CC BY
108
СОВРЕМЕННЫЙ КИТАЙ: ЭКОНОМИКА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Мао Тяньци
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ В КИТАЕ И РОССИИ: МЕТОДЫ И ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ*
Полвека тому назад Китай и Россия имели схожие принципы государственного устройства и экономической политики. Однако впоследствии пути стран разошлись: Россия и Китай избрали разные стратегии перехода к рыночной экономике.
Социапьно-экономическая трансформация в России включает в себя два аспекта: первый связан с изменением принципов государственного устройства и введением многопартийной системы вместо прежнего монополизма КПСС; второй аспект предполагает переход от плановой к рыночной экономике. Переход к рынку в России, в свою очередь, можно подразделить на два этапа: первый этап, который характеризовался системой свободной рыночной экономики, охватывает период правления Б. Ельцина; второй этап относится к периоду правления В. Путина и связан с усилиями по созданию системы регулируемой рыночной экономики, или рыночной экономики социальной направленности.
Основным содержанием трансформационного процесса в Китае являются системные преобразования и ускорение темпов экономического развития. При этом трансформационный процесс в Китае в настоящее время заграгивает в основном только сферу экономики и протекает в двух направлениях. С одной стороны, осуществляется переход от централизованной плановой к современной рыночной экономике или, точнее, к социалистической рыночной экономике; с другой стороны, происходит преобразование отсталой аграрной страны в современную индустриальную. В целом же обе страны - и Китай, и Россия - находятся на этапе перехода от старой системы к новой.
Методы сравнительного исследования трансформации
Сравнительное исследование китайской и российской стратегий перехода к рынку является новым направлением научных исследований. Одно время широкой популярностью пользовался метод противопоставления российской (радикальной) модели рыночной трансформации, которая называлась также «шоковой терапией», и китайской (постепенной) стратегии перехода к рынку, образно именуемой «переходить реку, нащупывая камни».
* Редактор перевода - канд. экон. наук Л.В. Попова.
МАОТЯНЬЦИ
-д-р экон. наук, профессор (Университет Цинхуа), сотрудник Института экономики Академии общественных наук (АОН) КНР, в прошлом - заместитель директора этого института. Сфера научных интересов: экономическая трансформация и социальное развитие Китая. Автор ряда монографий и публикаций, посвященных анализу сущности социалистической рыночной экономики в Китае.
О Мао Тяньци, 2003
В результате такого противопоставления делался вывод о предпочтительности постеленной стратегии перехода к рынку, которая породила китайское экономическое чудо, перед российской «радикальной» трансформацией, потерпевшей поражение.1
В последних работах, опубликованных как в Китае, так и за рубежом, подобные методы исследования и полученные с помощью этих методов выводы довольно часто ставятся под сомнение. Некоторые российские экономисты высказывают мнение о том, что сравнительное исследование трансформации в Китае и России не должно сводиться к рассуждениям о преимуществах «постепенной» реформы перед реформой «радикальной»,2 сущность вопроса заключается в выборе экономической модели, в социально-экономических ограничениях, а также в разнице структуры народного хозяйства и уровня экономического развития двух стран. Говорят также и о том, что выбор тактики реформы в большой степени определялся стратегическими целями и доминировавшей идеологией. Китайская реформа проводится в рамках социализма и поэтому имеет постепенный характер. Идеология же российской реформы в корне отрицала любую возможность выбора «постепенной» модели трансформации: поскольку руководством страны в свое время была поставлена задача перехода к капитализму, то, очевидно, смена социального строя в России не могла быть осуществлена путем постепенной, поэтапной реформы.
