CC BY
132
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА РЕСУРСОВ НЕДР В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ
Рассмотрены основные цели и функции, проблемы экономической оценки ресурсов недр в разные периоды экономического развития России. Характерной особенностью современного этапа является развитие имущественных отношений в недропользовании, что требует переосмысления целей и задач оценки, совершенствования нормативной базы и методов оценки. Международной практикой накоплен значительный опыт в оценке минерального и горного имущества при передаче его в пользование самостоятельным хозяйствующим субъектам, который может быть использован в российской практике недропользования. Ключевые слова: экономическая оценка, горное имущество, участки недр, методы оценки.
В развитие отечественной методологии экономической оценки природных ресурсов можно выделить три периода, характеризующиеся собственными подходами и целями экономической оценки:
1. Конец 60-х, начало 90-х годов прошлого столетия. Советский период, с централизованной экономикой и государственной собственностью на природные ресурсы, — зарождение отечественной экономической оценки природных, в первую очередь, минерально-сырьевых ресурсов, в которой рентная концепция оценки была положена на теорию трудовой стоимости К.Маркса. В условиях социалистического хозяйства, основанного, прежде всего на экономии ресурсов, экономическая оценка природных ресурсов должна была ответить на вопрос об эффективности использования природных ресурсов как одного из факторов производства.
Известные положения о том, что «сила природы — не источник добавочной прибыли, а лишь её естественный базис, которым она служит, будучи естественным базисом исключительно высокой производительности труда», и «потребительная стоимость» (вещи) является лишь «естественным носителем труда», а следо-
вательно, и «меновой стоимости», стали опорными для разработок концепций «затратной» и «дифференциальной ренты».
«Затратная концепция» была развита в работах академика С.Г.Струмилина, считавшего, что природные блага приобретают цену в результате их использования. Цена этих благ определяется стоимостью затрат на их освоение [1].
Предметом научных дискуссий некоторое время оставался вопрос о принципиальной возможности использования категории дифференциальной ренты в условиях общественной формы собственности. Одним из доводов «против» служило положение о том, что при социализме имеет место совпадение субъекта собственности и субъекта хозяйствования. Так, Ю.В. Яковец высказывал мнение, что «между государством и государственным предприятием не возникает особых рентных отношений по присвоению дополнительного дохода, вследствие более благоприятных естественных условий» [2, с. 6], и считал, что при социализме рентные отношения существуют только между колхознокооперативными предприятиями и имеют специфический характер. Сторонники рентного подхода сходились во мнении, что обычное для классической политэкономии понятие претерпело ряд изменений, связанных с функциями, возлагаемыми на показатель экономической оценки, и получило интерпретацию в рамках концепции народнохозяйственной эффективности [3-7].
Таким образом, в качестве критерия оценки природных ресурсов материального производства была принята сравнительная экономическая эффективность использования данного источника природных ресурсов или территориального сочетания ресурсов (месторождений полезных ископаемых, сельскохозяйственных, лесных угодий и т.д.).
Что касается методической стороны проблемы, то до сих пор она является предметом многих исследований.
В свое время В.С.Немчинов предлагал оценивать природные ресурсы путем суммирования прямых затрат труда и затрат обратной связи [8] (метод, основанный на сопоставлении приведенных затрат, получил распространение в отраслевых методиках оценки природных ресурсов для выбора оптимального варианта их освоения).
Рассматривая вопросы экономической оценки земельных и минеральных ресурсов, Т.С. Хачатуров отмечал необходимость
учитывать специфические особенности последних: невозобнов-ляемость, затраты на поиск и разведку и др. «В основу расчета ренты целесообразно положить различия в чистом доходе на данном и худшем ... месторождении (имея в виду, что различия природных условий определяют различия в уровне производительности труда)» [7, с. 10].
