CC BY
114
технология строительных процессов.
экономика, управление и организация
строительства
УДК 502.504; 502.17; 628.54 DOI: 10.22227/1997-0935.2018.4.514-526
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ И ВТОРИЧНЫМИ МАТЕРИАЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ (НА ПРИМЕРЕ СТРОИТЕЛЬНОГО КОМПЛЕКСА)
Э.С. Цховребов
Научно-исследовательский институт «Центр экологической промышленной политики» (НИИ «ЦЭПП»), 141006, Московская обл., г. Мытищи, Олимпийский пр-т, д. 42
Предмет исследования: технико-экономические процессы и аспекты обращения с отходами и вторичными материальными ресурсами; этапы перехода антропогенного объекта окружающей среды в отходы и вторичные материальные ресурсы; техническая возможность и экономическая целесообразность использования вторичных материальных ресурсов в качестве вторичного сырья для производства продукции, получения энергии, проведения работ, оказания услуг.
Цель исследования: научно-методическое обоснование правового регулирования, экономических основ формирования системы обращения с отходами и вторичными материальными ресурсами (на примере строительного комплекса и промышленности строительных материалов).
Материалами для проведения научного исследования являются руководящие документы, стандарты, методики, методические рекомендации, проектная и нормативная документация в области охраны окружающей среды и обращения с отходами, опубликованные данные и материалы научных отечественных и зарубежных исследований по данной тематике.
Методы научного исследования основываются на использовании сопоставительного анализа, экспертных методов оценки показателей.
Результаты: сформированы предложения по актуализации и гармонизации понятийного аппарата в области обращения вторичных материальных ресурсов в виде поправок в действующее законодательство, а также по регламентации методов экономического регулирования в сфере обращения с отходами и вторичными материальными ресурсами для внесения в план реализации «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года», утверждаемый правовым актом Правительства Российской Федерации.
Выводы: предлагаемые научно-практические предложения по решению проблемы обращения с отходами и вторичными материальными ресурсами могут быть использованы при формировании нормативно-правовой базы и планировании мероприятий по обращению с отходами вторичными материальными.
КЛЮчЕВыЕ СЛОВА: вторичные материальные ресурсы, отходы производства и потребления, экологическая безопасность, охрана окружающей среды, ресурсосбережение, обращение с отходами, вторичное сырье, рациональное использование природных ресурсов
Ä ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Цховребов Э.С. Экономические и правовые аспекты обращения с отходами и вторич-
W ными материальными ресурсами (на примере строительного комплекса) // Вестник МГСУ. 2018. Т. 13. Вып. 4 (115).
^ С. 514-526.
g ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS OF MANAGEMENT
* OF WASTES AND SECONDARY MATERIAL RESOURCES ¿ (ON THE EXAMPLE OF CONSTRUCTION COMPLEX)
PO
E.S. Tskhovrebov
Research Institute "Environmental Industrial Policy Center" (RI "CEIP"),
I— 42 Olimpiyskiy prospect, Mytishchi, Moskovskaya oblast, 141006, Russian Federation
* "
О
Subject: technical and economic processes and aspects of handling wastes and secondary material resources; stages of transition of anthropogenic object of environment to wastes and secondary material resources; technical possibility and economic feasibility of using secondary material resources as a secondary raw material for making products, providing energy, works, services.
j The problem of economy and rational use of material and power resources is relevant and significant within the limits of
H maintenance of a strategic course of Russia on innovative sustainable development. In this article, issues of actualization
and harmonization of the regulatory and legal base in the field of management of wastes and secondary material resources gg are considered from the viewpoint of maintenance of minimization of waste formation and maximum use of secondary
material resources in an industrial-economic cycle, provision of economic incentives for innovative activity in the given
S
514
© Э.С. Цховребов
field. The actual multi-plan problem, chosen here as a topic of research, concerns regulations in management of wastes and secondary material resources in construction complex, in which economic, civil-law, ecological, social, industrial and legal relations are closely coordinated and define a subject of the present research. Production and consumption waste is a dangerous anthropogenic object of the environment but at the same time, it is a valuable secondary material resource. The non-use of wastes to be recycled as secondary raw materials for energy generation, production and, as a result, their increasing accumulation in the environment causes irreparable harm to natural objects and human health due to their dangerous properties.
Research objectives: scientific and methodological substantiation of legal regulation, economic basis for formation of wastes and secondary material resources management system (on the example of construction complex and building materials industry).
Materials and methods: for conducting scientific research, we used guidance documents, standards, techniques, methodological recommendations, project and regulatory documentation in the field of environmental protection and waste management, published data and materials of domestic and international research on this topic.
Methods of scientific research employed here are based on the use of comparative analysis, expert methods of indicators assessment.
Results: we formulated proposals to update and harmonize the conceptual apparatus in the area of management of secondary material resources in the form of amendments to the current legislation, as well as proposals with regard to economic regulation methods in the area of wastes and secondary material resources management for introduction into the plan of implementation of the "Strategy for Development of Industry for Processing, Recycling and Decontamination of Production and Consumption Wastes for the Period until 2030", approved by the legal act of the Government of the Russian Federation. Conclusions: the formulated scientific and practical proposals on the solution to the issue of handling wastes and secondary material resources can be used in formation of regulatory and legal framework and for planning actions in management of wastes and secondary material resources within the limits of implementation of the "Strategy for Development of Industry for Processing, Recycling and Decontamination of Production and Consumption Wastes".
