CC BY
134
УДК 504.056.62/69; 502.58; 614.8 Б.Н. Порфирьев
Экономические аспекты защиты населения и территорий от природных опасностей
Аннотация
Рассматриваются факторы и проблемы, связанные с растущей уязвимостью мировой экономики от природных опасностей и бедствий. Выделяются две концепции противоречивого воздействия природных чрезвычайных ситуаций на экономику, в том числе на экономический рост. Анализируются причины уязвимости и последствия воздействия опасных природных факторов и бедствий на экономику России. Обосновываются подходы и приоритеты действий по снижению природных рисков с позиций экономической науки.
Ключевые слова: природные опасности; бедствия; чрезвычайные ситуации; экономика; уязвимость; устойчивость экономического развития.
Содержание
Введение: растущая уязвимость мировой экономики от природных опасностей и бедствий
1. Влияние природных бедствий на экономический рост и факторы уязвимости: общие замечания
2. Уязвимость экономики и последствия воздействия опасных природных факторов и бедствий на экономику России
3. Две концепции противоречивого воздействия природных опасностей и бедствий на экономику Заключение: подходы и приоритеты действий по снижению природных рисков с позиций
экономической науки Литература
Введение: растущая уязвимость мировой экономики от природных опасностей и бедствий
В течение первого десятилетия XXI в. усилилась характерная для всей второй половины прошлого века тенденция роста социально-экономического ущерба от природных опасностей, включая опасные природные явления и стихийные бедствия. С 1950 по 1990 гг. причиненный природными бедствиями ущерб экономике увеличился в 14 (по другим данным в 16) раз (рис. 1), в то время как мировой ВВП вырос всего вчетверо; с 1975 по 2009 г. — рост указанного ущерба превысил 12 раз (рис. 2).
Только в 2010 г. произошли: одно из самых разрушительных землетрясений в мировой истории (Гаити, более 240 тыс. погибших), самое мощное наводнение в Азии (Пакистан, затоплено более четверти территории страны) и самое тяжелое бедствие в истории современной России (аномально жаркое лето, более 54 тыс. умерших и экономический ущерб 1,4 % ВВП). Начало 2011 г. было ознаменовано масштабными наводнениями в Бразилии и Австралии (экономика последней понесла ущерб в размере 13 млрд долл. или 1,1 % ВВП). 11 марта 2011 г. произошло сильнейшее землетрясение в Японии, сопровождавшееся цунами, повлекшее за
Рис. 1. Динамика мирового экономического ущерба от крупномасштабных природных бедствий
собой крупномасштабную аварию на АЭС «Фуку-сима 1». Следствием бедствия стали свыше 26 тыс. погибших и пропавших без вести и наивысший за современную историю абсолютный размер экономического ущерба в 300 млрд долл.
В будущем тенденция усиления разрушительной силы чрезвычайных ситуаций природного характера сохранится. По прогнозам, к 2050 г. по сравнению с началом 2000-х ущерб от них мировой экономике может возрасти в девять раз, а их количество — лишь вчетверо. При этом темпы роста
□
Среднегодовой ущерб Количество пострадавших
Рис. 2. Экономический ущерб и количество пострадавших от крупномасштабных природных бедствий
ущерба устойчиво превышают темпы роста производства мирового ВВП, что означает усиление уязвимости экономики и необходимость увеличения затрат общества на противодействие природным опасностям и бедствиям.
1. Влияние природных бедствий на экономический рост и факторы уязвимости: общие замечания
Макроэкономические последствия природных бедствий противоречивы и во многом обусловлены типом природных опасностей и интенсивностью (разрушительностью) опасного природного воздействия. Так, по данным капитального совместного исследования экспертов Всемирного банка и ООН, типичной для мировой экономики ситуацией после наводнения обычной (медианной) интенсивности является увеличение темпов роста
ВВП на 1 %. Это связано с тем, что ущерб от такого наводнения для сельского хозяйства и иной хозяйственной деятельности перекрывается выгодами от вероятного увеличения производства электроэнергии на ГЭС, а также роста урожайности благодаря улучшению плодородия почв (вследствие отложений питательного ила).
