CC BY
54
УДК 332.14
КОТЛЯРОВ М. А.
Экономические инструменты разрешения конфликтов в процессе градостроительной деятельности
В статье раскрывается важность более широкого применения экономических инструментов урегулирования конфликтов в процессе градостроительной деятельности. Обоснована необходимость сближения теоретико-методологических подходов, применяемых в градостроительной науке и экономике, а также терминологического аппарата и практического инструментария прогнозирования и разрешения конфликтов. Выделены несколько типов градостроительных конфликтов, для разрешения которых должны внедряться прозрачные компенсационные механизмы. Их применение во многом определяет качество государственного и местного управления, а также эффективность политики, направленной на развитие городских территорий.
Ключевые слова: развитие городских территорий, эффективность, градостроительный конфликт, экономические интересы, компенсационный механизм.
KOTLYAROV M. A.
ECONOMIC INSTRUMENTS OF CONFLICT SETTLEMENT IN TOWN-PLANNING ACTIVITY
The article addresses the need for greater use of economic instruments for conflict resolution in the process of urban development activities. The necessity of convergence of theoretical and methodological approaches in urban planning science and economics, as well as terminological apparatus and practical tools of forecasting and resolution of conflicts. Several types of urban conflicts, which need appropriate transparent compensation mechanisms identified. The application of these mechanisms determines the quality of state and local government, as well as the effectiveness of policies aimed at the development of urban areas.
Keywords: urban areas development, effectiveness, urban planning conflict, economic interests, compensation mechanism.
Котляров Максим
Александрович
доктор экономических наук, профессор кафедры прикладной экономики, Технический университет УГМК
e-mail: [email protected]
Развитию городских территорий по определению присущ конфликт интересов. Вряд ли в процессе осуществления градостроительной деятельности возможно достижение таких комбинаций, при которых не было бы столкновений частных и публичных либо общественных и коммерческих интересов, и все стороны в результате оказались бы в выигрыше. Такая ситуация недостижима как в странах с развитыми традициями планирования развития городов, так и в странах, где реализация рыночных механизмов развития территорий проходит период становления. Решение проблемы ущемления интересов отдельных лиц или целых социальных групп в процессе градостроительной деятельности во многом лежит в экономической плоскости, а именно в том, насколько понятен, прозрачен и функционален компенсационный механизм. Данная проблема требует глубокого теоретико-методологического междисциплинарного осмысления, что подразумевает сближение научно-практического инструментария, применяемого экономистами и градо-
строителями. Проще говоря, они должны начать использовать один язык и понятные друг другу приемы и методы оценки эффективности градостроительной политики. Для России это актуально еще и в плане коррекции стандартов и программ среднего и высшего образования, так как практика развития наших городов требует профессионального, методологического и терминологического понимания между градостроителями, девелоперами, экономистами, представителями органов власти и местного самоуправления, основу чему может дать качественная образовательная система.
Постановка проблемы о взаимодействии градостроительной науки и экономики
Одной из недавних работ, направленных на сближение позиций экономистов и градостроителей стала коллективная монография «Руководство по экономике города и градостроительной деятельности» под редакцией Н. Брукс, К. Донахью и Г. Кнаапа [1, 16]. В ней отмечается, что, несмотря на исторические
различия в оценке перспектив и методологии, сферы науки об экономике города и градостроительства пересекаются в таких предметных областях, как: цели и задачи современных городов и развитие городской экономики; повышение эффективности городских услуг, городского транспорта; рациональное использование городских земель и др. Работа указанных авторов направлена на налаживание междисциплинарного диалога, прежде всего, между экономистами и градостроителями. Авторы высказываются по таким вопросам, как: принципы градостроительства и развитие экономики современного города; структура города, процессы его роста и развития; вопросы социальной справедливости и равенства; использование городской земли и транспортная политика; развитие экономического, трудового и человеческого капитала; бюджет города и эффективное управление финансовыми потоками; развитие городов в контексте глобализации.