KEY WORDS: secondary material resources, production and consumption wastes, environmental safety, environmental protection, resource saving, waste management, secondary raw materials, rational use of natural resources
FOR CITATION: Tskhovrebov E.V. Ekonomicheskie and pravovye aspekty obrascheniya s otkhodami i vtorichnymi material'nymi resursami (na primere stroitel'nogo kompleksa) [Economic and legal aspects of management of wastes and secondary material resources (on the example of construction complex)]. Vestnik MGSU [Proceedings of the Moscow State University of Civil Engineering]. 2018, vol. 13, issue 4 (115), pp. 514-526.
ВВЕДЕНИЕ
Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы в данной сфере. В первую очередь, нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного аппарата в области обращения с отходами и вторичными ресурсами, а также введение новых понятий, связанных с видами и объектами деятельности по ресурсосбережению, обработке, обезвреживанию, утилизации отходов производства и потребления.
Значительные проблемы при организации промышленной обработки, утилизации, обезвреживания отходов связаны с неэффективным регулированием их обращения, учетом и контролем. В законодательстве отсутствует требование по обязательной обработке отходов перед осуществлением последующих операций по их утилизации, обезвреживанию, размещению; нечетко сформулирована ответственность за нарушение правил раздельного сбора отходов на производстве, порядок контроля и регулирования этих процессов. Это в значительной мере способствует утрате содержащихся в отходах утильных фракций для дальнейшего хозяйственного оборота, значительно усложняет и удорожает последующие процессы обработки, утилизации, обезвреживания.
Все это предопределяет необходимость совершенствования, корректировки и актуализации нормативной правовой базы в части уточнения понятийного аппарата операций по обращению с отходами, обеспечения экологической безопасности на всех этапах обращения с ними.
ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ
Большое внимание необходимости и путям со- до вершенствования законодательной базы в данной С сфере уделено в работах [1-11]. Вопросы повыше- н ния эффективности в области обращения с отхода- 5 ми и вторичными ресурсами анализируются в работах [12-26]. § Несмотря на то, что закон «Об отходах про- р изводства и потребления»1 редактировался и изменялся поправками в закон за 20 лет более 30 раз, О в ст. 1 закона «Основные понятия» так и не появились юридически обоснованные, полноценные, яс- 1 ные и четкие понятия «отходы производства и по- Я требления», «обращение с отходами», «вторичные ы материальные ресурсы», «опасные отходы». □ В первоначальном варианте вышеназванного С закона отходы производства и потребления были Я определены как «остатки сырья, материалов, полу- Я
1 Федеральный Закон «Об отходах производства и по- 5
требления» от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ. w
Ю
о >
с
СО
«
2 О
I*
О
X 5 X н
о ф
фабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция) утратившие свои потребительские свойства».
В этой же редакции было введено понятие «опасные отходы» — отходы, которые либо содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрыво- и пожароопас-ностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных заболеваний, либо могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.
После того, как природоохранными органами было принято решение, что все отходы являются опасными (в том числе практически неопасные V класса опасности), указанный термин исключен.
В первом десятилетии нового века редакция понятия выглядела следующим образом: отходы производства и потребления — это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления. И, наконец, в редакции закона от 29.12.2014 отходы производства и потребления определены как «вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом». Далее в законодательном акте не дается никакого определения понятию «удаление»; его значение авторы нормотворчества оставили за юридическими рамками.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ
Если обратиться к международной терминологии, то термин «удаление» (опасной составляющей отходов) предполагает захоронение и/или уничтожение опасных и/или неутилизируемых отходов. Аналогичная трактовка понятия «удаление отходов» приводится в ГОСТ Р 53692-20092 — это «последний этап технологического цикла отходов, на котором производят разложение, уничтожение и/или захоронение отходов 1-ГУ классов опасности с обеспечением защиты окружающей среды».
С учетом такой постановки вопроса за рамками регулирования и должного экологического контроля остается обращение отходов V класса опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся отходов, в том числе твердых коммунальных и от использования товаров.
2 ГОСТ Р 53692-2009. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов.
В существующей редакции понятие «отходы производства и потребления» не коррелируется с далее представленным в законе термином «обращение с отходами» — это «деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов».
Кроме того, понятийный аппарат отходов производства и потребления, а также обращения с ними в юридическом плане и по сути противоречат основным принципам и приоритетным направлениям государственной политики в области обращения с отходами, провозглашенным в ст. 3 обсуждаемого закона3.
Акцент на удаление отходов не соответствует изложенным в п. 2 вышеназванной статьи направлениям государственной политики в области обращения с отходами, приоритетными в следующей последовательности: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов (в порядке снижения приоритета).
Данные понятия противоречат реализации основных принципов государственной политики в области обращения с отходами, определенных в п. 1 ст. 3 закона: использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.
В целях совершенствования понятийного аппарата представляется важным расширить правовые рамки понятия «обращение с отходами» с учетом деятельности по уменьшению количества образования отходов, ресурсосбережению, раздельному сбору. Такая постановка вопроса будет способствовать реализации основных приоритетов и принципов государственной политики в области обращения с отходами.