Польский экономист Дж.В. Колодко произвел анализ альтернативы «радикальной» и «постепенной» тактики реформ в свете экономической науки.3 По его убеждению, сущность трансформации определяется прежде всего экономическими факторами. Однако в действительности экономическая деятельность в высшей степени зависит от политической ситуации в стране. Может ли социалистическая экономика трансформироваться в рыночную без соответствующих изменений в политическом устройстве? Логика развития экономической глобализации показывает, что если процесс политической реформы не углубляется, то экономическое развитие будет ограниченным, причем темпы этого развития со временем начнут снижаться. Существуют, конечно, и исключения из этого правила, например, относительно отсталая страна при нормальном функционировании рынка также может обеспечить продолжительный рост экономики независимо от ее политического строя. Но это может продолжаться только до тех пор, пока технический прогресс и интеграционные процессы в мировой экономики не приведут к тесной увязке дальнейшего развития экономики с политической либерализацией. Политический строй может выступать тормозом или катализатором экономического прогресса. Обычно процесс перехода к рыночной экономике связан с политической трансформацией - переходом к парламентской демократии и гражданскому обществу. Далее он пишет, что выбор между «радикальной» и «постепенной» тактикой происходит в грех областях: первая область - эго экономическая либерализация и макроэкономическая стабильность. Здесь в центре внимания находится степень валютной и финансовой стабильности. В начальный период экономической либерализации наблюдается, как правило, экономическая нестабильность. Для стабилизации экономики необходимо использовать эффективные рычаги макроэкономического регулирования. Ответ на вопрос о том, какой тактике отдать предпочтение - «радикальной» или «постепенной», - дает только серьезный анализ состояния валютной и финансовой систем страны. Если до начала трансформации экономика отличалась высокой степенью централизации и в начальный период трансформации наблюдается финансовая нестабильность, то в данном случае оправдано применение «радикальных» методов либерализации экономики. Второй аспект подразумевает преобразование структуры экономики, а именно - разгосударствление и создание системы корпоративного управления. Для достижения этих целей следует использовать «постепенные» методы реформирования, так как для осуществления этих преобразований потребуется длительный период времени, большие финансовые расходы и высокие социальные издержки. «Радикальные» методы реформирования в данном случае исключаются. Трс-54
тий аспект - это реорганизация микроэкономической структуры производства. Сюда можно отнести ликвидацию нежизнеспособных предприятий, переподготовку кадров, повышение конкурентоспособности отраслей, наращивание инвестиций, привлечение оборотных средств и т.д. Поскольку эти меры требуют достаточно длительного времени для осуществления, то и в данном случае «радикальные» методы преобразований кажутся неуместными. Отсюда следует, что простого выбора между «постепенной» и «радикальной» тактиками трансформации не существует - такой выбор возможен только тогда, когда речь идет о соотнесении темпов экономической либерализации и поддержании макроэкономической стабильности в стране, в других случаях «радикальные» методы просто недопустимы.
Среди зарубежных экономистов существует мнение о том, что ключевым вопросом экономической трансформации является коренное изменение конституционного строя. При новом конституционном строе люди соблюдают новые правила игры, которые позволяют добиваться больших успехов в системной трансформации и лучших экономических результатов. В статье «Экономическая трансформация и конституционная реформа»4 ее авторы -исследователь Международного центра развития при Гарвардском университете Дж. Сакс, Ху Юнтай и профессор Ян Сяокай указывают, что экономическая реформа представляет собой лишь часть конституционной трансформации. Конституционный сгрой определяет правила игры, с которыми соглашается народ и признает их обязательную силу. В соответствии с этими правилами люди занимаются различной деятельностью, в том числе и экономической. Конечным источником экономического роста являются инновации в системном устройстве и технике, которые, в свою очередь, совершаются при определенном конституционном строе. Далее в статье указывается, что экономисты, выступавшие за «постепенную» модель реформы, не пытались размышлять о конституционном строе, сосредоточив свое внимание только на краткосрочных экономических результатах различных стратегий трансформации, и сделали на основе этого опрометчивые выводы. Авторы этой статьи оспаривают подход экономистов, пытающихся отрицать российскую «шоковую» реформу и считающих ее несостоявшейся в сравнении с достижениями китайской «постепенной» реформы. Это и понятно: обеспечение долгосрочных интересов, которое связано с созданием новых правил игры, зачастую идет вразрез с кратковременными результатами. Утверждение конституционного строя в Англии представляло собой длительный и болезненный процесс, сопровождавшийся войнами и масштабными экономическими спадами, но созданный в конечном счете конституционный строй заложил основу для экономического роста. Гражданская война в США является еще одним ярким примером конституционной трансформации. Американская экономика в течение десяти лет после окончания гражданской войны находилась в состоянии спада, однако очевидно и то, что война сыграла позитивную роль в экономическом процветании в последующие годы. Отсюда следует вывод, что нужно пересмотреть оценку результатов реформы в России и Восточной Европе - краткосрочные неудачи не дают оснований для признания реформ потерпевшими поражение или менее успешными, чем реформы в Китае. Проанализировав характерные черты и проблемы, присущие двум разным моделям трансформации - российской, сочетающей преобразования в экономической сфере с конституционной реформой, и китайской, делающей упор на экономических преобразованиях в условиях сохранения существующего политического строя, - авторы данной статьи приходят к выводу о том, что монополизм правящей партии делает экономическую трансформацию заложником государственного оппортунизма. Параллельное существование двух систем в период перехода к рыночной экономике обусловливает с точки зрения долгосрочного развития высокую цену конституционной трансформации. Эта цена, возможно, значительно перевесит краткосрочные выгоды, которые предоставляет плавная трансформация, осуществляемая путем выплаты выкупа за присвоенные позиции.
Россия и Китай пока находятся в процессе перехода к рыночной экономике. Кому в конечном итоге более успешно удастся осуществить задуманный переход - России или Китаю? Ответ на этот вопрос, как представляется, будет получен еще нескоро.
