и повышении качества оказания
услуг как для граждан, так и для бизнес-сообщества (сочетание экономической и социальной эффективности). Как показывает опыт других государств, у подобных проектов отсутствуют конкретные временные рамки: чем больше электронных услуг граждане получают, тем больше в долгосрочном периоде возрастают их требования. Именно в этом заключается главная сложность проблемы оценки эффективности оказания электронных услуг и, более широко, реализации концепции электронного правительства.
Оказание электронных услуг сегодня является одним из приоритетных направлений развития электронного правительства в странах дальнего зарубежья. Об этом свидетельствует, например, инициатива Европейского союза, который ввел систему постоянного мониторинга 20 основных услуг, оказываемых гражданам в государствах - членах ЕС.
Идея использовать характеристики электронных услуг как показатель развития электронного правительства в целом возникла на саммите лидеров стран ЕС в Лиссабоне в марте 2000 г.; в том же году была начата работа по формированию перечня базовых услуг и их характеристик [5]. В результате было выбрано 20 видов услуг - 12 для граждан и 8 - для бизнеса (табл. 1).
Таблица 1
Перечень базовых услуг для граждан и бизнеса в рамках концепции электронного правительства стран Европейского Союза
Базовые услуги для граждан Базовые услуги для бизнеса
1) Подоходный налог: декларирование и уплата; 2) поиск работы через службу занятости; 3) социальная помощь, в том числе выплата пособий по безработице, пособий на ребенка, возмещение затрат на медицинские услуги, оплата учебы; 4) оформление персональных документов (паспорта, водительских прав); 5) регистрация автомобиля; 6) подача заявлений на строительство; 7) информирование полиции (например, в случае кражи); 8) публичные библиотеки (доступность каталогов, поисковые средства); 9) свидетельства (о рождении, браке): запрос и предоставление; 10) подача заявлений на поступление высшие учебные заведения; 11) информирование о смене места жительства; 12) услуги, связанные со здравоохранением (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных госпиталях, заявка на лечение в конкретном госпитале и др.) 1) Социальные отчисления на служащих; 2) корпоративные налоги: декларирование и уплата; 3) налог на добавленную стоимость: декларирование, уведомление, возврат; 4) регистрация нового юридического лица; 5) подача статистических данных; 6) таможенное декларирование; 7) получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды; 8) государственные закупки
Схожие процессы перехода к оказанию государственных услуг в электронном виде осуществляются в Российской Федерации. Так, определен перечень первоочередных государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям, для перевода в электронный вид. В пилотных регионах, в частности в Республике Татарстан, на основе разработанного «пятиуровневого» алгоритма (получение информации об услуге; возможность «скачать» бланк; предварительная подача заявления, заполнение специальной формы через Интернет и назначение времени приема к специалисту; возможность отслеживать процесс прохождения документа у чиновников; получение услуги на портале органа государственной власти по принципу «одного окна») в 2009 г. завершилась апробация предоставления в электронном виде на третьем-пятом уровнях шести самых востребованных услуг, связанных с реестром прав и кадастром объектов недвижимости, оформлением загранпаспортов, оплатой штрафов за нарушение правил дорожного движения, пенсионными накоплениями и налоговыми платежами. К тому же республиканский портал услуг для населения был успешно интегрирован с федеральной архитектурой и порталом gosuslugi.ru.
Существует позиция, согласно которой термин «электронное правительство» и действия по его построению, а соответственно, приоритеты финансирования и показатели результативности (эффективности) трактуются преимущественно в духе информатизации государственных органов и автоматизации осуществляемых в них управленческих процессов и выполняемых функций (технократический подход). Между тем, как подтверждает зарубежный опыт, обособленные отраслевые проекты информатизации, приобретение любого количества компьютеров и серверов, установка программного обеспечения сами по себе не способны решить задачу создания электронного правительства, не оказывают существенного позитивного воздействия на повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти, достижение информационной открытости и оптимальности предоставления государственных услуг.