Регламентация первоначального этапа обращения с отходами посредством их удаления (разложения, уничтожения, захоронения) в качестве неути-лизируемой опасной составляющей (на основании ГОСТ Р 53692-2009) дает возможность ввести юридическое понятие той части образующегося антропогенного объекта, которая может быть повторно использована после соответствующей обработки для производства продукции, проведения работ, оказания услуг, получения энергии, т.е. вторичных материальных ресурсов. При этом на основании
3 Ст. 3. Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами: Федеральный закон (ред. от 31.12.2017) «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ. (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018).
ст. 1 закона «Об охране окружающей среды»4 под антропогенным объектом понимается «объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов». Такая постановка вопроса соответствует приоритетному мировому принципу обращения с отходами и вторичными ресурсами: предотвращение образования, повторное использование, переработка во вторичные ресурсы.
Для обоснованного правоприменения закона «Об отходах производства и потребления» необходимо, во-первых, определить, на какой стадии образования антропогенного объекта как конечного продукта в результате процессов производства и потребления происходит его дифференциация на отходы (неутилизируемую опасную составляющую) и на вторичные материальные ресурсы. Стадии образования и этапы обращения отходов и вторичных материальных ресурсов схематично проиллюстрированы на рис. 1; во-вторых — провести уточнение понятий отходов (удаляющихся, подлежащих, предусмотренных к удалению) и вторичных материальных ресурсов (подлежащих раздельному сбору, обработке, утилизации (использованию)). Представляется юридически аргументированным введение в ст. 1 закона терминологии, связанной с понятиями «вторичные материальные ресурсы», «вторичное сырье», «обращение с вторичными ресурсами», этапами обращения с ними, а также с гармонизацией между собой понятийного аппарата этапов обращения с вышеперечисленными двумя группами составляющих антропогенного объекта.
Понятие «вторичные материальные ресурсы» может быть скомпилировано из применяемой в законодательстве и государственных стандартах (ГОСТ 30772-2001, ГОСТ Р 55833-2013, ГОСТ 54098-20105) терминологии: «вторичное сырье», «вторичные ресурсы», «материально-сырьевые ресурсы», «природные ресурсы», — в рамках понятийного аппарата, определяющего основные принципы и приоритеты государственной политики в области обращения с отходами.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Предлагаемые определения понятийного аппарата для включения в закон «Об отходах производ-
4 Ст. 1. Основные понятия: Федеральный закон (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
5 ГОСТ 30772-2001. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения.
ГОСТ Р 54098-2010. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения.
ГОСТ Р 55833-2013. Ресурсосбережение. Требования к документированию при производстве продукции. Политика рационального использования и экономии материалов.
ства и потребления» перечисляются ниже (алгоритмы и схемы их формирования показаны на рис. 2-4).
Вторичные материальные ресурсы — полностью или частично утратившие потребительские качества, ценность и свойства продукция (включая ее части, технологические остатки, брак) или природные ресурсы допустимого в соответствии с требованиями действующего законодательства уровня опасности, допускающие использование после обработки.
Понятие «продукция» определено в законе «О техническом регулировании»6 как «результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях». В зависимости от назначения в производственно-технологическом цикле продукция делится на следующие группы: сырье; материалы; полуфабрикаты; комплектующие изделия; непосредственно готовая продукция для обеспечения потребителей товарами (ГОСТ Р 55833-2013).
На основании ст. 1 закона «Об охране окружающей среды» «природные ресурсы — компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность».
К вторичным материальным ресурсам на основании ст. 254 Налогового кодекса РФ7 не отнесены остатки материально-производственных запасов, которые в соответствии с технологическим процессом передаются в другие подразделения в качестве полноценного сырья (материалов) для производства других видов товаров (работ, услуг), попутная (сопряженная) продукция, получаемая в результате осуществления технологического процесса. На основании ГОСТ 30772-2001 к вторичным материальным ресурсам не относят возвратные отходы, которые используют повторно без дополнительной обработки как сырье при производстве той же продукции.
При этом технологические отходы (остатки) определены как количество материала, которое не овеществлено в изделии, но затрачено на его производство на основании ГОСТ 14.322-838, а брак — продукция, передача которой потребителю не допускается из-за наличия дефектов (ГОСТ 154 67-799).
Обращение с вторичными материальными ресурсами — деятельность по их раздельному сбору,
6 Федеральный Закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ.
7 Ст. 254. Материальные расходы. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2.
8 ГОСТ 14.322-83. Нормирование расхода материалов.
9 ГОСТ 15467-79. Управление качеством продукции. Термины и определения.