Разработанный нами метод исследования предполагает применение марксистской теории изменений производственных отношений с учетом конкретных условий различных стран, теории системной трансформации, новых достижений экономики развития, анализ процесса трансформации в различных странах. Нужно найти ответы на следующие вопросы: (1) Где берет начало трансформация? Что такое социализм? (2) В каком направлении следует осуществлять трансформацию? Как выбрать модель рыночной экономики, которая отвечала бы специфическим условиям данной страны? (3) Каким образом следует осуществлять трансформацию? Ограничиваясь сравнением «радикальной» и «постепенной» моделей, восхищаясь одной моделью за ее «чудеса» и критикуя другую модель за ее «недостатки», мы тем самым резко сужаем рамки научного анализа. Кроме того, занимаясь сравнительным исследованием процесса рыночной трансформации в Китае и России, не следует придавать слишком большое значение росту или спаду экономики в краткосрочной перспективе и делать на основе этого поспешные выводы.
Основные вопросы сравнительного анализа трансформации
Трансформация представляет собой процесс обновления системы и является также стратегическим средством, позволяющим стимулировать экономическое развитие. Социальная трансформация в любой стране затрагивает теоретические вопросы в политической, экономической, культурной и других областях. На наш взгляд, применительно к экономике самым важным является выполнение трех задач: во-первых, на микроэкономическом уровне это - изменение отношения собственности и создание нового корпоративного режима; во-вторых, на макроэкономическом уровне - пересмотр управленческих функций правительства и усовершенствование механизма макроэкономического регулирования; в-третьих, создание системы социального обеспечения и сети социальной безопасности. Прежде чем приступить к изложению этих грех важных теоретических вопросов, нужно выяснить два вопроса, которые являются ключевыми для дальнейшего обсуждения.
Первый вопрос заключается в правильности оценки изначальных условий двух стран -Китая и России. До начала трансформации Россия уже была индустриааьной страной; в сельской местности проживало 26% от общей численности населения страны, удельный вес сельского хозяйства в ВНП был равен 17-18%, тогда как доля промышленности и строительства составляла 45-50%. По общим и душевым показателям экономического развития Россия принадлежала к группе развитых стран мира, в которых на душу населения приходилось не менее 5 тыс. долл. США. Так называемые социалистические блага распространялись на все слои общества. Китай же накануне трансформации представлял собой аграрную страну, 80% населения было занято в сельском хозяйстве. Сельское хозяйство обеспечивало свыше 35% ВНП. Кроме того, Китай относился к числу бедных развивающихся стран, в которых на душу населения приходилось не более 250 долл. США. Так называемыми социалистическими благами пользовалось только городское население. Россия и Китай сильно отличались друг от друга и по степени центрашзации экономики, культурным традициям и национальным обычаям. Таким образом, одна страна представляла собой развитую индустриальную державу, другая относилась к числу развивающихся аграрных экономик. Принципиальные различия в изначальных условиях двух стран не могли не предопределить различие между Китаем и Россией в выборе стратегии трансформации.
Второй вопрос заключается в определении характера социального строя России и Китая в период, предшествовавший трансформации. По инициативе И. Сталина в Советском 56
Союзе было предпринято немало революционных мер, таких как уничтожение эксплуататорского класса и частной собственности, введение однопартийной системы, национализация средств производства и коллективизация сельского хозяйства, создание централизованной системы плановой экономики, системы социального обеспечения, которая хотя и находилась на низком уровне, но охватывала все слои общества. В прошлом мы, как правило, принимали это за социализм. Если исходить из конечной цели коммунизма, в определении К. Маркса, то социализм должен создать материальную основу для всестороннего свободного развития человека. Все меры, принятые после социалистической революции, должны быть направлены на достижение этой цели, все остальные политические установки должны подчиняться этой цели. Национализация, индустриализация, коллективизация, плановая экономика и т. д. являлись средствами для достижения этой цели. Если следовать этой точке зрения, то социалистический режим, который существовал в бывшем Советском Союзе, не являлся, по нашему мнению, социализмом, к которому стремились марксисты. Конечно, последнее слово по этому вопросу принадлежит российским ученым. Однако, насколько мне известно, некоторые российские ученые называют социализм в бывшем СССР «видоизмененным» или «искаженным социализмом». Что касается Китая, то и здесь мы не можем утверждать, что китайская трансформация осуществляется в рамках социалистического строя. Определяя сущность социального строя Китая до начала трансформации, Дэн Сяопин назвал его «социализмом с натяжкой». Ввиду вышесказанного было бы неуместно рассматривать трансформацию в Китае или в России как «отказ от социализма» - по существу в обеих странах происходит лишь обновление системы.
Подготовка микроэкономической основы для рыночной экономики: изменение отношений собственности и создание корпоративного режима
Отмена монополии государственного сектора в народном хозяйстве и изменение отношений собственности являются первейшей задачей при переходе от централизованной плановой к современной рыночной экономике. В России этот вопрос решался в основном путем приватизации государственной собственности или, как обычно говорят, «разгосударствления и приватизации».