Преследуя аналогичные цели, противоположный (менеджериальный) подход ставит во главу угла необходимость преодоления административных и межведомственных барьеров в деятельности органов государственного управления. Электронное правительство определяется им в качестве «системного интегратора не только внутриорганизационных, но и межорганизационных горизонтальных связей» [6, с. 6-7], базирующегося на единых структурообразующих элементах: едином контуре управления с центрами ответственности в каждом министерстве (ведомстве), стандартах деятельности, управленческих регламентах, подходах к выбору инфокоммуникационных платформ и 1Т-решений.
Необходимая для оказания электронных услуг архитектура электронного правительства представляет собой сложную систему, включающую в себя ряд подсистем:
информационную и телекоммуникационную инфраструктуру (центры обработки данных, интегрированная система телекоммуникаций и связи, система функционирования электронно-цифровой подписи);
внутренний контур, обеспечивающий межведомственный электронный документооборот, интегрированное управление и межведомственное взаимодействие на основе информационно-аналитической системы органов государственной власти федерального либо регионального уровня;
внешний контур, предполагающий функционирование официального портала правительства, порталов услуг для населения и бизнеса.
Исходя из содержания концепции формирования в России электронного правительства, а также опыта и наработок регионов-лидеров, становления технологий электронного правительства, данные подсистемы могут включать в себя ряд необходимых обеспечивающих и функциональных институциональных структур и технологических компонентов.
К обеспечивающим структурам относятся Центры информационных технологий, выступающие в качестве основного оператора электронного правительства; центры управления межведомственным информационным обменом и единая межведомственная сеть обмена данными; информационно-справочная система, основанная на едином реестре государственных услуг; 1Т-парки, обеспечивающие развитие 1Т-инфраструктуры; программно-аппаратные комплексы для полноценного архивного хранения электронных документов. К функциональным компонентам можно отнести федеральный и региональные Интернет-порталы государственных услуг; Интернет-сайты государственных органов и муниципальных образований и Интернет-приемные; многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг; центры обработки телефонных обращений; электронные торговые площадки; инфоматы (многофункциональные терминалы для оказания услуг населению); электронные «удостоверения личности», совмещенные с банковской картой «Электронные карты гражданина».
Очевидно, что построение столь сложной электронной информационно-коммуникационной системы и эффективное использование ее возможностей предполагает немалые затраты на исследования и разработки, технологический инструментарий, программное обеспечение, определение единых стандартов оказания услуг и технических регламентов, периодическое регламентное обслуживание электронного оборудования, обеспечение и поддержание высокого уровня квалификации пользователей. Необходимо разрешение огромного числа технологических проблем, начиная от создания или модернизации существующих внутриведомственных информационно-технологических систем до их унификации в рамках всего правительства и образования единого информационнотехнологического комплекса.
Оценить затраты, результаты и определить эффективность внедрения концепции электронного правительства в Российской Федерации можно посредством сопоставления затрат (издержек) и результатов реализации Программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», поскольку данная Программа, а также средства, выделяемые органам исполнительной власти в рамках реализации концепции административной реформы в Российской Федерации, являются источником финансирования формирующегося электронного правительства.
В соответствии с первым подходом конечный перечень целевых показателей-индикаторов реализации Программы «Электронная Россия» включает в себя 122 пункта, плановые значения которых в настоящий момент достигнуты. Между тем по времени реализации Федеральной целевой программы ситуация складывалась различным образом. Например, в 2007 г. из четырнадцати предусмотренных целевых показателей по всем из них плановые значения были достигнуты в полном объеме. Данные по 2008 г. отсутствуют. В 2009 г. плановые значения были достигнуты по 24 из 28 целевых показателей. На 2010 г. также был определен перечень ключевых программных мероприятий и соответствующих показателей по направлениям «капитальные вложения», НИОКР и «прочие нужды».
Условием реализации второго подхода к оценке эффективности реализации концепции электронного правительства является определение прямых затрат на реализацию Программы «Электронная Россия» - объемов ее финансирования (табл. 2). Приведенные объемы взяты без учета софинансирова-ния за счет средств бюджетов субъектов РФ, которое планировалось в сумме 6594,78 млн рублей на весь период реализации программы (данный показатель не был достигнут).