00
Ф О т X
5
*
О У
Т
0
г
1
(л)
В
г
3
у
о *
4
(Л
Загрязненность отходов — наличие в отходах посторонних частиц. Засоренность
отходов — наличие в отходах посторонних составляющих в виде отдельных частей (ГОСТ 30772-2001)
Сушка отходов — термическая обработка отходов, приводя щая к удалению влаги и/или образованию твердого осадка (ГОСТ 30772-2001)
ч
Обработка отходов —
предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, ОЧИСТК\ (89-ФЗ; с изм. от 29.12.2014 №458-ФЗ)
Обработка вторичных материальных ресурсов —
предварительная подготовка вторичных материальных ресурсов к дальнейшему использованию, включая их разборку, сортировку, ¡чистку (устранение загрязненности и засоренности), изменение размеров, сушк*, сепарацию
Разборка —
технологическая операция предварительной обработки потерявшей потребительские свойства продукции, предусматривающая разукрупнение продукции и выделение из нее однородных по виду материалов, отдельных фрагментов и составных частей (ГОСТ 54098-2010)
>-—-
Сепэ#ация отходов — механизированная
обработка неоднородных по составу отходов, имеющая целью их разделение на
однородные составляющие (ГОСТ 30772-2001)
—
Изменение размеров
(в процессе заготовки, переработки, реализации: измельчение, резка, разделка, прессование, брикетирование,
переплав (ГОСТ 54098-2010)
Сортировка отходов -разделение и/или смешение согласно определенным
критериям на качественно различающиеся составляющие (ГОСТ 30772-2001)
Рис. 1. Схема цикла обращения с отходами и вторичными ресурсами
Антропогенный объект
(созданный человеком конечный результат производства
или потребления)
Отходы (опасная неутилизируемая на данном этапе составяющая)
РАЗДЕЛЬНЫЙ СБОР
Вторичные материальные ресурсы
необработанные
Вторичные материальные ресурсы из
обработанных перед обезвреживанием отходов
V
Энергия
в результате термического обезвреживания
Возэрагные материалы, остатки, побочные продукты, передаваемые обратно в производственный цикл без обработки
Обработанные
отходы для обезвреживания
ОБРАБОТКА
Вторичные материальные ресурсы
обработанные
о
Вторичные материальные ресурсы из
обработанных перед обезвреживанием отходов
о
Обезвреженные отходы
ОБЕЗВРЕЖИВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ
Неутилизируемые после обработки остатки вторичных материальных
ресурсов-на захоронение
Неутилизируемые после обработки остатки вторичных материальных ресурсов в виде отходов
Захоронение необезврежи-ваемой части отходов
КОНЕЧНЫЙ ЭТАП ОБРАЩЕНИЯ
Готовая продукция, материалы, изделия
Антропогенный объект
ел со
Рис. 2. Схема формирования понятия «вторичные материальные ресурсы»
(911) Р иэЛшяд £1 мох ЛОЛЛ1 иинюэд
Технологическе отходы (остатки) —
количество материала, которое не овеществлено в изделии, но затрачено на его производство (ГОСТ 14.322-83). Бра! — продукция, передача которой потребителю не допускается из-за наличия дефектов (ГОСТ 15467-79)
^ Природные ресурсы — V компоненты природной среды, природные объекты, природно-
антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов
потребления и имеют потребительскую ценность (ФЗ «Об охране окружающей среды»)
Вторичные материальные ресурсы —
полностью или частично утратившие потребительские качества, ценность и свойства продукция (включая ее части, технологические остатки, брак) или природные ресурсы, допустимые
в соответствии с требованями действующего законодательства по уровню опасности, иным свойствам и характеристикам для использования после обработки
Продукция — результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях (ФЗ «О техническом регулировании»)
Продукция, в зависимости от назначения в производственно-
технологическом цикле, классифицируется на следующие группы: сырье; материалы; полуфабрикаты; комплектующие изделия; готовая продукция для обеспечения потребителей товарами (ГОСТ Р 55833-2013)
Рис. 3. Схема формирования понятия «обращение с вторичными материальными ресурсами»
Раздельный сбор
вторичных материальных ресурсов — прием или поступление вторичных материальных ресурсов от физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с предварительной селекцией по видам в специальных накопителях (контейнерах, таре, емкостях) в местах образования и/или накопления для последующей обработки
Обработка — подозрительная
подготовка вторичных материальных ресурсов к дальнейшему использованию, включая их разборку, сортировку, очистку (устранение загрязненности и засоренности), изменение размеров, сушку, сепарацию
Хранение вторичных материальных ресурсов — раздельное товарное складирование обработанных вторичных материальных ресурсов в виде вторичного сырья на складских объектах хозяйствующих субъектов сроком более чем одиннадцать месяцев в целях дальнейшего использования
Обращение с вторичными материальными ресурсами
Накопление вторичных материальных ресурсов — временное раздельное складирование необработанных вторичных материальных ресурсов в специально оборудованных местах (площадки, контейнеры, тара, емкости) на объектах их образования (исходя из установленных предельных норм накопления, но не более трех месяцев), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства, в целях дальнейшей обработки непосредственно на объекте
(в срок не более чем одиннадцать месяцев) или транспортирования на специализированные предприятия обработки
Использование — применение
в хозяйственной деятельности обработанных до уровня вторичного сырья вторичных материальных
ресурсов для производства продукции, выполнения работ, получения энергии, оказания услуг
Рис. 4. Схема формирования понятия «обработка вторичных материальных ресурсов»
накоплению, транспортированию, обработке, хранению, использованию в качестве вторичного сырья.
Раздельный сбор вторичных материальных ресурсов — прием или поступление вторичных материальных ресурсов от физических, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с предварительной селекцией по видам в специальных накопителях (контейнерах, таре, емкостях) в местах образования и/или накопления для последующей обработки.
Накопление вторичных материальных ресурсов — временное раздельное складирование необработанных вторичных материальных ресурсов в специально оборудованных местах (площадки, контейнеры, тара, емкости) на объектах их образования (исходя из установленных предельных норм накопления, но не более трех месяцев), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства, в целях дальнейшей обработки непосредственно на объекте (в срок не более чем 11 месяцев) или транспортирования на специализированные предприятия обработки.
