CC BY
112
УДК 34 ББК 67
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
ШАМИЛЬ МАГОМЕДОВИЧ НУРАДИНОВ,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации
ЮЛИЯ ЕВГЕНЬЕВНА ЖИРОНКИНА, кандидат юридических наук, старший эксперт ОПРОРиЭКД УПУДПД МВД России,
E-mail: kileria@rambler.ru МАКСИМ НИКОЛАЕВИЧ КАСАТКИН, адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: 55-vector-77@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье рассматриваются экономические гарантии реализации конституционного права на образование. Анализируются нормы, закрепленные в Трудовом кодексе Российской Федерации, устанавливающие дополнительные гарантии работникам, совмещающим работу с получением образования.
Ключевые слова: право, образование, экономические гарантии, реализация права на образование, законодательство, Конституция, Трудовой кодекс Российской Федерации.
Annotation. The article examines the economic realization of the constitutional guarantees of the right to education. Analyzes the norms laid down in the Labour code of the Russian Federation, establishing additional guarantees to employees who combine work with schooling.
Keywords: right, education, economic security, realization of the right to education, the law, the Constitution, the labour code of the Russian Federation.
Право на образование — конституционное право, состоящее в возможности получения определенного объема информации (знаний, умений и навыков) в соответствии с государственными образовательными стандартами1.
Ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации содержит норму, гарантирующую общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях2.
В соответствии с ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» в Российской Федерации реализация права на образование обеспечивается
путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни3.
Реализация исследуемого права возможна лишь тогда, когда ему корреспондирует обеспечивающая обязанность. Это, в свою очередь, обуславливает создание системы соответствующих гарантий.
В отечественной науке конституционного права гарантии прав и свобод человека и гражданина традиционно характеризуются как совокупность
средств, способов и процедур, создающая условия, при которых личность может реально защищать и отстаивать на законном основании предусмотренные Конституцией и законодательными актами свои права и интересы, признаваемые, соблюдаемые всем обществом и защищаемые государством4.
Конституционно-правовые гарантии реализации права на образование могут также рассматриваться в качестве правового института, представляющего собой совокупность юридических норм, закрепляющих систему условий, средств, способов и процедур, обеспечивающих беспрепятственную и эффективную реализацию, охрану и защиту данного права5.
Указанные характеристики выражаются в следующем. Во-первых, гарантии являются конституционно-правовыми, так как закреплены не только в Конституции Российской Федерации, но и в иных нормативных правовых актах. Во-вторых, гарантии являются совокупностью юридических норм, то есть юридической категорией. В-третьих, условие — это обстоятельство и обстановка, способствующая обеспечению реализации, охраны и защиты права на образование. В свою очередь, средство — это материальный источник обеспечения, способ — это прием обеспечения, процедура — порядок действий при обеспечении реализации, охраны и защиты рассматриваемого права. В-четвертых, реализация права на образование должна быть беспрепятственной, то есть не связанной ни с какими затруднениями, и эффективной, то есть дающей реальный результат. В-пятых, цель гарантий — обеспечить реализацию, охрану и защиту данного права.
Реализация права на образование — реальное претворение в жизнь, осуществление, использование имеющихся у лица возможностей, охрана — меры, предпринимаемые для предотвращения нарушений права, защита — меры, направленные на восстановление нарушенного права6.
Гарантии реализации конституционного права на образование подразделяются на общие и специальные. В качестве общих гарантий реализации данного права выступают сложившаяся система образования, обязанность государства по ее финансированию и развитию, поддержанию всех видов образования и самообразования. Среди специальных (юридических) гарантий реализации конституционного права на образование можно выделить:
• установление Конституцией Российской Федерации обязательного минимального уровня общего образования, получение которого государство обязуется обеспечить;
• введение государственного образовательного стандарта общего образования, обязательного для всех видов общеобразовательных учреждений;
• возможность создания негосударственных общеобразовательных учреждений только в форме некоммерческих организаций с ограниченной правоспособностью;
• обязательность лицензирования образовательной деятельности и обязанность общеобразовательного учреждения выполнять лицензионные требования в части создания условий для качественной и безопасной реализации общеобразовательных программ;
• проведение государственной аккредитации (введение особых требований, которым должно соответствовать негосударственное общеобразовательное учреждение, для того, чтобы выдавать выпускникам документ об образовании государственного образца, являющийся необходимым условием продолжения образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования);
• возможность государственного финансирования аккредитованных учреждений в пределах осуществления ими государственного стандарта общего образования7.
Ключевую роль в реализации права на образование, безусловно, играют экономические гарантии, посредством которых создается необходимый материальный базис, делающий возможным получение образования.
Основной экономической гарантией реализации конституционного права на образование являются денежные средства, выделяемые образовательным учреждениям из федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также местных бюджетов.
Кроме того, образовательные учреждения наделены правом получения внебюджетных средств для финансового обеспечения организации своей деятельности. В частности, внебюджетные фонды денежных средств образовательных учреждений
могут формироваться за счет сдачи имущества образовательного учреждения в аренду, оказания услуг и так далее. Также перспективными необходимо признать программы государственной поддержки образовательных кредитов8.
Государство предусматривает возможность получения на конкурсной основе бесплатного высшего образования, но не гарантирует бесплатность и доступность его получения. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование включают в себя возможность получения на условиях общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, право студентов совмещать работу с обучением, право на оплачиваемые отпуска для сдачи экзаменов, право на получение стипендиальных выплат9.
Главой 26 (Гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с получением образования, а также работникам, допущенным к соисканию ученой степени кандидата наук или доктора наук) Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК) предусмотрены дополнительные гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с получением образования10.