При аналогичной ситуации, но обусловленной землетрясением или ураганом (штормом), темпы роста экономики в целом незначительно снижаются, тогда как промышленного сектора (включая строительство) — напротив, ускоряются, очевидно, в связи с проведением восстановительных работ. Что касается аграрного ее сектора, эффект оказывается противоположным — землетрясения могут способствовать незначительному повышению темпов его рост; ураганы и штормы, уничтожающие посевы и легкие сельскохозяйственные постройки, снижают указанные темпы в среднем на 0,6 %. Засухи же заметно снижают темпы роста экономики в целом, и особенно ее промышленного и аграрного секторов (табл. 1).
В то же время, тяжелые бедствия, на которые приходится всего одна десятая общего количества чрезвычайных ситуаций природного характера, негативно воздействуют на темпы экономического роста независимо от типа природной опасности, хотя и в разной степени. Например, в аграрном секторе при засухе по сравнению с типичной ситуацией (медианной интенсивности) они падают вдвое, при наводнениях — сокращаются незначительно, для роста промышленного сектора экономики наиболее пагубными оказываются ураганы и штормы (табл. 2).
Влияние природных опасностей и бедствий средней (медианной) интенсивности на темпы роста мировой экономики
Таблица 1
Вид природных опасностей и бедствий Темпы роста производства по секторам экономики (в среднем в год, %)
Экономика в целом (ВВП) Аграрный сектор Промышленный сектор Сфера услуг
Засухи -0,6*** -1,1*** -1,0** -0,1
Наводнения 1,0*** 0,8*** 0,9*** 0,9***
Землетрясения -0,1 0,1 0,9* -0,1
Ураганы (штормы) -0,1 -0,6*** 0,8* -0,2
Таблица 2
Влияние тяжелых природных бедствий на темпы роста мировой экономики
Вид природных опасностей и бедствий Темпы роста производства по секторам экономики (в среднем в год, %)
Экономика в целом (ВВП) Аграрный сектор Промышленный сектор Сфера услуг
Засухи -1,0*** 2 2*** -1,0* 0,3
Наводнения 0,03 0,6 0,1 0,4
Землетрясения 0 0,1 0,3 0
Ураганы (штормы) -0,9** -0,8** -0,9 -0,9
*** _ __ •-( П/ ** _ __ Г“ л/ *
влияние значимо при темпах роста 1 % и выше; влияние значимо при темпах роста 5 % и выше; влияние значимо при темпах роста 10 % и выше.
Что касается уровня экономического развития, то при вышеупомянутой глобальной тенденции роста ущерба от природных опасностей и бедствий, его основная часть приходится (примерно 2/3) на развитые государства. Причем, если судить по данным 1998 — 2009 г. по Европе, основной ущерб был нанесен наводнениями и ураганами (штормами): соответственно, около половины и 2/5 от общей стоимости ущерба. Однако, в целом экономика этих государств не испытывает длительных перегрузок, которые сказываются на темпах роста только в случае разрушительных бедствий и обычно на квартальных, реже полугодовых, макроэкономических показателях. Среднегодовой прямой ущерб исчисляется первыми десятыми долями ВВП и практически не сказывается на консолидированном бюджете.
В отличие от них, экономика развивающихся стран испытывает намного более значительное бремя (тяжесть) указанного ущерба и социальных потерь. На развивающиеся страны, в первую очередь азиатские, ложится основная тяжесть социальных потерь (более 80 % погибших и пострадавших от природных катастроф). Ущерб их экономике оценивается процентами, а иногда десятками процентов ВВП1, что ведет к росту дефицита государственного бюджета. В среднем по всему массиву этих стран он варьирует от 0,23 % до 1,1 % (рис. 3).
По мнению экспертов Всемирного банка и ООН — авторов цитировавшегося выше их капитального совместного исследования, «большая уязвимость экономик развивающихся стран к воздействию природных опасностей и бедствий средней и
разрушительной силы по сравнению с развитыми государствами скорее обусловлена факторами масштабов и степени диверсификации, чем уровнем доходов». С первой частью этого тезиса можно полностью согласиться, учитывая, что размеры государств и разнообразие их природных и социально-экономических условий на самом деле являются важными факторами размещения населения и производства по территории, которые, в свою очередь, определяют подверженность опасным природным факторам.
