CC BY
51
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ЗАЩИЩЕННОСТИ
А.А. КРЫЛОВ,
главный научный сотрудник, генерал-майор милиции ФГКУ «ВНИИ МВД России»,
доктор экономических наук, профессор Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством
(экономическая безопасность) E-mail: aakrylov@mail.ru
Аннотация. Анализируются некоторые экономические проблемы обеспечения антитеррористической защищенности современного российского общества: экономические причины возникновения и развития терроризма, источники финансирования терроризма и экономические последствия от террористических акций. Предлагается комплекс мер организационного и экономико-правового характера, направленных на повышение антитеррористической защищенности российского общества.
Ключевые слова: терроризм и экстремизм, финансовые источники терроризма, экономические последствия террористических актов, обеспечение национальной и экономической безопасности.
ECONOMIC ASPECTS OF ANTITERRORIST SECURITY
A. A. KRYLOV,
the main scientific employee of Scientific institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia,
the doctor of economics, professor
Annotation. In article some economic problems obespechenija antiterrorist security modern Russian are analyzed aboutshchestva: the economic reasons of occurrence and terrorism development, analiz sources of financing of terrorism and the analysis economic on-consequences from acts of terrorism. In article the series of measures of the organizational and economic-legal character, directed on on-vyshenie antiterrorist security of the Russian society is offered.
Keywords: terrorism and extremism, financial sources of terrorism, economic consequences of acts of terrorism, national and economic safety.
Несмотря на систематическое проявление в последние годы террористических актов и экстремистских действий, состояние защищенности от них важных экономических объектов и мест массового посещения людьми остается недостаточным. Изменение качества антитеррористической защищенности требует повышения эффективности всей системы противодействия терроризму и экстремизму. Если уголовно-правовые, криминологические, психологические и организационно-тактические аспекты этой проблемы в современной России исследованы хорошо и остается лишь организовать их использование в повседневной работе правоохранительных органов, то экономика антитеррористической защищенности в практике российских правоохранительных органов исследована слабо. Этим вопросам недостаточно уделяется внимания и в оперативной работе. Речь идет об изучении экономических факторов, влияющих
на совершение преступлений террористического и экстремистского характера, и о выборе направлений борьбы с этими преступлениями.
Что касается зарубежной практики, то здесь экономические аспекты террористической и экстремистской деятельности с 1970-х гг. постоянно находились в поле внимания и государства, и научной общественности. Первым исследованием по экономике терроризма следует считать опубликованную в 1978 г. статью известного американского экономиста-криминолога В. Ландеса, посвященную воздушному терроризму1. К настоящему времени англоязычная библиография основных научных работ по экономическому анализу терроризма насчитывает порядка полусотни публикаций.
Однако в современной России это очень важное направление теории и практики борьбы с пре-
1 Landes W.M. An economic study of US aircraft hijackings 1961— 1976 // Journal of Law and Economics. 1978. № 2. Р. 1—31.
ступностью только начинает обсуждаться2. Возникает парадоксальная ситуация: Россия справедливо считается одной из стран с высоким уровнем терроризма, однако отечественные экономисты этой проблемой почти не занимаются, а те немногие, кто в этой сфере работает, вынуждены опираться па базы данных других стран (например, Израиля). Причина банальная для современной России — высокая степень закрытости информации об экономических аспектах российского терроризма (связанного прежде всего с регионом Северного Кавказа).
Немногие отечественные исследования экономических аспектов терроризма и экстремизма, которые в последние годы были проведены, включают, к сожалению, лишь следующие три аспекта: 1) экономическое объяснение причин возникновения и развития терроризма; 2) анализ источников финансирования терроризма; 3) анализ экономических последствий от террористических акций.
Экономическое объяснение причин возникновения и развития терроризма. Конечно, не все теракты имеют экономические причины. Однако чаще за терактами прослеживаются глобальные или региональные материальные мотивации. Есть серьезные основания утверждать, что современный терроризм — это явление, за которым стоит прежде всего попытка территориального передела мира. Понимание социально-экономических корней современного терроризма позволяет принимать меры, направленные на снижение экономической детерминации терроризма, что будет уменьшать существующую социально-экономическую базу террористов или предотвращать ее возникновение3.