Н. Брукс приводит слова одного из ведущих специалистов в сфере градостроительства Томаса Агнотти (Tomas Agnotti), точно обозначившего критическую дилемму, с которой сталкиваются градостроители: «Как победить в битве против расширения пагубного использования городских земель без стимулирования процессов вытеснения населения и джентрификации?» [2, 10]. В свою очередь, специалист в сфере экономики города из Гарвардского университета Эдвард Глейзер (Edward Glaeser), который описывает пространственное равновесие как «центральную концепцию экономической географии и экономики города», отмечает, что сила концепции пространственного равновесия заключается в ее способности «предвидеть, что если что-то особенно хорошо развивается в одном месте, то нам следует ожидать увидеть что-то плохое, что непременно балансирует это хорошее» [3, 2-3]. Изначально не все осознают, что Т. Агнотти и Э. Глейзер, по сути, говорят об одном и том же, во многом потому, что предметы «Экономика города» и «Градостроительство» используют разный язык и терминологию, равно как и методологический инструментарий. Однако эти две дисциплины, очевидно, имеют много общего на фундаментальном уровне. Значительная часть процесса преподавания экономики города градостроителям и наоборот строится на использовании общего тер-
минологического и аналитического инструментария [1, 15-16].
В целом, можно сформулировать научную и практическую проблему, которая требует совместного исследования экономистами и градостроителями следующим образом. Развитие городских территорий подразумевает конфликты и наличие лиц, чьи интересы в результате ущемлены. Отсюда уместно сформулировать следующее вопросы:
♦ каким образом можно оценить эффективность градостроительной политики?
♦ что такое компенсационный механизм и как он должен работать в процессе развития городских территорий?
Экономическая эффективность и компенсационный механизм в градостроительстве
Принципиальная разница при оценке эффективности городских процессов экономистами и градостроителями может быть проиллюстрирована простым примером. Победа в баскетбольном матче со счетом 100 : 98 — это победа, и победители не расстраиваются из-за пропущенных голов, ведь результат достигнут. Аналогично при проведении анализа благосостояния экономисты склоны выносить суждения об эффективности, руководствуясь моделью Н. Калдора и Дж. Хикса1. Ее суть состоит в том, что трансформации экономической системы, ее переходы из одного состояния в другое способны увеличить общее благосостояние, если те, кто выигрывает при этом переходе, способны компенсировать потери тех, кто проигрывает. При этом фактических компенсаций не осуществляется. В этом и заключается определенная проблема. Деятельность экономистов направлена на выявление политики, при которой чистая выгода положительна или может быть максимизирована при имеющемся выборе действий. Политика, ориентированная на увеличение эффективности, ведет к новому варианту размещения ресурсов, от чего кто-то выигрывает, а кто-то, естественно, проигрывает. Имеют место так называемые распределенные убытки, выгоды одних компенсируют потери других. Вместо детального исследования эффектов распределения экономисты удовлетворяются тем, что в целом уровень благосостояния повышается. Такой подход
1 Британские экономисты Николас Калдор (1908-1986) и Джон Хикс (1904-1989).
к оценке эффективности не устраивает градостроителей (работающих не в абстрактной среде, как принято у экономистов, а в реальных городских условиях), которые в результате сталкиваются с конкретными пострадавшими, с теми субъектами, на которых распределены убытки. Градостроителям более импонирует подход другого известного социолога и экономиста — В. Парето2, который определял оптимальность как состояние некоей системы, при котором значение каждого конкретного показателя не может быть улучшено без ухудшения других. Соответственно, оптимальное состояние рынка, по В. Парето, — это ситуация, когда положение любого участника рынка уже нельзя улучшить, не снизив благосостояния хотя бы одного из участников рынка. Следовательно, чтобы не остановить прогресс, мы должны предложить механизм компенсаций тем, чье положение ухудшилось в результате того, что система стала более эффективной.
В реальной практике градостроители постоянно сталкиваются с такими проблемами как: претензии граждан от тех или иных изменений в городской среде; ущемление интересов конкретных граждан в ходе процессов редевелопмента городских территорий, джентри-фикации; общественные движения в сфере защиты объектов культурного наследия; действия лиц, имеющих специфические представления о развитии города в плане эстетической привлекательности; убытки лиц от строительства транспортных магистралей и иных объектов вблизи их домов и др.
Уместна постановка вопроса не о стремлении к всеобщей удовлетворенности от процессов градострои тельных изменений, а о наличии экономического компенсационного механизма для конкретных людей или их групп. Речь идет о внедрении принципа баланса интересов в процессы градостроительной деятельности. Любой проект, любое изменение должно подразумевать представление интересов заинтересованных лиц и описание компенсационного механизма в случае, если в результате реализации проекта могут быть ущемлены интересы физических или юридических лиц.