В то время, вторая часть тезиса представляется более чем спорной, учитывая сильную положительную корреляцию между устойчивостью экономики и социума к указанным воздействиям и величиной национального дохода (ВНД) на душу населения. Размеры инвестиций в меры гражданской защиты, масштабы и степень охвата (глубина) страхованием от различных угроз, включая природные опасности и бедствия, также зависят от уровня экономического развития и качества жизни, отражаемых в том же индикаторе ВНД на душу населения, а не показателях масштабов и разнообразия условий страны.
Сказанное подтверждается и дополняется тем обстоятельством, что дифференциация уязвимости к природных опасностям и бедствиям проявляется внутри стран, между различными социальными группами, отличающихся по демографическим, культурным признакам, уровню благосостояния и т.д. Из общего числа примерно 2 млн погибших в природных бедствиях и катастрофах в мире в 1975 — 2000 гг. 67,5 % составляли малоимущие, 27,5 % — люди с доходами ниже среднего и 4 % —
5тв ИШМ1№ам1мДОГ/(19М1
Рис. 3. Сравнительная значимость совокупного ущерба от природных бедствий в 1970 — 2008 гг.
(стоимость ущерба /ВВП, в %)
1 Например, последствия феномена Эль-Ниньо в 1997—1998 гг. обошлись экономике США в 0,03 % ВВП, а Эквадора — в 14,6 %; одинаковых по интенсивности ураганов в 1998 г.: США — 0,2 % ВВП, Гондурасу — 13,3 %. Ущерб от близких о магнитуде землетрясений составил: в Турции (1999 г.) 11 % ВВП, в Сальвадоре (1986 г.) — 37 % ВВП, на Гаити (2010 г.) — более 250 % ВВП.
выше среднего уровня, и лишь 1 % — люди с высокими доходами.
Повышенная уязвимость менее имущих слоев населения связана, очевидно, не только с ограниченностью их ресурсов для защиты собственной жизни, но и с психологической стороной проблемы. Как отмечают эксперты ООН, люди с уровнем доходов ниже 3 тыс. долл. в год имеют очень ограниченную внутреннюю мотивацию не только к производительному труду вообще, но и даже к работам по снижению собственной уязвимости к опасным природным воздействиям (укрепление своего жилья, обвалование своих участков и т.п.). Во многих случаях и экономическая и психологическая проблемы решаются за счет использования коллективных форм защиты, но нередко и откровенно пассивное, созерцательное, в том числе фаталистическое, отношение к риску. Особенно это характерно для опасных природных факторов, учитывая, что для лиц с низкими доходами значимость этих рисков значительно уступает социальным рискам, связанным с ежедневной борьбой за выживание.
В целом, влияние природных опасностей и бедствий на экономический рост определяется, во-первых, масштабами и степенью разрушительности указанного воздействия, в том числе соотношением величины экономического ущерба и потерь пострадавшего района с масштабами региональной и национальной экономики, а также наличием у него «дублеров», способных заместить выбывшие мощности и потерянные рынки. Во-вторых, теснотой экономических и социальных связей данного района с другими регионами страны и экономиками других (особенно сопредельных) государств. Именно эти две группы факторов дают ответ на вопрос Дж.С. Милля, который он в завуалированном виде сформулировал в своих классических «Принципах политической экономии» еще в конце XIX в. и который остается актуальным до сих пор: «Что часто вызывает удивление, так это огромная скорость с которой страны восстанавливаются из состояния разрухи; короткое время, за которое исчезают все признаки бедствий, порожденных землетрясениями, наводнениями, ураганами и ужасами войны».