Анализ источников финансирования терроризма. Подготовка и организация преступлений террористического и экстремистского характера требует существенных материальных затрат. Несмотря на стабильное в последние годы количество совершенных таких преступлений, правоохранительными органами не выявлено ни одного факта финансирования этой деятельности. Предупреждение и эффективная борьба с терроризмом должна включать в себя выявление и ликвидацию финансовой основы этих преступлений. Приоритет данного направления подтверждается, например, ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», в которой одним из про-
явлений экстремизма называется «финансирование экстремистской деятельности либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг». Лицо, причастное к финансированию терроризма и экстремизма, может быть привлечено к уголовной ответственности по ст. 33 УК как соучастник преступления.
Компонентами экономической базы террористических и экстремистских организаций являются материальные средства и финансовые ресурсы. Материальные средства — сооружения, техника, учебное и специальное оборудование, средства связи, вооружение и т.п. Все это так называемые расходные ресурсы, источники и направления использования которых должны выявляться и обязательно документироваться.
Расходные ресурсы формируются из финансовых ресурсов, которые включают в себя следующее:
♦ легальные источники, которые получаются от деятельности, формально законом не запрещенной, но фактически направленной на финансирование терроризма и экстремизма, — добровольные пожертвования, всевозможная спонсорская помощь; организация и создание разных негосударственных фондов с целью осуществления сбора средств от верующих, аккумулирования денежных средств, а также разных переводов денежных средств в другие регионы страны и за рубеж под видом гуманитарной помощи; придание легального статуса экстремистской организации в целях легального и открытого привлечения средств якобы на строительство и ремонт храмов и иных святых мест и т.п.;
♦ нелегальные источники — средства от наркобизнеса, торговли людьми, похищения людей с
2 Первыми серьезными исследованиями отечественных экономистов по экономике терроризма являются следующие работы: Степанова Е.А. Роль наркобизнеса в политэкономии конфликтов и терроризма. М.: Весь мир, 2005; Политико-экономические аспекты борьбы с терроризмом / С. Жаворонков [и др.]. М.: ИЭПП, 2005; Латов Ю.В. Экономический анализ терроризма: учеб. пособие. М.: Академия управления МВД России, 2007; Паненков А.А. Борьба с финансированием террористической деятельности в России // Право и безопасность. 2009. N° 3; Добаев А.И. Хавала: неофициальная система финансирования терроризма. Ростов н/Д: изд-во СКНЦ ВШ ЮФУ, 2010.
3 Сундиев И.Ю. Террористическое вторжение: криминологические и социально-политические аспекты проблемы: мо-ногр. М.: ВНИИ МВД России, 2008.
целью выкупа, торговли оружием, вымогательств, контрабанды, организации и содержания притонов, фальшивомонетничества; исполнение заказных оплачиваемых преступлений, разбоев, грабежей, а также средства от разных хищений частных и государственных средств4.
В последние годы огромные возможности для роста денежных пожертвований открывает интернет, который позволяет в интерактивной форме собирать немалые деньги. Здесь встречаются и прямые просьбы на террористических сайтах. Некоторые террористические группы просят финансирование через сайт у его посетителей. Эти просьбы могут быть изложены в форме общих заявлений, отмечающих, что организация нуждается в деньгах. Ччасто сочувствующих просят о финансовой поддержке, сопровождая просьбу информацией о банковском счете или реквизитах оплаты через интернет. Так, основной сайт Ирландской республиканской армии содержит страницу, на которой посетители могут делать пожертвования посредством кредитных карт. В то же время «Информационный сервис верноподданных Ольстера», являющийся отделением «Добровольческих сил верноподданных» (структура ИРА), принимает пожертвования через систему «Pay-Pal», также приглашая тех, кому неудобно вносить деньги, жертвовать вещи, например, пуленепробиваемые жилеты. Следующий связанный с этим метод сбора средств — классификация посетителей сайта путем заполнения онлайн-профи-лей и определения потенциальных жертвователей и контакт с ними. Эта функция может выполняться автоматически сервером. Еще один путь — создание онлайн-магазинов и продажа через них книг, видеокассет, флагов, футболок и прочей атрибутики, имеющей символику террористических и экстремистских организаций5.
Многочисленны факты мошенничества с использованием средств электронной коммерции. Согласно сведениям Ж.-Ф. Рикарду, одного из руководителей антитеррористических подразделений Франции, многие исламские террористические проекты финансируются путем мошенничества с кредитными картами6. Имам Самудра, приговоренный к смерти за соучастие во взрывах в 2002 г. на Бали, опубликовал тюремные мемуары в 280 страниц, которые включают главу о кардинге7 для
начинающих. По мнению голландских экспертов, существуют неопровержимые доказательства международных правоохранительных органов и ФБР США о том, что некоторые террористические группы финансируют свою деятельность путем современных мошеннических схем, таких как нигерийские письма. Достаточное количество доказательств поддерживает точку зрения о том, что связанные с террористами организации и лица используют интернет-бизнес как средство для увеличения финансирования террористических действий.