В начале 1990-х годов в России была осуществлена экономическая либерализация по методу «шоковой терапии»,3 в результате которой были введены свободное ценообразование и свободная торговля. Действия Российского Правительства, продолжавшего предоставлять дотации многим предприятиям и, возможно, невыполнение Международным валютным фондом соглашения по выделению денежных средств для стабилизации рубля, обусловили продолжительную инфляцию: рост потребительских цен составил 1354% за год, что в конечном счете привело к долгосрочному спаду экономики. 11 июня 1992 г. Парламент России принял программу приватизации государственных предприятий, основное содержание которой сводилось к разгосударствлению в течение полутора лет (начиная с января 1993 г. по июнь 1994 г.) большинства крупных предприятий путем продажи по заниженной стоимости контрольных пакетов акций коллективам предприятий и управленческому персоналу; меньшая часть активов предприятий подлежала продаже внешним инвесторам. Каждый гражданин получил ваучер номинальной стоимостью в 10 тыс. руб., который можно было обменивать на акции предприятий.
Надо отметить, что крайне важным при проведении приватизации является темп ее осуществления. Проведение приватизации предполагает решение целого ряда вопросов — либерализацию цен, уточнение балансовой стоимости предприятий, формирование рынка капитала, выработку законодательных актов, гарантирующих выполнение контрактов и поддержание конкуренции. Когда целесообразно решать эти вопросы - до или после прива-
тизации - зависит от темпов ее проведения. По мнению венгерского экономиста Я. Корнай, приватизация в России была проведена в спешном порядке, люди «думали только о политике, а не об экономике». Архитекторы российской реформы опасались того, что если начать приватизацию после принятия всех необходимых законодательных актов, то ее реальное осуществление может затянуться и это приведет к возврату коммунистического режима. Поэтому их волновали не столько методы проведения приватизации, сколько сроки ее завершения. Неудивительно, что они ратовали за ускоренные темпы проведения приватизации, при этом было неважно, что будут представлять собой новые собственники приватизированных предприятий - в дальнейшем перераспределением активов займется «рынок» и, так или иначе, активы окажутся в руках тех лиц, которые умеют ими эффективно управлять. Этот класс собственников будет представлять собой новую политическую силу и социальную основу для утверждения либеральной рыночной экономики. Эти же собственники будут активно способствовать выработке более масштабной и глубокой программы реформ. Из этого следует, что авторов российской реформы, разрабатывавших план изменения отношений собственности, не слишком волновал вопрос о результатах приватизации -они руководствовались целью формирования в кратчайшие сроки прорыночной политической силы в лице нового класса собственников путем проведения ускоренной приватизации. Автор российской программы приватизации А.Чубайс в свое время высказал ин тересное замечание: «Воруют абсолютно все. Пресечь это невозможно. Пусть они воруют и будут иметь богатство. Они станут собственниками сворованного богатства и порядочными управленцами».
Результаты российской приватизации наводят на некоторые размышления. Один из парадоксов заключается в том, что в России, согласно статистике, в руках трудовых коллективов сосредоточена гораздо большая часть акций своих предприятий, чем у коллективов в любой другой стране мира, однако при этом их права в управлении весьма ограничены. Реальное право контроля над предприятием полностью находится в руках председателя совета директоров и менеджеров, так называемых «инсайдеров». Если государственные предприятия не подверглись преобразованию в соответствии с требованиями современного корпоративного режима, то они, хотя и переименованные в компании, по сути ничем не отличаются от бывших государственных предприятий. Американские экономисты, принимавшие участие в приватизации государственных предприятий в России, говорили о том, что зависимость от контроля инсайдеров является серьезной ошибкой, допущенной в ходе российской кампании приватизации. Этот урок показывает, какое важное значение имеет создание научно обоснованной системы корпоративного управления и многосторонней структуры акционеров с учетом специфических условий каждой страны.
В России, так же как и в Китае, использовалась практика передачи контрольного пакета акций в руки коллектива или в руки менеджеров. Опыт показывает, что необходимо научно обоснованное управление акциями, находящимися в руках коллектива. В случае, когда контрольный пакет акций находится в руках менеджеров, разрозненные акции коллектива не имеют какого-нибудь реального значения. По данным Центра по изучению России при Гарвардском университете (США), 60% собственников приватизированных предприятий России составляют бывшая партийная номенклатура или бывшие директора предприятий. В феврале 1993 г., когда 200 крупных и средних предприятий было выставлено на продажу, существовала точка зрения, согласно которой предоставление предприятиям возможности скупки собственных акций, проданных внешним инвесторам в ходе приватизации под низкопроцентные правительственные кредиты, позволяло передать 100% акций в собственность коллектива. На самом деле это явилось способом концентрации контрольного пакета акций у менеджеров, поскольку председатель совета директоров наделен единоличным пра-
вом принятия решений о направлениях деятельности компании и правах акций, находящихся в распоряжении большинства коллектива.