2. уязвимость экономики и последствия воздействия опасных природных факторов и бедствий на экономику России
На этой глобальной картине уязвимости к природным опасностям Россия занимает промежуточное положение. По критерию социальных потерь
она находится ближе к развивающимся странам, но «не совпадает» с ними полностью: при росте количества пострадавших при природных бедствиях численность погибших имеет тенденцию к снижению. По критерию экономического ущерба Россия приближается, но также «не совпадает» полностью с развивающимися странами: материальные
потери имеют четкую тенденцию к росту, причем, вероятно, ускоренному (по некоторым оценкам, на 10—15 % в среднем в год) по сравнению с указанными государствами
Что касается масштабов экономического ущерба, по относительным показателям — соотношение с ВВП — Россия находится примерно на уровне развитых стран (рис. 1). В то же время, по абсолютным показателям (стоимости ущерба) Россия отличается от этих стран вследствие более низкого уровня благосостояния в несколько раз, по масштабам застрахованного ущерба — из-за неразвитости этого института управления рисками в России — на порядок и более (рис. 3).
Исходя из перечисленных обстоятельств правомерен вывод о том, что, несмотря на подверженность отечественной экономики и населения к опасным природным воздействиям2, в сравнении с другими развитыми и развивающимися странами мира Россия не испытывает какой-то особой, исключительной угрозы. Более того, по сравнению с основным массивом стран бывшего «третьего мира», Россия находится в относительно более благоприятном положении, особенно с учетом долгосрочного действия фактора климатических изменений.
Поэтому основные причины повышенной уязвимости населения и территорий к природным опасностям связаны с социально-экономической политикой последней четверти века (включая тяжелый кризис 1990-х годов, рецессию 2008—2009 гг. и затяжной выход из нее с 2010 г. по настоящее время). Прежде всего, с выбором либеральной модели и институциональными просчетами экономических реформ, способствовавшими глубокому расслоению общества и ухудшению социального статуса основой части населения, а также примитивизации хозяйства, в первую очередь его кадрового и технологического базисов.
3. Две концепции противоречивого воздействия природных опасностей и бедствий на экономику
Такая трактовка рассматриваемой проблемы означает, что ее принципиальное решение заключается в интеграции задач защиты населения и территорий от природных опасностей и бедствий в
2 См: Природные опасности России. Т. 1—6. Под ред. В.И. Осипова, С.К. Шойгу. М., «Крук», 2002; Несмотря на то, что 450 населенных пунктов в России на данный момент находятся в зоне опасного разрушения берегов, финансирование борьбы с паводками и их последствиями в нашей стране постепенно снижается. Об этом сегодня на заседании Министерства природных ресурсов заявил А. Ищенко, член комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. 450 населенных пунктов в России находятся в зоне опасного разрушения берегов. 21.03.2011 (Видео: РБК-ТВ).
обновленную политику социально-экономического развития страны, направленную на сбережение народа, улучшение качества его жизни и модернизацию производства. Не вдаваясь в обсуждение содержания такой политики, поскольку это выходит за пределы темы доклада, подчеркнем, что выбор механизма упомянутой интеграции в существенной мере предопределяется характером восприятия и оценкой влияния природных опасностей на население и экономику, последствия которого, как уже отмечалось выше, неоднозначны.
Выделяются два полярных подхода по этому поводу. Согласно одному из них, в отличие от крупных социально-политических конфликтов, прежде всего войн, на общенациональном уровне (не говоря уже про региональный и глобальный уровни) природные бедствия не являются существенным негативным фактором. Их вклад в общую смертность и заболеваемость (не более 0,5 %), как и влияние на макроэкономическую динамику мало ощутимы, поскольку последствия природных бедствий носят локализованный (по времени, территории и объектам) характер. В некотором отношении это влияние даже положительно, учитывая стимулирование роста инвестиций в строительство и мультиплицирующее воздействие программ восстановления пострадавших районов (регионов) на развитие экономики в целом.
Отсюда закономерно следует, что для интеграции задач защиты населения и территорий от природных опасностей и бедствий в общегосударственную политику социально-экономического развития страны необходимым и достаточным является разработка и реализация эффективных программ реагирования на возникшие последствия, включая смягчение ущерба от бедствий и посткри-зисное восстановление и развитие хозяйства пострадавших районов. Для этого предусматривается специальная позиция в статье расходов федерального бюджета, связанных с деятельностью МЧС России и РСЧС, а также система чрезвычайных фондов при правительстве страны и администрациях субъектов Российской Федерации. Они используются на выплаты пособий семьям погибших и компенсаций пострадавшим от бедствия, на восстановление разрушенного и/или возведение нового жилья и/или объектов инфраструктуры.