Таблица2
Финансирование ФЦП «Электронная Россия» из средств федерального бюджета*
Наименование 2002- -2007 2008 2009 2010 Весь период
План Факт План Факт План Факт План Факт План Факт
Капитальные вложения, млн руб. 4977 4758 1875 1718 1213 1081 1199 57 9264 7614
НИОКР, млн руб. 1128 1099 491 448 260 230 177 26 2056 1803
Прочие нужды, млн руб. 4447 4374 1605 1438 1274 1248 1724 249 9050 7309
Всего, млн руб. 10 552 10 231 3971 3604 2747 2559 3100 332 20 370 16 726
* Рассчитано автором по данным 2010 г. по состоянию на 01.11.2010 г. [8].
Анализ плановых и фактических показателей дает основание сделать вывод о недофинансировании программы соответственно на 3% за период 2002-2007 гг.; на 9% - за 2008 г.; на 6% - за 2009 г., что объясняется сокращением расходов бюджетных средств на приобретение ресурсов для реализации Программы по итогам проведения торгов (конкурсов и аукционов). В первом полугодии 2010 г. суммарные кассовые расходы государственных заказчиков из федерального бюджета на реализацию Программы составили 31,31 млн рублей, то есть всего 1,0% от годовых бюджетных назначений, в том числе «капитальные вложения» (бюджетные инвестиции) -
0,79 млн рублей (0,06%), «прочие нужды» - 30,52 млн рублей (1,7%). Это свидетельствует о крайне низких темпах освоения выделенных средств в
2010 г. и может сказаться на конечных результатах и эффективности реализации Программы [7].
Планируемый эффект реализации мероприятий Программы в 2007-2010 гг. оценивается по следующим основным направлениям.
1. Повышение результативности управления проектами создания государственных информационных систем на основе перехода к централизованному проектированию информационно-коммуникационных и технологических решений для совместного использования органами государственной власти, свободному распространению типовых решений в интересах органов государственной власти, а также исключение дублирования соответствующих разработок на уровне отдельных ведомств.
Здесь ожидается исключение неэффективных расходов, составляющих до 10% всех бюджетных средств, выделяемых на внедрение информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, что за годы реализации Программы обеспечит бюджетный эффект в размере 16,65 млрд рублей.
2. Обеспечение доступности государственных информационных ресурсов для заинтересованных органов власти; интеграция государственных информационных систем и развитие межведомственной системы электронного документооборота.
Этим достигается снижение затрат органов государственной власти на организацию межведомственного обмена информацией на уровне до 25%, что за годы реализации Программы даст бюджетный эффект в размере 49,61 млрд рублей.
3. Снижение административной нагрузки на граждан и организации, связанное с сокращением времени получения ими государственных услуг и необходимой информации, а также со снижением количества вынужденных обращений граждан в органы государственной власти и времени ожидания.
В сочетании с уменьшением стоимости осуществления взаимодействия между органами государственной власти, организациями и гражданами в результате интеграции государственных информационных систем это позволит за годы реализации Программы получить в масштабах страны социально-экономический эффект в размере 7,42 млрд рублей.
4. Обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти за счет создания новых и модернизации действующих ведомственных сайтов сети Интернет, развития их информационного наполнения и функциональных возможностей, а также обеспечения тематического доступа к размещаемой на них информации через информационную систему «Правительственный портал».
Это должно повлечь сокращение затрат времени на обеспечение доступа гражданам России к информации о деятельности органов государственной власти и повысить уровень доверия к ним.
5. Повышение оперативности и качества принимаемых решений, сокращение издержек администрирования и управления за счет создания соответствующих информационных систем.
В конечном итоге это обеспечит модернизацию деятельности государствен-
ных и муниципальных структур, «совершенствование управления в самих органах управления».
Таким образом, ожидаемая социально-экономическая и бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы, рассчитанная в соответствии с приведенной в приложениях к ней методикой оценки социально-экономической и бюджетной эффективности, составит 73,68 млрд рублей [9]. Это позволяет сделать вывод о возможном превышении достигнутого результата в денежном эквиваленте над понесенными прямыми бюджетными затратами (издержками) более чем в четыре раза.
Возникает закономерный вопрос: с учетом каких допущений делается данный вывод, насколько он корректен с точки зрения вероятности достижения указанного соотношения издержек и результатов?