Одно время в России придавали большое значение передаче собственности в руки внешних инвесторов (китайский аналог - «реорганизация» активов). Действительно, как в России, так и в Китае многие бывшие государственные предприятия нуждаются в реорганизации активов. Однако эти предприятия, как правило, имеют низкокачественные активы, находятся в трудном финансовом положении, иногда - на грани банкротства. У внешних инвесторов они большого интереса не вызывают, поскольку при вложении средств в эти предприятия они могу т полностью их потерять. Таким образом, внешние инвесторы НС представляли серьезной угрозы для менеджеров предприятий, нуждавшихся в реорганизации. Наоборот, менеджеры этих предприятий не приветствовали внешних инвесторов.
В Китае в ходе проведения реформы постепенно пришли к выводу, что режим компании представляет собой одну из эффективных организационных форм современного корпоративного режима. Ядром режима компании является структура корпоративного управления, которая предполагает четкое определение обязанностей собрания акционеров, совета директоров, совета надзирателей и менеджмента, с тем чтобы каждое звено в этой структуре выполняло возложенные на него обязанности, все звенья слаженно взаимодействовали и в то же время эффективно контролировали друг друга. В конечном счете работа предприятия контролируется его собственниками. Совет директоров должен защищать интересы инвесторов и нести ответственность перед собранием акционеров. Совет директоров принимает решения относительно направлений деятельности компании, утверждает программы ее развития, нанимает менеджмент, проверяет и оценивает результаты работы менеджмента. На совет надзирателей возлагается обязанность осуществления контроля за финансовым положением предприятия, проверке действий членов совета директоров и менеджеров. В России накануне реформы государственных предприятий понимания сути современного корпоративного режима не существовало, поэтому жесткая система корпоративного управления не была создана.
Второй вопрос заключается в том, как обеспечить реорганизацию части государственной собственности. В западных странах с рыночной экономикой при продаже предприятия обязательно учитываются два момента: во-первых, его стоимость оценивается аудиторской фирмой; во-вторых, обязательным условием является публикация объявления о его продаже в средствах массовой информации и вступление в переговоры с потенциальными покупателями. Выполнение вышеназванных условий занимает, как правило, около полугода. В России приватизация проводилась путем раздачи ваучеров. Коллективы получали акции государственных предприятий бесплатно или по заниженной цене, причем вся кампания была проведена в очень короткий период времени. Такая поспешная и беспорядочная реорганизация вызвала экономический хаос и привела к столкновению интересов различных слоев общества. В Китае учли этот урок и приняли решение о постепенной реорганизации предприятий госсектора. В частности, было решено не проводить приватизацию в ряде отраслей, например, связанных с государственной безопасностью, в отраслях естественных монополий, в отраслях, производящих важные продукты и услуги общественного пользования, а также не приватизировать ведущие предприятия в системообразующих и высокотехнологичных отраслях промышленности. Во всех остальных отраслях допускается реорганизация активов и структурное урегулирование. Государственные средства сосредоточиваются на ключевых направлениях, в остальных сферах поощряется развитие негосударственного сектора экономики. Эти меры позволяют повысить конкурентоспособность государственного сектора и усилить за ним контроль. В тех отраслях, в которых проводится реорганизация государственной собственности, не допускается ущемление интересов коллектива.
При любом варианте реорганизации мнение коллектива обязательно учитывается, соблюдается законность действий, принимаются во внимание реальные результаты.
Реорганизация предприятий госсобственности предполагает создание системы социальной защиты, расширение сферы социального страхования по старости, безработице, медицинскому обслуживанию. Увеличение взносов в фонд социального страхования планируется осуществить с помощью реализации части государственной собственности, рационализации структуры бюджетных расходов и изыскания новых источников финансирования.
Улучшение механизма макроэкономического управления в условиях рыночной экономики: трансформация функций правительства и усовершенствование механизма макроэкономического регулирования
Начиная с 1970-х годов кейнсианские методы регулирования экономики стали оттесняться на второй план неолиберальными идеями, которые в конечном итоге заняли доминирующее положение в странах Запада и оказали большое влияние на экономическую трансформацию в странах Восточной Европы и бывшем Советском Союзе. В экономическом отношении неолиберализм подчеркивает необходимость отказа государства от вмешательства в экономику, призывает полностью полагаться на магическую силу рынка. Одно время существовало представление о том, что стоит только в трансформирующихся экономиках ликвидировать органы централизованного планирования, как сразу наступит рыночное процветание. Под влиянием этих представлений в России на определенном этапе стали руководствоваться принципом «ликвидировать во чтобы то ни стало бывшую государственную машину» и «создать небольшое правительство» и под влиянием этих настроений предприняли ряд мер, имевших характер «созидательного разрушения».