Разработки ЦЭМИ АН СССР базировались на методологической предпосылке, что в условиях социалистической экономики на каждом отрезке времени объективно существует общественно оправданный предел затрат на увеличение объема продукции, получаемой при использовании данного природного ресурса. Эти предельные затраты в экономической литературе получили название «замыкающих» или «двойственных оценок».
Метод строился на сравнении величины фактических (приведенных) затрат на единицу соответствующего природного ресурса, исчисляемых в оптовых ценах или определяемых по сметной стоимости строительства того или иного объекта, с замыкающими. Замыкающие затраты, в трактовке разработчиков метода, являлись ценой оптимального плана (предполагалось, что оценка по замыкающим затратам должна обеспечить оптимальную работу соответствующей отрасли). Из-за сложности расчетов этот показатель в первоначальном виде не нашёл широкого применения.
Для упрощения практических расчетов, в частности, в угольной промышленности А.С. Астаховым и цветной металлургии Т.А. Гатовым был разработан метод ранжирования предприятий, в соответствии с которым объекты природопользования выстраивались в порядке убывания величины удельных предстоящих приведенных затрат вместе с соответствующими объемами годовой добычи предприятий, а затем выделялась группа предприятий, за счёт которых обеспечивалось удовлетворение потребности народного хозяйства в том или ином виде минерального сырья.
Показатель «замыкающие затраты» был использован во «Временной типовой методике экономической оценки месторождений полезных ископаемых», утверждённой ГКНТ в 1979 г.
Основными целями экономической оценки минеральносырьевых ресурсов являлись развитие отраслевой экономики, определение очередности ввода в отработку месторождений и повышение эффективности использования минеральных ресурсов как одного из факторов производства.
2. 90-е — начало 2000-х — период «переходной» к рыночным отношениям экономики, в течение которого формировались нормативно-правовая база и аппарат оценки природных ресурсов, для определения платы за них (в первую очередь, за землю) в процессе разгосударствления собственности и формирования экономического механизма регулирования процесса природопользования.
В 1992 г. вышла, первая редакция федерального закона «О недрах», в котором предусматривались четыре вида платежа за недра (ст. 39):
• Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий.
• Платежи за пользование недрами.
• Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
• Акцизы.
Кроме того, Закон «О недрах» устанавливал систему освобождения от платежей некоторым категориям недропользователей и систему скидок за истощение недр.
С введением гл.26, части II Налогового кодекса РФ эти платежи были отменены, и введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), кроме того отменялись действующие льготы по освобождению от платежей и скидок за истощение недр. Вместо них предусматриваются льготы по новому налогу в виде нулевой ставки при добыче некондиционных запасов полезных ископаемых, переработке отходов горного производства и т.п., а также понижающий коэффициент 0,7 к ставке налога для недропользователей, осуществляющих поиск и разведку месторождений за свой счет.
При этом основным предметом оценки выступает стоимость добытых полезных ископаемых (в соответствии со статьей 340 Налогового кодекса Российской Федерации), в основе которой лежат рыночные цены на минеральные ресурсы.
В табл1. представлено сопоставление налоговых систем РФ в области недропользования до и после 01.01.2002 года.
Предметом критики НДПИ остается его слабовыраженные рентный характер: недоучет дифференциации месторождений, использование единых ставок по всей стране.