Наконец всевозможные пожертвования рекламируются не только в сочувствующей прессе, но и на специальных сайтах и в чатах, переадресовывая заинтересовавшихся лиц на сайт, где непосредственно находится террористическое или экстремистское воззвание. Многие из организаций, занимающихся сбором еды, одежды, образованием нуждающихся, обеспечением медицинской помощью, в дополнение к своей миссии гуманитарной помощи имеют скрытую миссию по поддержке террористов и оказанию материальной помощи вооруженным группам. Материалы, размещенные на сайтах этих организаций, часто содержат намеки на помощь террористам.
Перекрытие каналов финансирования терроризма позволяет эффективно бороться с ним, не прибегая к силовым действиям.
Анализ экономических последствий от террористических акций8. Такие последствия не ограничиваются прямым ущербом (погибшие и раненные люди, разрушенные здания, утраченное имущество и т.п.). Исследования показали, что на террористический акт реагирует практически все
4 Иванов П.И., Королев И.А., Шегабудинов Р.Ш. Некоторые вопросы, связанные с подрывом экономических основ организованной преступности и терроризма: вопросы теории и практики: мат-лы 6-й междунар. конф. по проблемам безопасности и противодействия терроризму 11— 13 ноября 2010 г. МГУ им. М.В. Ломоносова. М.: МЦНМО, 2010. Т. 1. С. 347—358.
5 Сундиев И.Ю. Введение в оперативно-розыскную терроло-гию: моногр. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011.
6 URL:http://www.ci.ru/search/search.htm.
7 Кардинг (англ. carding) — род мошенничества, при котором производится операция с использованием банковской карты или ее реквизитов, не инициированная или не подтвержденная ее держателем.
8 Экономические оценки внушительных потерь от террора представлены, например, в докладе Николь и Марка Крейнов: Cram N.V., Crain W.M. The impact of Terrorism on National Economies // Annual Public Choice Society Conference report. Baltimore, 2004.
население страны и даже мира, узнавшее о трагедии из средств массовой информации. И эта реакция не всегда безобидная. Анализ экономических последствий от терроризма позволяет оптимизировать масштабы антитеррористических действий и компенсации потерь от терактов.
В работах российских экономистов нет попыток дать объективную финансовую оценку антитеррористических мер, предпринимаемых государством и хозяйствующими субъектами в современной России. Правда, некоторые подходы к решению этой проблемы обозначены. Так, в монографии А.Г. Сидоренко и Ю.В. Тихомирова указано, что материально-техническое и финансовое обеспечение противодействия терроризму должно быть направлено на:
♦ концентрацию бюджетных финансовых и материальных ресурсов на приоритетных направлениях обеспечения деятельности субъектов общегосударственной системы противодействия терроризму и иных привлекаемых к этой деятельности структур;
♦ создание соответствующей инфраструктуры для развития общедоступной сети научно-технической и коммерческой информации, стимулирование государственными институтами инновационной и инвестиционной деятельности в целях повышения антитеррористической защищенности критически важных объектов и населения, а также развития системы страховой защиты населения от рисков терроризма.
Наряду с увеличением и совершенствованием организации государственного финансирования для противодействия терроризму должно предусматриваться привлечение частного капитала для создания фондов, предоставления грантов и формирования других материальных стимулов в целях повышения эффективности противодействия терроризму.
В зарубежной литературе давно поднимается вопрос о необходимости поиска корректных критериев эффективности борьбы с террором9. Традиционный критерий — количество убитых или арестованных террористов — этой цели служит плохо. Если террористы пользуются активной поддержкой местного населения (как, например, в Палестине), то уничтожение одних террористов освобождает «рабочее место» для новых «бор-
цов». Общая численность террористов при этом не меняется или даже растет (героизация погибших усиливает приток новых «кадров»).
С точки зрения экономической теории преступности, главным критерием оценки эффективности любого вида правоохранительной деятельности является совокупная величина затрат, которые несет общество. Сюда включаются прямой ущерб от преступности и затраты на борьбу с ней10. При этом не лишним будет задуматься, что несет обществу большие потери — сам терроризм или борьба с ним?