2 Вильфредо Парето (1848-1923) — итальян-
ский экономист и социолог, автор знаменитого правила 20/80 (позже названного «Парето-рас-пределение»), общая идея которого сводится к тому, что 20% усилий дают 80% результата, а оставшиеся 80% усилий — только 20% результата, что нашло эмпирические подтверждения в разных сферах человеческой деятельности.
В процессе реализации проекта, направленного на развитие городской территории либо на преобразование конкретного объекта недвижимости, необходимо выявлять заинтересованные группы лиц, которые выигрывают от его реализации, а также тех, кто может понести убытки. С учетом сложившейся практики можно отметить, как минимум, следующие группы лиц, которые могут понести реальные или потенциальные убытки:
1 конкретные граждане и фирмы, которых градостроительные изменения затрагивают непосредственно;
2 физические и юридические лица, которые понесут реальные убытки, но имеют косвенное отношение к градостроительному преобразованию;
3 лица, права и интересы которых затронуты субъективно.
С учетом выделенных трех групп потенциально или реально пострадавших лиц в процессе градостроительных изменений формируются и компенсационные механизмы. В первом случае — это прямые материальные компенсации. Например, денежное возмещение при изъятии земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд. Проблемные вопросы здесь сводятся уже не к факту необходимости компенсационных выплат, а к нормативной базе и методологии определения их размера и формы выплат.
Во втором случае речь идет о ситуации, когда планы конкретных хозяйствующих субъектов могут поменяться в результате преобразования объектов и территорий, расположенных в непосредственной близости. Здесь можно привести много примеров, однако наиболее яркими и подробно описанными являются процессы джентрификации3 и неэффективность антимонопольного регулирования в сфере недвижимости. Под джентрификацией в целом понимаются процессы девелопмента и редевелопмента городских земель,
3 Термин «джентрификация» введен в 1964 г. британским социологом Рут Гласс (Ruth Glass) в работе «Лондон: аспекты изменений» («London: Aspects of Change»), где она дала оценку процессам реновации отдельных районов Лондона и вытеснению из них представителей рабочего класса и малообеспеченных граждан. По нашему мнению, тема джентрификации и ее социально-экономических последствий одна из слабо развитых в российской практике девелопмента недвижимости и городских территорий и еще только ожидает своих исследователей.
зачастую расположенных в не самых развитых районах городов, в результате чего повышается потребительская и коммерческая привлекательность данных районов. Негативными последствиями джентрификации является фактическое вытеснение прежних жителей с низким уровнем доходов в силу повышения уровня цен в магазинах, повышения класса обслуживания, ориентированного на более состоятельную публику, роста квартирной и арендной платы [4, 5]. Компенсационные механизмы в данных случаях в основном имеют косвенный характер. Городские власти при согласовании крупных проектов преобразования территорий, реализация которых может запустить процессы джентрификации, должны предусматривать, какой инфраструктурой (магазины, школы, общественный транспорт) смогут воспользоваться граждане, интересы которых будут ущемлены в результате повышения класса территорий и расположенных на ней объектов недвижимости, а значит, и стоимости проживания на ней. В ряде случаев компенсационными механизмами могут стать решения в области изменения схемы движения общественного транспорта.
Еще одним ярким примером в рамках выделенной нами второй категории может стать ситуация, когда появление крупного объекта коммерческой недвижимости (например, торгового центра) приводит к убыткам предпринимателей, ведущих коммерческую деятельность в непосредственной близости от нового объекта. Грань между честной конкуренцией и использованием доминирующего положения может быть очень тонкой. В плане компенсационных механизмов в этой сфере представляет интерес и практически не изучен нами опыт применения антимонопольного законодательства Европейского союза, где выработаны четкие правила выявления доминирующего положения на рынке с позиции ущемления интересов третьих лиц, и что самое важное в аспекте нашей темы, все это привязано к местности. Экономические механизмы антимонопольного законодательства в сфере рынка недвижимости и градостроительной деятельности в России еще предстоит изучать и внедрять.