Как мы уже отмечали, в большинстве стран с переходной экономикой до начала трансформации существовала система централизованного управления, которая осуществляла перераспределение национального дохода через бюджет. Некоторые страны надеялись трансформировать функции правительства путем сокращения правительственных расходов, при этом перераспределительная функция правительства была сохранена, хотя и стата осуществляться в гораздо меньшем объеме через общественные финансовые институты; сохранились также и элементы государственного вмешательства в экономику.
Практика показала, что снижение расходов правительства не является г лавной задачей в процессе трансформации роли государстве в экономике. Ключевой момент заключается в том, что правительство должно обеспечить структурные изменения, способствующие сравнительно быстрому росту экономики и справедливому распределению доходов. Правительствам, созданным в ходе трансформации, предстояло решение целого ряда новых задач. Для их выполнения некоторые позиции правительственных расходов должны были быть увеличены, другие - сокращены. Попытка уменьшить роль государства в экономике только за счет сокращения правительственных расходов привела к снижению уровня потребления и жизни, более того, она отрицательно сказалась на росте экономики и повышении жизненного уровня в будущем. Новые правительства пошли на снижение расходов на государственную оборону и сокращение дотаций, в то же время расходы на социатьную сферу и инфраструктуру пришлось увеличить. Рост числа безработных и лиц пенсионного возраста резко увеличили спрос на средства социальной защиты и стали новым бременем для бюджета.
Согласно результатам исследования Мирового Банка (1997), в сферу правительственных обязанностей входит пять функций, которые рынок и частные организации не в состоянии выполнять, а именно: (1) законодательная база; (2) выработка макроэкономической политики; (3) предоставление основных общественных благ, инвестиции в людские ресурсы и базисную инфраструктуру; (4) социальная поддержка матоимущих слоев общества; (5) 60
охрана окружающей среды. Практика показывает, сокращение государственного аппарата в странах с переходной экономикой предполагает в первую очередь определение сферы правительственных функций и их преобразование. Формально это представляет собой реорганизацию административного аппарата, но по сути уже затрагивает преобразование политической системы.
Если говорить об изменении правительственных функций, то здесь, прежде всего, нужно установить правила игры для правительства и в конечном счете ввести практику управления государством в рамки закона, т. е. нужно четко определить компетенцию и ответственность правительства по отношению к своим гражданам.
В соответствии с традиционной моделью административного управления правительство поставлено непосредственно перед обществом, оно должно заниматься большим количеством конкретных вопросов. По мере развития общества социальных вопросов становится все больше и нагрузка на правительство возрастает. Когда круг социальных вопросов достигает определенного масштаба, появляются новые органы управления, а вместе с ними новые штаты работников. В результате происходит неудержимый рост правительственных учреждений и их штатов.
Практика показывает, что чем больше правительство берет на себя общественных функций, тем меньше способность общества к самоуправлению и саморазвитию. Процесс социальной трансформации по существу является процессом возвращения правительством обществу присущих ему прав. Нужно отделить правительственные функции от обычных общественных функций, оказывать поддержку общественным организациям самоуправления, повысить уровень самоуправления общества, передать большинство общественных функций общественным организациям.
Другим вопросом в деле преобразования правительственных функций является изменение порядка принятия административных решений. Административные решения в традиционной модели управления являются основной формой выполнения правительственных функций. Административные решения охватывают широкий круг вопросов; процесс утверждения проходит через большое число ведомств и инстанций и страдает низкой эффективностью. Процесс принятия административных решений почти неподконтролен законодательству, порядок утверждения дает большой простор для произвола. Административные запреты, касающиеся рыночной деятельности, устанавливают многочисленные преграды на пути формирования рынка труда, препятствуют переходу работников из одной организации в другую. Это значительно снижает эффективность рынка в размещении ресурсов, возлагает на правительство безграничную ответственность перед обществом. Процедура принятия административных решений нередко используется чиновниками в своих корыстных целях, что порождает коррупцию. Поэтому по мере повышения уровня экономического развития правительство должно отказаться от прямых методов административного контроля в пользу косвенных принципов управления экономической деятельностью, сосредоточив свое внимание на координации валютной, финансовой и структурной политики. В Китае процесс изменения правительственных функций должен привести к созданию такого механизма государственного управления, который отвечал бы требованиям социалистической рыночной экономики. В свою очередь это послужит началом политической демократизации.