Принятый в 1998 г. Гражданский кодекс РФ определил недра (участки недр) как объект недвижимости, что объективно привело к формированию методологии оценки природных ресурсов на основе отработанных зарубежной практикой методических подходов
Таблица 1
Сопоставление налоговых систем РФ в области недропользования до и после 01.01.2002 года [9]
Система, действовавшая до 01.01.2002 Система, действовавшая после 01.01.2002
Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий Платежи за пользование недрами, включающие: Разовые платежи (бонусы) Регулярные платежи за пользование недрами, в т.ч. — платежи за поисковооценочные и разведочные работы (ренталс); — платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) Отчисления на ВМСБ Акцизы на отдельные виды минерального сырья: — нефть; — Конденсат; — Природный газ Плата за геологическую информацию о недрах, полученную за счет государственных средств (ст.41—1 ФЗ «О недрах») Платежи за пользование акваторией и участками морского дна (ст.47 ФЗ «О недрах») Сбор за участие в конкурсе (аукционе) (ст.42 ) Сбор за выдачу лицензий (ст.42) ФЗ «О недрах» Платежи, уплачиваемые при пользовании недрами В т. ч.: Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (ст.40 «О недрах»); Регулярные платежи за пользование недрами (ренталс)(не связанны с добычей) (ст.43) «О недрах» ОТМЕНЕНЫ ОТМЕНЕНЫ Акцизы на нефть и конденсат исключены из НК РФ ОТМЕНЕНЫ ОТМЕНЕНЫ СОХРАНЕНЫ Плата за геологическую информацию о недрах, полученную за счет государственных средств (ст.41-ФЗ «О недрах») сохранялась до 2010 г. . утратил силу с 1 января 2011 года. — Федеральный закон от 19.05.2010 N 89-ФЗ ИСКЛЮЧЕНЫ ИЗ ФЗ «О Недрах» НДПИ (гл.26 ч.11 НК РФ) с 01.01.2002
(затратного, сравнительного, доходного), а также нашло отражение в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», Постановлениях Правительства «Об утверждении стандартов оценки», «О комплексе мероприятий по организации проведения стоимостной оценки участков недр в системе МПР России» (Распоряжение МПР РФ, 2003 г.) в проектах методик оценок минеральных ресурсов ВИЭМС, ВНИМИ и других документах.
3. Третий этап в развитии методологии оценки проходит на фоне дифференциации уровней управления, появления различных форм управления природными ресурсами, множества правомочных субъектов управления природными ресурсами, включая государство. Объектами управления становятся не только ресурсы, но и права на них.
Поэтому экономическая оценка все более служит целям управления на различных уровнях. Усиление государственного контроля за состоянием и использованием минерально-сырьевой базы связано с рядом проблем в минерально-сырьевом комплексе, среди которых [10]:
• устойчивый дефицит рентабельных для отработки запасов некоторых видов твердых полезных ископаемых;
• неблагоприятное географическое размещение многих месторождений;
• низкое качество значительной части запасов нераспределенного фонда недр;
• уменьшение масштабов и ухудшение качества запасов стоящих на балансе месторождений в ходе отработки наиболее крупных объектов с высококачественными запасами;
• переход базовых месторождений многих видов полезных ископаемых в стадию падающей добычи;
• исчерпание фонда легко открываемых месторождений, выходящих на поверхность.
В связи с этим резко обозначилась необходимость строго и полного государственного учета и экономической оценки минерально-сырьевых ресурсов:
• в составе национального богатства;
• при разработке программ освоения и развития отдельных регионов;
• при разграничении полномочий между ведомствами, федеральными и региональными структурами;
• при определении величины налогооблагаемой базы.
В этом, на наш взгляд, заключаются основные задачи государственной функции экономической оценки, реализуемые через оценку в системе национальных счетов и кадастровую оценку месторождений. Кроме того, экономическая оценка природных ресурсов в современных условиях должна рассматриваться как инструмент территориальной организации природопользования и как основа для регулирующих природопользование финансовоэкономических инструментов — ресурсных налогов и платежей, условий кредитования, страхования, компенсации экономического ущерба.
Вторая функция экономической оценки определяет характер отношений между государством (собственником ресурсов) и самостоятельными хозяйствующими субъектами при передаче прав на пользование участком недр как имуществом. Здесь экономическая оценка выступает как необходимый элемент эффективных форм управления собственностью, в первую очередь государственным фондом недр (такую роль стоимостная оценка играет в странах с развитой рыночной экономикой — Австралия, США, Канада, Великобритания, ЮАР) [11].