Обработка вторичных материальных ресурсов — предварительная подготовка вторичных материальных ресурсов к дальнейшему использованию, включая их разборку, сортировку, очистку (устранение загрязненности и засоренности), изменение размеров, сушку, сепарацию.
Хранение вторичных материальных ресурсов — раздельное товарное складирование обработанных вторичных материальных ресурсов в виде вторичного сырья на складских объектах хозяйствующих субъектов сроком более чем 11 месяцев в целях дальнейшего использования.
Вторичное сырье — обработанные обособленные группы вторичных материальных ресурсов с потребительскими технико-эксплуатационными, иными свойствами и характеристиками, восстановленными до требований нормативно-технической С документации к сырью, материалам, топливу, иной н продукции, в отношении которых имеется техни- и ческая возможность и экономическая целесообразность дальнейшего использования. Щ Использование вторичных материальных ре- С сурсов — применение в хозяйственной деятельности обработанных до уровня вторичного сырья вто- О ричных материальных ресурсов для производства продукции, выполнения работ, получения энергии, 1 оказания услуг. Я Отчуждение вторичных материальныхресур- ^ сов — возмездная или безвозмездная передача соб- □ ственником (физическим, юридическим лицом или С индивидуальным предпринимателем) вторичных Я ресурсов в пользу другого физического, юридиче- Я ского лица или индивидуального предпринимателя 1 для осуществления прав владения, распоряжения, 5
пользования, в том числе использования в качестве вторичного сырья, предназначенного для различных хозяйственных целей.
В целях конкретизации понятийного аппарата в ст. 1 обсуждаемого закона необходимо ввести термин «удаление отходов», но с учетом уже определенных в законе терминов «захоронение отходов» и «обезвреживание отходов» «удаление отходов» — это деятельность по раздельному сбору, накоплению, обработке, обезвреживанию, размещению отходов.
Исходя из сути приведенных определений, к обращению вторичных ресурсов неприменимы понятия «захоронение», «удаление», «обезвреживание», к отходам производства и потребления — «использование в качестве вторсырья».
С учетом предлагаемых к введению в законодательство понятий, на основании схемы обращения с отходами и вторичными ресурсами (см. рис. 1), представляется возможным определить, на какой стадии обращения созданный в результате хозяйственной или жизнедеятельности человека ове-
ществленный объект производства или потребления становится вторичным материальным ресурсом. Такая иллюстрация (на примере некоторых процессов строительного производства, промышленности строительных материалов, сноса зданий, транспортного строительства) приводится в табл.
Для обоснованного правоприменения понятийного аппарата в области обращения с отходами и вторичными ресурсами необходимо введение подзаконного акта, регламентирующего вопросы управления, регулирования, учета, контроля, деятельности по обращению с вторичными материальными ресурсами — порядка обращения с вторичными материальными ресурсами, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации. В связи с этим предлагается внесение в ст. 2 89-ФЗ10 п. 4 в следующей редакции: «Правовое регулирование в области обращения с вторичными мате-
10 Ст. 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами : Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об отходах производства и потребления» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018).
Стадии и процессы образования вторичных материальных ресурсов
Конечный продукт производства и потребления Этап обращения, на котором образуются вторичные ресурсы Стадия этапа обращения, технологический процесс Дальнейший этап обращения
Опилки, стружка, кусковые остатки металлические, полимерные, деревянные Раздельный сбор в источнике образования Накопление Обработка
Отработанные затвердевшие цементные, бетонные растворы, лом железобетонных и бетонных изделий, кирпича Раздельный сбор, обработка в источнике образования — объекте строительства Очистка (устранение загрязненности и засоренности), сортировка, изменение размеров (разделка, резка, измельчение) Использование в качестве вторичного сырья после дополнительной обработки
Стеклобой Раздельный сбор Накопление Обработка
Использованные невоз-обновляемые природные ресурсы (загрязненные сточные воды) Обработка раздельно отведенных и собранных различных типов стоков Очистка (устранение загрязненности и засоренности), сепарация (выделение твердого осадка, нефтешламов и т.п.) Повторное использование
Лом черных и цветных металлов Раздельный сбор Накопление Обработка
Металлургические и зо-лошлаки Обработка Изменение размеров (измельчение, уплотнение) Использование в качестве вторсырья
Вскрышные породы (невоз-обновляемые природные ресурсы) Обработка Изменение размеров (измельчение, уплотнение) Использование (выравнивание ландшафта, подстилающий слой для дорожного строительства)
Отработанные масла Раздельный сбор Накопление Обработка, использование
Вышедшие из употребления, бракованные инструменты, приспособления, устройства, тара, упаковка Раздельный сбор, предварительная обработка в источнике образования — объекте строительства Очистка (устранение загрязненности и засоренности), сортировка, изменение размеров (резка, прессование) Использование в качестве вторичного сырья после дополнительной обработки
Вышедшие из употребления блоки, узлы, части зданий, строений, сооружений при сносе Раздельный сбор, предварительная обработка в источнике образования Разборка, очистка (устранение загрязненности и засоренности), сортировка, изменение размеров, сепарация Использование в качестве вторичного сырья после дополнительной обработки
Ш
о >
с
во
<0
2 о
I*
о
X 5 X н
о ф
риальными ресурсами и вторичным сырьем осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации».