В экономике известен принцип: для предельного сдерживания необходимы предельные затраты. Иначе говоря, чем сильнее защита правопорядка, тем большее давление испытывают нормальные законопослушные граждане, вынужденные не только содержать за счет своих налогов армию сил правопорядка, но и переносить массу неприятных полицейско-бюрократических процедур, призванных предотвращать потенциально возможные правонарушения. В принципе все террористы могут быть гарантированно изобличены и наказаны, если все ресурсы общества будут брошены исключительно на антитеррористическую деятельность. Это доказывает практика тоталитарных обществ, где уровень терроризма был гораздо ниже, чем в сопоставимых с ними обществах демократических. В то же время общество может вообще избегать расходов на борьбу с терроризмом, но в таком обществе неизбежно возрастут экономические потери от терактов.
Любые крайности в этом вопросе нежелательны. Поиск оптимума требует, чтобы минимизировались совокупные издержки терроризма, включающие в себя и потери общества от совершенных терактов, и расходы общества на антитеррористическую борьбу. Для этого общество может принять некоторый оптимальный (ненулевой) уровень преступного поведения, связанного с терроризмом и экстремизмом. Отклонения от оптимального уровня преступности в любую сторону (как увеличение, так и уменьшение количества совершенных преступлений) будут нежелательными11.
9 О критериях оценки эффективности борьбы с терроризмом // Борьба с преступностью за рубежом. 2004. № 10.
10 Латов Ю.В. Указ. соч.
11 Там же. С. 46.
Практическое применение этой теоретической модели в современной России требует аналитической и организационной работы. Ее основные элементы:
♦ необходимо разработать систему оценок потерь от терроризма и расходов на борьбу с ним, после чего осуществлять постоянный мониторинг этих показателей;
♦ главным экономическим критерием оценки антитеррористической деятельности должны стать показатели совокупных потерь общества от терроризма и борьбы с ним;
♦ одним из основных направлений повышения эффективности использования бюджетных средств на антитеррористическую защищенность российского общества является специальное кадровое обеспечение. Речь идет о комплектовании подразделений противодействия терроризму квалифицированными специалистами, обладающими необходимыми качествами, а также подготовка и переподготовка сотрудников штатного и нештатного состава, повышение престижа службы в этих подразделениях. Сюда следует отнести и антитеррористическую подготовку сотрудников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, участвующих в рамках своих полномочий в этой деятельности, а также антитеррористическую специализацию сотрудников негосударственных структур безопасности. Такая подготовка обязательно должна включать в себя непрерывные психологические тренинги;
♦ контртеррористическая пропаганда в средствах должна стать одним из важнейших элементов антитеррористической деятельности12. Исследования показали, что сравнительная эффективность терроризма для достижения каких-либо политических целей довольно сомнительна. Необходимо распространять информацию об успехе альтернативных политических стратегий. Применительно к России это означает, что мерой противодействия «террористическому» исламу на территории Северного Кавказа может стать, например, активная пропаганда успехов «мирного» ислама в республиках Поволжья;
♦ оптимизации бюджетных затрат на антитеррористическую защищенность будет способ-
ствовать корректировка моральной и правовой парадигмы защиты населения от терактов и компенсации потерь от них: а) террористов особенно из нехристианского мира не интересуют наши основанные на российских этнических традициях мораль и право. Они руководствуются иными религиозными и этническими мотивации. Можно обратиться к некоторым идеям Г. Беккера. Он позволил себе предположить возможность сдерживания преступного насилия насилием со стороны общества (государства). Такая возможность вытекает из основных допущений его теории и базовой модели предложения преступлений, согласно которой как вероятность, так и жесткость наказания снижают ожидаемый выигрыш преступника и соответственно вероятность того, что он совершит преступление13. Руководствуясь этими допущениями, общество и государство вправе в антитеррористической деятельности использовать любые (даже «негуманные» по меркам российской культуры) эффективные методы и средства; б) коль скоро во всех странах мира основное бремя по защите своего имущества несут собственники имущества, то и собственники объектов, нуждающихся в антитеррористической защищенности (например, рынков и универмагов), должны в полной мере нести бремя материальной ответственности, связанной с предписанной правом системой специальных антитеррористических мер; в) в отечественной литературе неоднократно поднимался вопрос о том, что целесообразно разработать законодательную базу, которая позволяла бы конфисковать имущество не только самих террористов, но и их близких. Главный смысл этой акции — не в наказании людей, которые, возможно, не причастны к террористической деятельности своего родственника. Необходимо разработать превентивный механизм, который удерживал бы потенциальных террористов. За рубежом есть примеры, когда имущественные претензии от имени жертв терактов
12 Работу со средствами массовой информации часто рассматривают в контексте вынужденного ограничения свободы подачи информации. Однако речь должна идти прежде всего не о сокращении освещения терактов в средствах массовой информации, а о разработке специальных методов подачи информации, которые минимизировали бы панику, не возбуждали иррационально преувеличенных тревог о безопасности.