По третьей выделенной нами категории можно привести весьма характерный пример из судебной практики. Граждане обратились в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия
проекта планировки части территории объекта природного комплекса4. В своем заявлении они отметили факт нарушения их субъективного права «...в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, сохранения объекта культурного наследия в его ландшафтной среде». Имущественные интересы заявителей не пострадали бы от реализации проекта на данной территории, каких-либо объектов жилого или коммерческого назначения, принадлежащих заявителям и которые могли бы быть утрачены, также не имелось. Речь идет как раз о тех ситуациях, когда затронуты те самые субъективные интересы, непринятие в расчет которых порождает заметные конфликты или даже трения социального характера. Естественно, прямых денежных компенсаций здесь быть не может. Вместе с тем экономисту очевидно искажение, которое выражается в том, что застройщик удовлетворил свой экономический интерес, в том числе через нарушение субъективных прав третьих лиц. Даже если суд признает, что этого нарушения юридически не произошло и буква закона соблюдена, то экономически факт дисбаланса имеет место, так как в целом из общественной системы благо изъято (например, право получать удовольствие от наслаждения тем или иным видом, а может быть, и удовлетворять культурные потребности), а взамен система ничего не получила. Возможно, в местный бюджет поступила плата за право аренды земельного участка под застройку, однако учитывает ли она ряд выделенных нами субъективных моментов, которые, однако, производят вполне объективное недовольство. Компенсационный механизм в данном случае — в способности обосновать, что общественная система получила взамен какие-то блага (например, стоимость прав аренды земли под застройку учитывает вышеописанные нарушенные субъективные права; либо застройщик выиграл конкурс с условиями создать некий объект социального назначения и т. п.). Таким образом, компенсационный механизм по третьей категории примеров выглядит как взаимосвязь «общественное благо изъято — общественное благо создано и возвращено».
4 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2015 г. № 5-АПГ15-118.
Заключение
Позитивным моментом является тот факт, что создание комфортной среды для жизни и деятельности человека все чаще упоминается наряду с такими национальными приоритетами, как здравоохранение и образование. Важно отметить, что ориентация на потребности человека все чаще доминирует при определении базовых целей градостроительной деятельности. Например, на заседании Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности Президент РФ В. В. Путин отметил: «...важно соотносить эти планы с запросами граждан, смотреть, чтобы строительство новых кварталов не приводило к критической перегрузке инфраструктуры, прежде всего, конечно, имею в виду социальную и транспортную инфраструктуры, ведь градостроительство — это создание благоприятных, комфортных условий для жизни и работы людей» [5]. При этом мы понимаем, что конфликты в процессе градостроительной деятельности неизбежны и идеальных ситуаций, когда интересы всех участников этих процессов будут всегда совпадать, не бывает. Степень цивилизованности страны определяется не отсутствием конфликтов, а наличием понятных и прозрачных механизмов их урегулирования. В аспекте рассмотренной темы необходимо отметить, что для России актуальной задачей является перенимать опыт и создавать собственные компенсационные механизмы урегулирования конфликтов в процессе градостроительной деятельности, большая часть из которых является экономическими. Это требует создания методологии и инструментария на стыке науки о градостроительстве и экономики. Настало время сближения терминологического аппарата, который используют градостроители и экономисты, а также взглядов на оценку эффективности деятельности и методик учета интересов субъектов в процессе градостроительной деятельности. Принцип баланса экономических интересов в процессе градостроительной деятельности должен внедрятся в нормативную базу, в деятельность застройщиков, органов власти и местного самоуправления.
Неудобства и искажения в городской среде, которые вызывают справедливое недовольство граждан, являются во многом следствием неработающих экономических компенсационных механизмов
либо еще более печальной ситуации, когда принцип баланса интересов и компенсационные механизмы работают непрозрачно и граждане не имеют возможности увидеть, каким образом было компенсировано изъятие блага из общественной системы и была ли она получателем какой-либо компенсации в принципе.
Список использованной литературы
1 Brooks N., Donaghy K., Knaap G.-J. (eds.). The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning. New York : Oxford University Press, 2012.
2 Agnotti T. 2008. New York for Sale: Community Planning Confronts Global Real Estate. Cambridge, MA : MIT Press.
3 Glaeser E. 2007. «The Economic Approach to Cities» [Электронный ресурс]. Cambridge, MA: NBER Working Paper 13696. URL: http:// www.nber.org / papers / w13696 (дата обращения: 31.01.2017).
4 Навигатор для магистранта: [науч. изд]/сост., науч. ред., пер. с англ. и авт. коммент. М. А. Кот-ляров. Екатеринбург, 2016. Вып. 5.
5 Заседание Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности. 17 мая 2016 года [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin. ru / events / president / news / 51926 (дата обращения: 31.01.2017).