Пример — ликвидация последствий масштабных лесных пожаров летом 2010 г., в первую очередь в семи регионах, в которых была объявлена чрезвычайная ситуация. Пострадавшие регионы получили около 5 млрд руб. (более 150 млн долл.) в виде пособий и помощи.
В соответствии с другим подходом, в целом чрезвычайные ситуации природного характера оказывают отрицательное воздействие на социально-экономическое развитие. Оно проявляется не столько в снижении текущих показателей экономического роста — хотя пример последствий аномально жаркого лета 2010 г. в России (падение про-
изводительности труда на 20—25 % и снижение темпов роста ВВП на 1 процентный пункт) доказывает, что такое вполне возможно. Основной негатив - если речь идет о природных опасностях пролонгированного действия (абразия берегов, подтопление, опустынивание, изменения климата) — заключается в разрушении социальной и производственной инфраструктуры, в первую очередь систем жизнеобеспечения, а также производственных мощностей в зонах природного риска. В случае природных опасностей краткосрочного действия (землетрясения, ураганы, наводнения и др.) к ним добавляются сильный социальный стресс, разрушение социального капитала (гибель, физические и психологические травмы людей, разрывы родственных связей) и в целом нарушение нормальной жизнедеятельности.
Перечисленные последствия особенно опасны, когда они накладываются либо друга на друга — в связи с совпадением во времени сразу нескольких чрезвычайных ситуаций (в этом случае средств чрезвычайных фондов часто не хватает). Либо — на существующие в регионах и стране в целом социально-экономические и политические противоречия. Такой эффект суперпозиции способствует углублению разрывов в уровнях благосостояния между социальными группами и обостряя проблему доверия общества к власти. Пагубность этих факторов для устойчивости и качества экономического роста доказана экономической теорией и хорошо известна из практики управления.
Данный подход подразумевает, что интеграция задач защиты населения и территорий от природных опасностей и бедствий в социально-экономическую политику выходит за рамки организации системы кризисного реагирования и посткризис-ного восстановления экономики. Она должна стать неотъемлемой частью не только системы обеспечения национальной безопасности — что реализуется, хотя и недостаточно эффективно, в существующей РСЧС (а также требует усиления в действующей «Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.») — но и стратегии устойчивого развития, как это предусмотрено Хиогской декларацией в 2005 г., но пока также в недостаточной степени реализуется в России. С экономической точки зрения это означает, что защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера является, прежде всего, общественным благом, обеспечение которого - прерогатива государства и самоорганизованных домохозяйств, а не рынка (что не отрицает использования его отдельных элементов как вспомогательного механизма сокращения, перераспределения и локализации природных рисков). Прежде всего, из-за объективной неу-странимости ПО, высокой степени неопределенности и неполноты информации о природных опасностях и их восприятии, которые представляют собой классические иллюстрации так называемых провалов рынка.
Заключение: подходы и приоритеты действий по снижению природных рисков с позиций экономической науки
Отмеченная особенность предопределяет приоритетную роль знаний о природных опасностях и способах защиты от них. Именно эти знания лежат в основе разработки и применения норм и стандартов безопасности и, далее, практических мер по снижению ущерба, основанных на критериях приемлемого риска. Поэтому укрепление государственной поддержки науки - прежде всего наук о Земле и инженерных дисциплин — является необходимым в целях не только модернизации экономики, но и обеспечения устойчивого и безопасного развития общества. Последнее достигается благодаря качественному повышению как технического уровня и уровня подготовки профессиональных кадров РСЧС, так и информированности населения о ПО и мерах противодействия им, улучшению общественной среды (морально-нравственного климата) в виде уверенности граждан в надежности защиты от чрезвычайных ситуаций природного характера.