В подзаконных актах должны быть определены все необходимые понятия, связанные с обращением, критерии отнесения образующегося в результате производства и потребления антропогенного объекта к категории вторичных материальных ресурсов; этапы и правила обращения с ними; нормативные требования к вторичным материальным ресурсам и вторичному сырью; объекты и субъекты правового регулирования; государственные органы, осуществляющие управление, регулирование, учет и контроль в данной сфере; меры юридической ответственности за нарушение порядка, правил обращения.
Дополнительно в действующую нормативно-правовую базу целесообразно внесение изменений и дополнений, связанных с правовым обеспечением и оптимизацией экономического регулирования и стимулирования в сфере обращения с вторичными материальными ресурсами, по поводу формулировки и введения:
• мер юридической ответственности за нарушение правил обращения с вторичными материальными ресурсами (в ГК РФ, КоАП РФ);
• правовой регламентации обращения с ними юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей (в ГК РФ, НК РФ);
• правового регулирования ввоза/вывоза, трансграничных перевозок вторичного сырья;
• перечня и состава мер государственной поддержки и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к производству продукции из вторичного сырья, модернизации производств, ориентированных на уменьшение количеств образования, раздельный сбор и обработку отходов, осуществлению разработки и внедрению ресурсосберегающих технологий, высокотехнологичных типов оборудования, техники, технологий для обеспечения максимально возможного вовлечения в хозяйственный оборот вторичных материальных ресурсов;
• государственного регулирования выпуска отдельных видов продукции с установленным нормативом вторичных ресурсов;
• полного запрета на территории страны на захоронение вторичного сырья, а также отходов, являющихся источниками получения вторичных ресурсов;
• правовых условий для экономически эффективного функционирования системы расширенной ответственности производителей (РОП) как обязанности самих производителей организовывать системы сбора, утилизации и обезвреживания вышедшей из употребления продукции;
• залоговой стоимости на отдельные виды отходов потребления с целью обеспечения уровня их сбора более 90 % (в первую очередь, являющихся востребованным вторичным сырьем);
• обязательных нормативов содержания вторичных материальных ресурсов в отдельных типах продукции: строительной, мебельной, электронной и электробытовой, а также в себестоимости оказания услуг;
• методических основ нормирования вторичных ресурсов;
• методических рекомендаций по оценке объемов образования вторичных ресурсов по отраслям;
• критериев и категорирования вторичных ресурсов (квалификационные критерии категории вторичных ресурсов);
• системы нормативов и стандартов вторичного сырья из вторичных материальных ресурсов, а также национальных стандартов, технических регламентов и условий для продукции, изготовленной из вторичного сырья.
ВЫВОДЫ
Вопросы правового обеспечения и регулирования, перспективного планирования, государственной поддержки внедрения инновационных технологий, экономического стимулирования обращения с вторичными ресурсами должны найти отражение в плане реализации «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года»11.
Создание нормативно-правовой базы в сфере обращения с отходами и вторичными ресурсами, отечественных стандартов продукции из вторичного сырья, не уступающей аналогам в ведущих странах мира, инновационной системы экономического и технического регулирования, управления, учета, контроля обращения вторичных ресурсов станет залогом устойчивого промышленного и научно-технологического развития России.
11 Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.01.2018 № 84-р).
00
Ф О т X
5
*
О У
Т
0
1
(л)
В
г
3
у
о *
4
сл
лИТЕРАТУРА
m
о >
с
10
M ^
s о
H >
О
X
s
X н
о ф
1. Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 1998. 768 с.
2. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Жаворонко-ва Н.Г., Колбасов О.С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997. 231 с.
3. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 35-37.
4. Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики : сб. науч. тр. / под ред. В.Н. Лопатина. СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. 354 с.
5. Деятельность по обращению с опасными отходами: в 2-х тт. / под общ. ред. Н.Г. Рыбальского. М. : НИА-Природа. РЭФИА, 2003. 444 с.
6. Исаков В.М., Цховребов Э.С. Правовые основы охраны окружающей среды. М. : МОФ МосУ МВД России, 2004. 100 с.
7. Гаврилов Е.В., Исаков В.М., Цховребов Э.С. Проблемы обеспечения экологической безопасности на территории муниципального образования // ЭКО-Синформ. 2005. № 1. С. 17-21.
8. Куценко В.В., Цховребов Э.С., Сидоренко С.Н. и др. Проблемы обеспечения экологической безопасности региона // Вестник РУДН. Серия: Экология и безопасность жизнедеятельности. 2013. № 2. С. 75-82.
9. Цховребов Э.С., Садова С.В. Экономические и правовые вопросы оценки экологического ущерба (вреда) // Вестник РАЕН. 2014. № 2. С. 57-59.
10. Цховребов Э.С. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности // ЭКОС. 2008. № 3. С. 13-19.
11. Цховребов Э.С., Величко Е.Г. Научно-методологические подходы к созданию модели комплексной системы управления потоками строительных отходов // Вестник МГСУ. 2015. № 9. С. 95-110.
12. Девяткин В.В., Шубов Л.Я., Голубин А.К. и др. Концепция управления твердыми бытовыми отходами. М. : ГУ НИЦПУРО, 2000. 72 с.
13. Голубин А.К., Клепацкая И.Е. Развитие рыночных отношений в системе обращения с отходами // Транспортное дело России. 2009. № 4. С. 104-106.