Создание сети безопасности в рыночной экономике: совершенствование системы социальной защиты
Рыночная трансформация предполагает ликвидацию монопольного положения государственного сектора экономики, проведение структурных преобразований, отказ от уравниловки в распределении доходов, повышение роли таких макроэкономических рычагов
регулирования, как структурная, финансовая и бюджетная политика. Однако эти меры могут вызвать социально-экономические противоречия в обществе, обострить социальные проблемы и даже привести к нестабильности. К числу таких проблем можно отнести инфляцию, дефляцию, безработицу, проблемы пенсионной системы в городах и сельских районах страны, пенсионного страхования, образования, здравоохранения, рост теневой экономики и т.д. Россия в полной мере испытала все это на себе, Китай также сталкивается с аналогичными проблемами.
Для обеспечения рыночной трансформации без обострения социальных проблем требуется создание не только совершенного рыночного механизма, но и полноценной системы социальной защиты для обеспечения социальной справедливости в обществе в ходе осуществления реформ. Функции предоставления социальных гарантий, общественных благ и поддержки будут возложены на те же ведомства и организации, которые занимаются этим и сегодня, но после их реорганизации.
Различие исходных условий в разных странах и выбранной стратегии рыночной трансформации обусловливает заметные различия в социальных проблемах, появившихся в процессе трансформации. Трансформация, как правило, сопровождается изменением экономической структуры и сокращением органов управления. По мере углубления этого процесса приостановка деятельности ряда предприятий и даже банкротство некоторых из них становятся обычными экономическими явлениями. В результате этого происходит разрушение системы социальной защиты, которую обеспечивали предприятия или организации.
В бывших социалистических странах пенсионный фонд формировался за счет общественного бюджета. Со временем число лиц пенсионного возраста в этих странах стало возрастать, что легло тяжелым бременем на бюджет. В условиях экономического спада и отсутствия хорошо работающей системы налогообложения состояние центрального бюджета ухудшилось, нехватка средств привела к разрушению прежней системы социальной защиты, при которой социальные гарантии, хотя и на низком уровне, предоставлялись достаточно стабильно. Поэтому задача преобразования и усовершенствования системы социальной защиты, которая должна ограждать от рисков, связанных с переходом к рыночной экономике, и служить основой для проведения рыночных преобразований, является крайне важной в процессе проведения рыночной трансформации.
Поиски новых концепций в области изменения системы социальной защиты в условиях перехода к рынку можно проводить в таких направлениях, как источники финансирования, финансовое управление, но при этом социальная нагрузка должна быть переложена на другие институты, как это принято в странах с рыночной экономикой.
В Китае, где уровень социальной защищенности граждан был изначально ниже показателей в России, система социальной зашиты находится в кризисном состоянии. С началом трансформации удельный вес доходов центрального бюджета в ВВП из года в год стал снижаться, руководство страны было поставлено перед сложной задачей выбора приоритетных направлений бюджетного финансирования (выбор между расходами на социальную защиту, с одной стороны, и расходами на другие цели, такие как инфраструктурное строительство, культура, образование и так далее - с другой). До начала рыночной трансформации в Китае система социальной защиты распространялась в основном на городских работников, а для сельского населения она была недостаточной. Городские работники получати от своих предприятий всестороннюю социальную защиту, как говорят, «от колыбели до могилы», и могли пользоваться всеми социальными благами. Неожиданно нагрянувшая безработица не только лишила их основных источников дохода, привела к резкому снижению их жизненного уровня, но и лишила прежних социальных гарантий. По этой причине кризис системы социальной защиты в городах вызывает более острые социальные противоречия, чем в сельских регионах страны. Люди, потерявшие работу, апеллируют непосредст-62
венно к Правительству, массовая безработица в городах неизбежно приведет к взрыву социальных конфликтов и беспорядкам.
Ключевым вопросом, препятствующим нормальному функционированию системы социальной защиты в Китае, является нехватка денежных средств. Учитывая то обстоятельство, что в ближайшем будущем Китай столкнется с феноменом старения населения, проблемы обеспечения социальной защиты еще более усугубятся. В период плановой экономии заработная плата работников государственных предприятий и организаций была невысокой, накопленные ими пенсионные средства были вложены Правительством в основные фонды с целью расширения производства и материализованы ныне в имеющихся государственных активах. Люди, работавшие при старой системе, - ныне уже пенсионеры или все еще продолжающие работать - не имели личного пенсионного счета. Разумеется, сейчас они будут требовать от Правительства права на пенсионное обеспечение. Такое право представляет собой скрытую задолженность Правительства по пенсионному страхованию.
В целях пополнения фонда социальной защиты в Китае предпринимаются различные меры, в том числе реализация государственных активов, рационализация структуры бюджетных расходов, создание новых источников финансирования. Реализация части государственных активов и направление вырученных средств в фонд социальной защиты по существу является возвращением работникам государственных предприятий накопленного труда, сохраненного в виде государственных активов.
Пенсионный фонд охватывает пока небольшой слой работников. В последние годь: сбор взносов в пенсионный фонд идет с большим трудом, в то же время число лиц, лишившихся работы или вышедших на пенсию, возрастает, увеличивается продолжительность жизни пенсионеров, намечается тенденция старения населения. В будущем эти тенденции усилятся. В этой связи необходимо как можно раньше усовершенствовать систему социальной защиты, заново создать сеть социальной безопасности.