Упомянутая поддержка науки — не только императив обеспечения безопасности от природных (и не только) угроз, но и экономически эффективная политика государства. Ее экономическая эффективность определяется тем, что затраты на снижение природных рисков для основных фондов представляют собой разновидность расходов на их амортизацию и ремонт в целях полноценной эксплуатации в течение всего жизненного цикла и получения запланированного объема выпуска. Затраты на снижение природных опасностей для населения представляют собой разновидность инвестиций и текущих расходов на «фонд здоровья» как важной части человеческого капитала, которые обеспечивают сохранение и повышение производительности труда и, тем самым, устойчивый экономический рост. Примером может служить одобренная в прошлом году Правительством РФ стратегия развития гидрометеорологической деятельности до 2030 г. По нашей оценке, ее эффективность -соотношение выгод и затрат на нее (13 млрд руб. в год) составляет 16 : 1.
При этом принципиальное значение имеет полнота учета выгод, включая предотвращенный ущерб. В приведенной выше оценке они включают денежный эквивалент снижения числа погибших и травмированных (спасенных жизней и сохраненного здоровья людей). Не менее важным является учет полезности услуг экосистем, в том числе как естественных буферов или демпферов природных опасностей. Включение этого фактора в оценку совокупных выгод от мер по сохранению (восстановлению) прибрежной кустарниковой растительности существенно повышает эффективность соответствующих инвестиций: например, во Вьетнаме
она составляет 6 : 1 (7,1 млн долл. экономии на ремонте дамб против 1,1 млн долл. затрат на посадки мангров ежегодно).
Помимо поддержки развития научной базы политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера государство должно играть ключевую роль в развитии ее институционального и организационного механизма. Несмотря на то, что за сравнительно непродолжительный срок были сформирована законодательная основа и единая система организации действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), доказавшие свою результативность, процесс институционализации управления природными рисками в России далек от завершения и достижения нужного уровня эффективности. Это выражается в пробелах и противоречиях действующего законодательства, недооценке значимости института страхования, игнорировании на региональном и, особенно, местном уровне, важных деталей оказания такой помощи и ее чрезмерной бюрократизации, и др. Все эти черты ярко проявились в процессе противодействия чрезвычайной ситуации федерального уровня летом 2010 г., некоторые уроки которой учтены, но некоторые не усвоены до сих пор.
Активное участие государства необходимо и в качестве субъекта экономического механизма снижения природных рисков, учитывая вышеупомянутые ограничения возможностей рыночного регулирования. Наиболее очевидна потребность в прямом участии при оказании финансово-экономической помощи пострадавшим от природных бедствий. Другое направление связано с усилением перераспределительных функций государства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера. Представляется необходимым не только увеличение государственных расходов, но и перераспределение ресурсов в самой рассматриваемой сфер.
Оно должно предусматривать, во-первых, увеличение доли затрат на превентивные меры, включая исследования природных процессов, их мониторинг, оценку и прогнозирование, а также переоснащение сил реагирования. В качестве важного шага в данном направлении можно упомянуть решение правительства страны об увеличении финансирования закупки современной техники и оборудования технического переоснащения для подразделений МЧС в период с 2011 по 2015 гг. — на эти цели будет направлено свыше 43 млрд руб. В то же время, вызывает озабоченность то, что распоряжение правительства № 730 от 25 апреля 2011 г. «О комплексном плане реализации Климатической доктрины РФ до 2020 года» не только затянулось почти на полтора года (после принятия доктрины), но не предусматривает денежного и ресурсного обеспечения для его выполнения.
Во-вторых, увеличение удельного веса регионального и местного уровней в указанных затратах, а
также внебюджетных фондов за счет перераспределения доходов от налогообложения (снижение доли федеральных и соответствующее увеличение доли местных и региональных налогов). При этом должны предоставляться налоговые льготы и субсидии тем государственным и частным предприятиям, а также некоммерческим организациям, которые заняты производством социально полезных работ по снижению ущерба от природных бедствий.