Поступила в редакцию 25 сентября 2017 г. Принята в доработанном виде 10 ноября 2017 г. Одобрена для публикации 20 марта 2018 г.
14. Обращение с опасными отходами I под ред. ВМ. Гарина, T.H. Соколовой. M. : Проспект, 2005. 219 с.
15. Кикава О.Ш. Строительные материалы из отходов производства II Экология и промышленность России. 1997. № 12. С. 24-27.
16. Шубов Л.Я., Ставровский М.Е., Шехирев Д.В. Технология отходов мегаполиса. Технологические процессы в сервисе. M. : Известия, 2002. 376 с.
17. Климук В.В., КузнецоваЮ.А. Mатериальные ресурсы: детализация состава, расширение классификации и факторы экономии II Инженерный вестник Дона. 2015. № 3. С. 25-31.
18. Благодаров А.В., Борисовский Э.И., Матушкин М.А., Мельников А.Н. Внутрифирменное управление материальными ресурсами. Саратов : Изд-во Центр Сарат. гос. соц.-экон. ун-та, 2000. 260 с.
19. Ладутько Н.И. Учет, контроль и анализ материальных ресурсов. Mинск : Беларуская навука, 1997. 215 с.
20. Олейник С.П. Единая система переработки строительных отходов. M. : СвР-АРГУС, 2006. 336 с.
21. Лунев Г.Г. Оценка экономической эффективности комплексного использования вторичных строительных ресурсов. M. : Hаучтехлитиздат, 2013. 192 с.
22. Клинков А.С., Беляев П.С., Соколов М.В. Утилизация и вторичная переработка полимерных материалов I под ред. Е.С. Mордасова. Тамбов : Тамбовский гос. техн. ун-т, 2005. S0 с.
23. Aragones-Beltrana P., Pastor-Ferrandoa J.P., Garcia-Garciab F., Pascual-Agullo A. An analytic network process approach for siting a municipal solid waste plant in the metropolitan area of valencia (spain) II Journal of Environmental Management. 2010. No. 91. Pp. 1071-1086.
24. Murray R. Zero waste. Greenpeace Environmental Trust, 2002.
25. Markovic D., Janosevic D., Jovanovic M., Nikolic V. Application method for optimization in solid waste management system in the city of Nis II Facta universitatis. Series: Mechanical Engineering. 2010. Vol. S. Pp. 65-67.
26. Bani M.S., Rashid Z.A., Hamid K.H.K. The development of decision support system for waste management: a review II World Academy of Science, Engineering and Technology. 2009. No. 25. Рр. 161-168.
Об авторе: Цховребов Эдуард Станиславович — кандидат экономических наук, доцент, заместитель директора, Научно-исследовательский институт «Центр экологической промышленной политики» (НИИ «ЦЭПП»), 141006, Московская обл., г. Мытищи, Олимпийский пр-т, д. 42; rebrovstanislav@rambler.ru.
REFERENCES
1. Bogolyubov S.A. Ekologicheskoe pravo [Ecological law]. Moscow, 1998. 768 p. (In Russian)
2. Brinchuk M.M., Dubovik O.L., Zhavoronko-va N.G., Kolbasov O.S. Ekologicheskoe pravo: ot idey kpraktike [Environmental law: from ideas to practice]. Moscow, 1997. 231 p. (In Russian)
3. Brinchuk M.M. Rol' gosudarstva v obespechenii ekologicheskoy bezopasnosti [Role of the state in ensuring environmental security]. Ekologicheskaya bezopas-nost':problemy, poisk, resheniya [Environmental safety: problems, search, solutions]. Moscow, 2001, pp. 35-37. (In Russian)
4. Lopatin V.N. ed. Ekologicheskaya bezopasnost' Rossii: problemy pravoprimenitel'noy praktiki : sb. nauch. tr. [Ecological safety of Russia: problems of law enforcement practice]. Saint-Petersburg, Yuridicheskiy tsentr Press, 2003. 354 p. (In Russian)
5. Rybal'sky N.G. ed. Deyatel'nost'po obrash-cheniyu s opasnymi otkhodami [Activities for the management of hazardous waste]: 2 vols. Moscow, NIA-Priroda, REFIA, 2003. 444 p. (In Russian)
6. Isakov V.M., Tskhovrebov E.S. Pravovye os-novy okhrany okruzhayushchey sredy [Legal basis for environmental protection]. Moscow, Moscow regional branch of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs, 2004. 100 p. (In Russian)
7. Gavrilov E.V., Isakov V.M., Tskhovrebov E.S. Problemy obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti na territorii munitsipal'nogo obrazovaniya [Problems of ensuring ecological safety in the territory of the municipal formation]. EKOSinform [ECOSinform]. 2005, no. 1, pp. 17-21. (In Russian)
8. Kutsenko V.V., Tskhovrebov E.S., Sidoren-ko S.N. et al. Problemy obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti regiona [Problems of maintenance of the ecological security of the region]. VestnikRUDN. Seri-ya: Ekologiya i bezopasnost' zhiznedeyatel'nosti [Bulletin of the Peoples' Friendship University. Series: Ecology and life safety]. 2013, no. 2, pp. 75-82. (In Russian)