Во-первых, еще раз отметим, что предлагаемый показатель социальноэкономической и бюджетной эффективности носит комплексный характер и нацелен на отражение не только количественно измеряемой бюджетной эффективности (экономии, сокращения расходов бюджетных средств), но и в определенной мере приводимых к денежному измерителю показателей уменьшения затрат труда, времени, количества обращений. Вместе с тем данный показатель не в состоянии учесть развивающиеся «во времени» качественные социально-экономические эффекты, не поддающиеся количественной оценке, такие, как информационная открытость; оперативность и качество принимаемых решений; осознание первичности интересов граждан по сравнению с интересами бюрократии; формирование нового, соответствующего «информационному обществу» имиджа государства; изменение менталитета граждан и их отношения к власти. С учетом изложенного значение данного показателя представляет собой скорее экспертную, прогнозную оценку.
Во-вторых, существенное влияние на формирование в России электронного правительства и степень проявления ожидаемых положительных результатов (эффектов) его деятельности могут оказать риски реализации концепции: риск отсутствия повышения качества государственного управления от внедрения информационных и коммуникационных технологий; риск пассивного сопротивления распространению и использованию органами государственной власти результатов выполнения мероприятий концепции, отсутствие необходимой мотивации; риск низкой эффективности реализации мероприятий и недостижения запланированных результатов; риск недостаточной гибкости и адаптируемости мероприятий к изменениям в организации и деятельности органов государственной власти; риск дублирования и несогласованности выполнения работ по формированию технологий электронного правительства и других государственных программ и проектов внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти.
В-третьих, существует ряд факторов, ограничивающих возможности «внедрения» электронных услуг и, соответственно, препятствующих максимизации результата. Речь идет о «цифровом неравенстве». Далеко не все граждане
имеют возможность использовать компьютер и сеть Интернет, а поскольку государство, в отличие от частнопредпринимательского сектора, разумеется, не может ориентироваться лишь на часть граждан, то возникает необходимость поддержания дублирующих форм оказания государственных услуг -личного посещения государственных органов, телефонных звонков, почтовых отправлений - с несением соответствующих затрат. Очевидно, что реальная экономия средств может быть достигнута только в том случае, когда цифровое неравенство будет незначительным настолько, чтобы можно было ликвидировать традиционные формы предоставления услуг. Кроме того, данный фактор проявляется и в региональном разрезе: регионы (субъекты Российской Федерации) имеют разный «индекс готовности» к технологиям информационного общества.
Препятствием на пути реализации концепции электронного правительства в России является в целом недостаточно высокий, в сравнении с другими странами, уровень развития информационных технологий. Российская Федерация заметно отстает от лидеров рейтинга как по уровню развития широкополосных сетей связи и доступа к сети Интернет, так и по уровню использования персональных компьютеров. Существует и психологический фактор «неприятия» гражданами электронных услуг по причине стереотипного восприятия Интернета как среды развлечения и некоторого недоверия к государственным структурам при их перемещении в виртуальную электронную среду.
Более точное соотнесение экономических результатов и издержек реализации концепции «электронного правительства» возможно на основе дальнейшей отработки технологий электронного правительства в пилотных регионах и в целом по России, системного мониторинга возникающих проблем и социально-экономических эффектов, совершенствования методики их количественной оценки.
Библиографический список
1. Кобелев O.A. Электронная коммерция: учеб. пособие. М., 2006.
2. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)»: утв. постановлением Правительства РФ от 28 янв. 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531.
3. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 7 февр. 2008 г. № Пр-212 // Рос. газ. 2008. 16 февр., № 34.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
5. Отчет «Электронная Европа: сравнительные показатели». URL: //http://www.microsoft.com./ Rus/ Government/newsletters/issue19/ 03.mspx
6. Юртаев A.H. Создание «электронного правительства» на региональном уровне как комплексная управленческая инновация // Вестник Моск. ун-та. Сер. 21: Управление (государство и общество). 2009. № 3.
7. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFinDoc?fcp=134&fin=92&year=2010
8. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2010/134/
9. URL: http://www.programs-gov.ru/28_4.php