Целесообразно формирование специального Правительственного фонда снижения риска природных бедствий3, который мог бы обеспечивать федеральные субсидии расходов субъектов РФ и местных органов власти на разработку, планирование и реализацию программ по снижению указанного риска, которые призваны усилить адресную поддержку региональной составляющей федеральной целевой программой снижения риска чрезвычайных ситуаций на 2005—2010 годы. При этом федеральную поддержку субъектов РФ и местных властей нужно ограничить районами, которые расположены в зонах наибольшего риска (и нередко являются наименее развитыми в социально-экономическом отношении) и в качестве таковых зафиксированы на официально принятой карте природных рисков.
Еще одно направление участие государства одновременно в качестве экономического субъекта и регулятора - страхование от чрезвычайных ситуаций природного характера, особенно актуальное, учитывая зачаточный уровень его развития в России. Как убедительно доказала чрезвычайная ситуация лета 2010 г., при уровне страхования жилья не более 10 % и посевов сельскохозяйственных культур — не более 25 % (в то время как, например, в Канаде застрахованы более 65 % площадей, а в США более 72 %), финансовой и материальной помощи государства пострадавшим регионам всегда будет недостаточно. При этом не говорится о так называемом моральном риске, связанном с масштабной выплатой компенсаций и означающим отсутствие стимулов для домохозяйств к затратам на обеспечение собственной безопасности.
В связи с проблемой страхования следует особо подчеркнуть, что приоритет государства в обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера не предполагает его исключительную ответственность. Без участия бизнеса и самих граждан государство в лице РСЧС самостоятельно не может предотвратить или значительно снизить природные риски, учитывая вышеупомянутую стойкую тенденцию повышения ущерба от природных бедствий в России и во всем мире. Необходимо партнерство государства, деловых и обществен-
ных кругов, включая научную общественность, в рассматриваемой сфере. В таком партнерстве государству принадлежат функции лидера разработки и координатора реализации общенациональной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного характера.
Это предполагает, что в экономической ипостаси оно выступает в качестве, во-первых, системного интегратора, создающего необходимые институциональные условия для граждан и бизнеса и объединяющего их усилия в указанной области. Во-вторых, хозяйствующего субъекта, финансирующего работы и услуги, непривлекательные для бизнеса, но жизненно важные для обеспечения безопасности и устойчивого развития. В первую очередь, речь идет о научных исследованиях и образовательных программах, а также капиталоемких проектах объектов инфраструктуры и защитных сооружений с длительным сроком окупаемости и высоким уровнем финансового риска
В-третьих, перестраховщика (страховщика последней инстанции), гарантирующего оказание помощи пострадавшим в случае превышения установленного уровня ущерба, покрытие которого обеспечивается страховыми премиями домохозяйств и предприятий. Как показывает мировой опыт, это происходит регулярно и во все возрастающей степени (рис. 4). Частные страховые фирмы не справляются с убытками, причиняемыми учащающимися катастрофами, что наглядно иллюстрируют данные о доле застрахованного ущерба в общем объеме экономического ущерба от крупномасштабных природных бедствий. В течение последних тридцати лет этот показатель был чуть выше 33 %, преимущественно находясь в интервале от 15 до 20 %. Учитывая неравномерное развитие страхования в разных странах, а также ограниченных возможностей страховых компаний, удельный вес реально возмещаемых потерь оказывается достаточно низким, а финансовое участие государств — необходимым.
Целесообразно развитие инструментов финансового рынка применительно к страхованию, перестрахованию и ликвидации последствий природных бедствий. Примером могут послужить программы стран Центральной Америки, Турции, а также Всемирного банка, позволяющие правительствам привлекать дополнительные средства для снижения катастрофических рисков (MultiCat, CAT DDO и др.) В России практика применения подобных инструментов практически отсутствует, поэтому развитие данного направления страхования и финансирования по снижению природных должно стать одной из приоритетных задач государства.
3 По содержанию деятельности и по аналогии с соответствующим международным фондом, учрежденным решением Конференции Сторон Рамочной Конвенции ООН по изменению климата с целью финансирования проектов в развивающихся странах по снижению негативных последствий изменения климата, предлагаемый правительственный фонд можно было бы именовать Адаптационным фондом Российской Федерации,
Млрд долл.