13 Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. М.: ГУ-ВШЭ, 2000. Вып. 4. С. 28—90.
предъявлялись даже к благотворительным или общественным организациям, которые занимались финансированием террористических организаций14. Расширение круга физических и юридических лиц, материально ответственных за последствия терактов, будет выполнять не только профилактическую функцию, но и обеспечит государство достаточными материальными ресурсами для обязательной компенсации ущерба и для помощи жертвам терактов, выходящей за пределы компенсации; г) пришло время на новом уровне возродить (раньше такая система существовала) систему комплексной безопасности особо опасных объектов и производств (нефтеперерабатывающих заводов, АЭС, плотин и т.п.) на всей территории России. Сегодня в стране таких объектов более 50 тыс., из них в первоочередном порядке необходимо защитить примерно 3,5 тыс. (в том числе в Южном федеральном округе — примерно 200 объектов). Предварительные расчеты показывают, что в среднем затраты на оснащение и модернизацию физической защиты одного объекта составляют 0,5 млрд руб., а потенциальный ущерб, который может возникнуть вследствие террористического акта, составляет около 10 трлн. Затраты на защиту потенциально опасных объектов на порядок меньше возможного ущерба при катастрофе глобального характера на одном объекте. Решение этой проблемы можно закрепить в специальном федеральном законе «О физической защите особо опасных производств и объектов»;
♦ в специальной профилактической антитеррористической деятельности должен присутствовать комплекс мер, сфокусированных именно на предупреждении криминализации средств, полученных легальным путем, как в мусульманских странах, так и в исламских общинах немусульманских (прежде всего западных) государств. В упрощенном виде современную систему финансирования терроризма можно описать так. Сначала средства «добросовестных многочисленных исламских пожертвований» от частных лиц, компаний и финансовых институтов посредством банковских переводов поступают на счета головных благотворительных организаций, сохраняя на этом этапе легальный характер. Затем они переводятся (также зачастую легально) в местные отделения соответствующих фондов, а там дробятся и разными путями посту-
пают в распоряжение радикальных группировок — на этом этапе и происходит их криминализация. Эту схему необходимо разрушить;
♦ следует разработать долгосрочную комплексную программу поэтапной реабилитации, включающую в себя работу с жертвами террористических актов, участниками ликвидации последствий террористических актов и их семьями, а также работу с населением. Такая программа должна обязательно иметь ресурсное обеспечение.
♦ информация о затратах общества на борьбу с терроризмом должна быть доступной для экспертной оценки. В сумме потерь общества от терроризма и борьбы с ним особой строкой следует выделять затраты федерального и местных бюджетов на реализацию антитеррористических мероприятий, выплаты жертвам терроризма, контртеррористическую пропаганду и т.д.;
♦ эффективная антитеррористическая деятельность государства невозможна без поддержки и развития специальных научных исследований, прежде всего в области междисциплинарной теории безопасности, основанной на новейших достижениях гуманитарной и естественной наук. На основе принципиальных положений этой теории рано или поздно будет разработан специальный инструментарий эффективной антитеррористической деятельности разных субъектов общества (модели, методики, алгоритмы, технические средства и т.п.). Для этого необходимо увеличить и выделить специальной строкой средства федерального бюджета на научные исследования антитеррористической направленности. Сегодня эти средства растворяются в общем бюджете на правоохранительную деятельность, поэтому их размеры и реальное использование зависит от субъективных интересов руководителей правоохранительных органов, а эффективность использования — сомнительна. Поскольку нет ничего практичнее хорошей теории, на развитие в России исследований в области экономики терроризма не следует жалеть ресурсов.
14 Так, в декабре 2004 г. федеральный суд США обязал три американские исламские благотворительные организации, подозреваемые в финансировании палестинского терроризма, выплатить 156 млн дол. компенсации родителям убитого террористами в Израиле американского подростка (http://www. isra.com/news/?dt=20041209). Об аналогичных исках организациям Саудовской Аравии от жертв терактов 11 сентября 2001 г. см.: Терроризм уничтожается не бомбардировками // Время новостей. 2002. 10 сент. (http://www.vremya.rU/2002/165/8/26878.html).