Вступление в ВТО и новые особенности трансформации
Процесс перехода к рыночной экономике представляет собой важную составную часть экономической глобализации. С точки зрения стран с переходной экономикой, вступление е ВТО позволяет добиться в международном масштабе баланса между ценой и результатами трансформации. К примеру, с вступлением в ВТО отменяются торговые пошлины и нетарифные барьеры, что расширяет сферу функционирования глобальной экономики и дает странам с переходной экономикой сравнительно безопасный путь для выхода на мировой рынок. Страны - члены ВТО, обязанные подчиняться правилам этой организации, за счет этого получают возможность снизить уровень внутреннего торгового протекционизма. Согласно правилам ВТО, в случае появления конфликтов страны должны пытаться урегулировать их, используя в основном средства технического характера, и ограничиваться обсуждением только данных конфликтов, не допуская их нежелательного влияния на политические отношения. Такой механизм устанавливает порядок разрешения торговых конфликтов между странами, не допускает их политизации и тем самым позволяет странам с переходной экономикой поддерживать стабильные многосторонние торгово-экономические отношения. По этой причине страны с переходной экономикой обычно рассматривают вступление в ВТО как одну из важных задач своей международной экономической деятельности. В конце 2001 г. Китай официально стал членом ВТО, а Россия, возможно, стоит на пороге вступления в эту организацию.
Мы отдаем себе отчет в том, что принципы ВТО сводятся к свободной экономике. Среди членов ВТО есть богатые развитые страны, и было бы слишком наивно надеяться на
то, что эти страны не станут извлекать для себя дополнительные экономические выгоды от либерализации торговых режимов в странах с переходной экономикой.
Взвешивая «за» и «против» при вступлении в ВТО, мы, конечно, исходили из того, сможет ли членство в ВТО эффективно защищать экономический суверенитет и экономические интересы Китая. Здесь очень многое зависело от позиции и действий Правительства. После вступления Китая в ВТО в стране начался новый этап рыночной трансформации, которая теперь проводится в соответствии с правилами ВТО; ускорился процесс создания рыночного механизма, функционирующего по общепринятым международным правилам, а так называемая «национальная специфика» отошла на второй план.
В новой экономической обстановке внешние факторы могут оказывать решающее воздействие на решение целого ряда экономических и социальных проблем страны. Если говорить о Китае, то к числу таких проблем относятся реорганизация государственного сектора экономики, повышение эффективности работы государственных банков, создание системы социальной защиты, вопросы, связанные с развитием сельского хозяйства и сельских регионов, развитием частного сектора экономики и т.д. Под влиянием внешних факторов переход к рынку в Китае приобрел фронтальный характер. Есть основания полагать, что большая открытость внешнему миру ускорит процесс структурной реструктуризации и социальной трансформации в Китае.
Судя по нынешнему положению в России и'Китае, обе страны пока находятся в процессе трансформации, который продлится еще достаточно долго. Нет оснований говорить о том, что в Китае или в России уже создан зрелый механизм рыночной экономики. Критерии, по которым экономика признается рыночной или нерыночной, носят динамичный характер. В которой из стран экономика будет носить подлинно рыночный характер - покажет история, задача же экономистов сводится к тому, чтобы следить и изучать практику трансформации, подкреплять теорию системного преобразования реальными фактами.
’ И. Стиглиц в опубликованной в апреле 1999 г. монографии «Куда движется реформа? 10 лет трансформации» рассматривает российскую (радикальную) и китайскую (постепенную) модели реформирования как два противоположных типа рыночной трансформации.
“’Рязанов В. Рыночная трансформация в России и Китае: выбор стратегии реформирования // «Экономические реформы в России и Китае глазами российских и китайских ученых». Шанхай, 2000.
’Колодко Дж.В. «От шока к терапии». Шанхай, 2000. С. 94.
4 Д ж. С а кс, Ху Ю н т а й, Я н С я о к а й. Экономическая трансформация и конституционная реформа. http://www.china028.com
5 Реформа по методу «шоковой терапии» подразумевает осуществление в короткий период времени следующих шагов: 1) либерализация цен, либерализация внутренней и внешней торговли; 2) предоставление гражданам свободы в осуществлении предпринимательской деятельности, предоставление прав предприятиям в определении номенклатуры производимой продукции, объемов выпуска и т.д.; 3) сокращение дефицита бюджета, отмена государственных дотаций предприятиям; 4) введение стабильной конвертируемой валюты, сдерживание инфляции; 5) упрощение законодательной и налоговой систем, развитие малого предпринимательства; 6) разгосударствление торговых и производственных предприятий, приватизация.
Статья поступила в редакцию 30 июня 2003 г.