-1-----1-1-1—
■\—i-j—Í--
“I 1---1---1—
--U-L--i—U
I i i I
~i--1--!--1--г
-i—i—j—i—
-J—U-i—u ■ I :
I I I I ■1—\—\—h-4—i—Í—i-
-j—i—i—I... ! 1 I '
I I I I 4——I--i—i—i—i-
j__i _j_¡_
1—I—I—I“
ч—i—i—i---i—i—i—i-
I I I I
i П-1 Г
-i—Í—i—i-
--I—I—■!—I— I I I I
I I I I -1—h~i—h"
-i—i—i—i-
--I—I-—4—I— I I I I
I I I I 4—hH—h" -i—i—i—i-
I I I I 1—I—I—Г --i—i-—-i—i— -i—i- ' '
i i i j ¡ ill ¡ \ ¡,_j
! !
i i i i i i j i г i i i i
1 1 1 i — 1 1 1 \ i_\
1 1 1
i i i— 111
! ! ! i i i ! 1 Г \ i ¡
i i j — j i
! ! 1 !
i i ¡ 1 1 1 —
—
1 1 i i 1 i —
! ! _¡ i j 1
i—i !— —] гт^ 1—г— ¡ i i
■ ■ ■ ■ P В ■ ■ ■ ■
I ¡ S í!!!! !!
i i _j j ¡
I
I
\ i
i -i—J 1
i j
n— i —
1 i . j- ■'
r
! _¡ j
i—i i i
ГП1Я!И
ís;:s-¡:¡¡¡¡¡¡¡¡¡;¡¡¡rü!;¡;i¡¡
П! R! E! I! S! S11 í i i M i!!! I! 1111
Примечание: к крупномасштабн^гм отнесены бедствия с числом погибших более 550 человек или с экономическим ущербом более 650 млн долл. каждое
Общий ущерб (млрд долл.) (цены 2010 г.)
Застрахованный ущерб (млрд долл.) (цены 2010 г.)
-----Тренд совокупного ущерба
----- Тренд застрахованного ущерба
Рис. 4. Общий и застрахованный экономический ущерб от крупномасштабных природных бедствий в мире
Литература
1. Доклад о мировом развитии 2005: как сделать инвестиционный климат благоприятным для всех. М., «Весь Мир», 2005
2. Порфирьев Б.Н. Природные риски в условиях современного экономического роста: теория и практика государственного и негосударственного регулирования. Российский экономический журнал, 2006, № 1.
3. Damage, Loss and Needs Assessment Guidance Notes, Vol. 3: Estimation of Post-Disaster Needs for Recovery and Reconstruction. Washington DC: World Bank, 2010.
4. GAR 2011: Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction: Revealing Risk, Redefining Development. Appendix: Summary of Main Findings. Washington DC: UN ISDR, 2011.
5. Golkany, I. Death and Death Rates Due to Extreme Weather: Global and US Trends, 1920-2006, L: International Policy Press, 2007.
6. Living with Risk: Focus on Disaster Risk Reduction. UN IDRS, 2001.
7. Mapping the Impacts of Natural Hazards and Technological Accidents in Europe. European Environment Agency 2010 Report. European Environment Agency, 12 January 2011.
8. Mitchel, M. and Scharwiler, R. Disaster Risk Financing: Reducing the Burden on Public Budgets. Focus Report. Zurich: Swiss Reinsurance Company Ltd., 2008.
9. Munich Re NatCatService Geo Risks Research 2011. Munich: Munich Re, 2011.
10. Natural Hazards, Unnatural Disasters: The Economics of Effective Prevention. Washington, DC: World Bank and United Nations, 2010.
11. Topics Geo. Natural catastrophes 2010: Analyses, assessments, positions. Munich: Munich Re, 2011.
12. UN/DESA, The International Disaster Database (EM-DAT), Brussels:Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), 2009.
13. World Catastrophe Reinsurance Market 2009. Guy Carpenter & Company, LLC, 2009.
Сведения об авторе:
Порфирьев Борис Николаевич; Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН; e-mail: [email protected]; 117418 Москва, ул. Новочеремушкинская, 47; д.э.н.; профессор; руководитель Центра анализа и управления рисками и зав. лабораторией Анализа и прогнозирования природных и техногенных рисков экономики.