Согласно ч. 1 ст. 177 (Порядок предоставления гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с получением образования) ТК гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с получением образования, предоставляются при получении образования соответствующего уровня впервые. Данные гарантии и компенсации также могут предоставляться работникам, уже имеющим профессиональное образование соответствующего уровня и направленным работодателем для получения образования в соответствии с трудовым договором или ученическим договором, заключенным между работником и работодателем в письменной форме.
Другими словами, если «гражданин получает второе образование соответствующего уровня, например, второе высшее образование, то согласно ст. 177 ТК никаких гарантий он не имеет, за исключением лишь тех, которые могут быть установлены договором. Это привело к тому, что работникам, получающим второе образование соответствующего уровня, работодатель не предоставляет времени
для сдачи сессии даже без сохранения заработной платы, что является нарушением конституционного права на образование»11.
Весьма дискуссионными представляются положения, закрепленные в ч. 3 ст. 177 ТК, в соответствии с которыми лицу совмещающему работу с получением образования одновременно в двух организациях, осуществляющих образовательную деятельность, гарантии и компенсации предоставляются только в связи с получением образования в одной из этих организаций (по его выбору).
Отметим, что конституционность ст. 177 ТК оспаривалась в Конституционном Суде Российской Федерации (далее — КС РФ). Так, в Определении КС РФ от 8 июля 2004 г. № 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ф.Ф. Чертовского на нарушение его конституционных прав положением ч. 1 ст. 177 Трудового кодекса Российской Федерации» указано, что КС РФ в своих решениях неоднократно отмечал, что конституционный принцип равенства не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям12.
КС РФ определил, что устанавливающая соответствующее условие норма, предусмотренная ч. 1 ст. 177 ТК, не препятствует решению вопроса о гарантиях и компенсациях работникам, получающим второе высшее образование, в рамках коллективно-договорного и индивидуально-договорного регулирования и не исключает обязанности работодателя предоставлять таким работникам льготы в связи с обучением, если это предусмотрено коллективным договором либо соглашением между работником и работодателем.
Также КС РФ сделан вывод о том, что норма, закрепленная в ч. 1 ст. 177 ТК, сама по себе не может рассматриваться как ограничивающая конституционные права и свободы лиц, желающих получить второе высшее образование, и нарушающая нормы, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Как следует из правовой позиции КС РФ, изложенной в Постановлении КС РФ от 24 января 2002 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово», при регулировании трудовых отношений, в частности при установлении дополнительных гарантий (преимуществ) для одной из сторон в трудовом договоре, законодатель в силу требований ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации должен обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод, являющихся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве, что составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон в трудовом договоре13.
В трактовке КС РФ из конституционного принципа равенства не вытекает требование предоставления одинаковых гарантий и компенсаций лицам, относящимся к разным категориям (получающим высшее образование впервые и уже имеющим образование такого уровня). Однако принцип равенства не предполагает лишение гарантий вообще.
Гарантии, предоставляемые лицам, совмещающим работу с обучением, могут быть дифференцированы, и это не нарушает принципа равенства. Передача гарантий, распространяющихся на лиц, получающих второе образование, на договорной уровень обозначает полное отсутствие государственных гарантий для них, так как субординация между работником и работодателем предполагает отсутствие у работника возможности требовать установления гарантий под страхом потери рабочего места. Эту особенность должен учитывать и законодатель, и КС РФ.
Учитывая изложенные обстоятельства, полагаем, что в нормативные правовые акты, регулирующие трудовые правоотношения, необходимо внести изменения в целях обеспечения конституционных принципов равенства лиц, получающих профессиональное образование без отрыва от производства, и
дифференциации правового регулирования этих отношений в зависимости от того, получают они образование соответствующего уровня впервые или нет.
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации, 2014, № 31, ст. 4398.
2 ЗубовИ.Н., ХазовЕ.Н., ЭриашвилиН.Д., БагетА.М., Белонов-ский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А. Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-из-дание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
3 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598; 2014, № 6, ст. 562; № 19, ст. 2289; № 23, ст. 2930; 2015, № 1 (ч. 1), ст. 53.
4 Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России теоретические основы и проблемы реализации. Хазов Е.Н. Диссертация на соискании ученой степени доктора юридических наук/ Московский университет МВД Российской Федерации. Москва 2011; Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. 2002. № 10. С. 18.
5 Хазов Е.Н. Понятие и сущность конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Образование. Наука. Научные кадры. 2011. № 3. С. 17—21.
6 Борноволоков П.А. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование // Правовое регулирование экономических отношений. Альманах / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Центр публично-правовых исследований, 2008. Вып. 1. С. 109.
7 Смирнова М.В. Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственном общеобразовательном учреждении // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М.: Центр публично-правовых исследований, 2006. С. 58—68.
8 Хазов Е.Н., Николаев Б.В., Касаткин М.Н. Конституционно-правовое обеспечение организации и деятельности советов по вопросам высшего образования. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 6. С. 43—48.
9 ХазиеваЛ.Ф. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 4. С. 4—19, 24.
10 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 3; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 27, ст. 2878; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 46, ст. 5419; 2010, № 52, ст. 7002; 2012, № 14, ст. 1553; 2013, № 27, ст. 3477; 2015, № 1 (ч. I), ст. 42.
11 Хазиева Л.Ф. Экономические гарантии реализации конституционного права на образование // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 4. С. 4; Хазова В.Е. Международно-правовые формы борьбы с посягательством на национально-культурное достояние народов. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Московский университет МВД Российской Федерации. Москва, 2006.
12 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ф.Ф. Чертовского на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 177 Трудового кодекса Российской Федерации» // Официальные документы в образовании. 2004. № 31.
13 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2002 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 745.