9. Tskhovrebov E.S., Sadova S.V. Ekonomicheskie i pravovye voprosy otsenki ekologicheskogo ushcherba (vreda) [Economic and legal issues of assessing environmental damage (harm)]. VestnikRAEN [Bulletin of the Russian Academy of Natural Sciences]. 2014, no. 2, pp. 57-59. (In Russian)
10. Tskhovrebov E.S. Pravovye aspekty obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti [Legal aspects of ensuring environmental safety]. EKOS [ECOS]. 2008, no. 3, pp. 13-19. (In Russian)
11. Tskhovrebov E.S., Velichko E.G. Nauchno-metodologicheskie podkhody k sozdaniyu modeli kom-pleksnoy sistemy upravleniya potokami stroitel'nykh otkhodov [Scientific-methodological approaches to the creation of a model of an integrated management system for building waste streams]. VestnikMGSU [Proceed-
ings of the Moscow State University of Civil Engineering]. 2015, no. 9, pp. 95-110. (In Russian)
12. Devyatkin V.V., Shubov L.Ya., Golubin A.K. et al. Kontseptsiya upravleniya tverdymi bytovymi otkhodami [Concept of management of solid domestic waste]. Moscow, GU NITsPURO, 2000. 72 p. (In Russian)
13. Golubin A.K., Klepatskaya I.E. Razvitie ryn-ochnykh otnosheniy v sisteme obrashcheniya s otkhodami [Development of market relations in system of the circulation with a waste]. Transportnoe delo Rossii [Transport business in Russia]. 2009, no. 4, pp. 104-106. (In Russian)
14. Garin V.M., Sokolova G.N. eds. Obrashchenie s opasnymi otkhodami [Handling of hazardous wastes]. Moscow, Prospekt Publ., 2005. 219 p. (In Russian)
15. Kikava O.Sh. Stroitel'nye materialy iz otkhodov proizvodstva [Building materials from industrial wastes]. Ekologiya ipromyshlennost'Rossii [Ecology and Industry of Russia]. 1997, no. 12, pp. 24-27. (In Russian)
16. Shubov L.Ya., Stavrovskiy M.E., Shekh-irev D.V. Tekhnologiya otkhodov megapolisa. Tekhno-logicheskie protsessy v servise [Technology waste of the megacity. Technological processes in the service]. Moscow, Izvestiya Publ., 2002. 376 p. (In Russian)
17. Klimuk V.V., Kuznetsova Yu.A. Material'nye resursy: detalizatsiya sostava, rasshirenie klassifikatsii i faktory ekonomii [Material resources: detailing of the composition, expansion of classification and economy factors]. Inzhenernyy vestnik Dona [Engineering Journal of Don]. 2015, no. 3, pp. 25-31. (In Russian)
18. Blagodarov A.V., Borisovskiy E.I., Matush-kin M.A., Mel'nikov A.N. Vnutrifirmennoe upravlenie material'nymi resursami [Intrafirm management of material resources]. Saratov, Saratov State Social Economical University, 2000. 260 p. (In Russian) n
19. Ladut'ko N.I. Uchet, kontrol' i analiz materi- C al'nykh resursov [Accounting, control and analysis of H material resources]. Minsk, Belaruskaya navuka Publ., s 1997. 215 p. (In Russian)
20. Oleynik S.P. Edinaya sistemapererabotki stro- p itel'nykh otkhodov [Unified system for processing con- p struction waste]. Moscow, SvR-ARGUS Publ., 2006. 336 p. (In Russian) O
21. Lunev G.G. Otsenka ekonomicheskoy ef-fektivnosti kompleksnogo ispol'zovaniya vtorichnykh 1 stroitel'nykh resursov [Estimation of economic effi- X ciency of complex use of secondary building resourc- J es]. Moscow, Nauchtekhlitizdat Publ., 2013. 192 p. □ (In Russian) C
22. Klinkov A.S. Belyaev P.S., Sokolov M.V. Uti- X lizatsiya i vtorichnaya pererabotka polimernykh mate- X rialov [Recycling and recycling of polymer materials]. 1 Tambov, Tambov State Technical University, 2005. 5 80 p. (In Russian)
23. Aragones-Beltrana P., Pastor-Ferrandoa J.P., Garcia-Garciab F., Pascual-Agullo A. An analytic network process approach for siting a municipal solid
waste plant in the metropolitan area of Valencia (Spain). Journal of Environmental Management. 2010, no. 91. pp. 1071-1086.
24. Murray R. Zero waste. Greenpeace Environmental Trust, 2002.
25. Markovic D., Janosevic D., Jovanovic M., Nikolic V. Application method for optimization in solid waste management system in the city of Nis. Facta uni-versitatis. Series: Mechanical Engineering. 2010, vol. 8, pp. 65-67.
26. Bani M.S., Rashid Z.A., Hamid K.H.K. The development of decision support system for waste management: a review. World Academy of Science, Engineering and Technology. 2009, no. 25, pp. 161-168.
Received September 25, 2017.
Adopted in final form on November 10, 2017.
Approved for publication on March 25, 2018.
About the author: Tskhovrebov Eduard Stanislavovich — Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Deputy Director, Research Institute "Environmental Industrial Policy Center" (RI "CEIP"),
42 Olimpiyskiy prospect, Mytishchi, Moskovskaya oblast, 141006, Russian Federation; rebrovstanislav@rambler.ru.
№
o >
E
a
«
s o
H >
o
X
s
X H
o o IQ