Стоимостная оценка участков недр стала рассматриваться как экономический инструмент обеспечения имущественных отношений и реализации имущественных прав как собственника недр-государства, так и недропользователей, правомочия которых ограничены правом пользования недрами. При этом сама процедура оценки минеральных ресурсов планировалась как самостоятельный вид оценочной деятельности. Еще в 1996 году постановлением Правления Российского общества оценщиков были приняты Стандарты оценки СТО РОО 23-01-96. Оценка минерального сырья, по примеру большинства стран (кроме США), где функции регулирования деятельности по оценке участков недр полностью возложены на саморегулируемые профессиональные организации оценщиков, имеющие в своем составе отделения по оценке минерального сырья. Однако в практической деятельности данные российские стандарты не нашли применения, во-первых, из-за неудачных определений и неточных формулировок, а во-вторых, в тот период оценочная деятельность являлась лицензионной, поэтому внедрение стандартов не нашло места.
Вместе с тем в российском законодательстве статус участка недр — реального объекта имущественных отношений не определен и не квалифицирован как имущество. Основная проблема заключается в том, что отношения, связанные с горным имуществом, регулируются нормами различных отраслей права: имущественные отношения, в частности оборот (купля, продажа, аренда, залог и др.), — гражданским законодательством, а отношения недропользования — административным правом [12-14].
Новый Свод стандартов оценки (ССО 2010) Российского общества оценщиков (РОО) ССО РОО 2-18-2010 «Оценка стоимости объектов имущества в добывающих отраслях», разработанный в соответствии с Федеральным стандартом оценки (ФСО — 2007) и Международным стандартом оценки (МСО-2007), также не содержит положений, определяющих специфику горного имущества, хотя именно участки недр и являются объектом имущества. Нельзя не согласиться с автором [12], утверждающим, что «проблема особого статуса горного имущества, непосредственно задействованного при осуществлении различных видов пользования недрами, является одной из основных в обеспечении эффективного и рационального недропользования» и охраны недр.
В качестве примера рассмотрим следующую ситуацию. Согласно Положению о государственной экспертизе запасов «подсчету запасов полезных ископаемых всех вовлекаемых в освоение и разрабатываемых месторождений вне зависимости от вида, количества, качества и направления использования полезных ископаемых»; получается, что часть запасов минеральных ресурсов, учтенных (но не получивших стоимостной оценки) в недрах, «теряются» при их извлечении на поверхность, размещаются в природной среде в виде производственных отходов (в лучшем случае, образуют техногенные месторождения). Отдельные «составляющие» участка недр, т.е. часть горного имущества — вмещающие породы и породы вскрыши вообще не имеют никакого статуса при их извлечении (в угольной промышленности, где коэффициент вскрыши достигает 7м3/т; добыче отдельных видов строительного сырья), не подлежат учету и формально их собственником является государство.
Поэтому определение стоимостная оценка участка недр должна послужить стимулом к рациональному использованию недр в целом.
В международной практике наиболее известным и получившим широкое распространение стандартом стоимостной оценки участка недр является «Кодекс и руководство по техникоэкономическому изучению и/или стоимостной оценке минеральных и сырьевых активов или ценных бумаг горных компаний для составления отчета независимым экспертом» (УАЬМЩ) [11], разработанный Австралазийским институтом горного дела и металлургии. Согласно этому Стандарту при стоимостной оценке участков недр с запасами и ресурсами полезных ископаемых объектом оценки является минеральное имущество, под которым «понимается совокупность всех имущественных прав, запасов и ресурсов полезных ископаемых и недвижимого имущества, находящихся на участке недр и используемых для геологического изучения, добычи и переработки полезных ископаемых». «Ценность минерального имущества в первую очередь определяется ценностью запасов и ресурсов полезных ископаемых, реально или потенциально содержащихся в участках недр». Горное имущество входит в состав минерального имущества. При этом объект оценки может рассматриваться и как отдельный элемент имущественного комплекса — «минеральное имущество» (собственником которого является государство) и как доходный актив (собственником которого является недропользователь) в системе действующего предприятия, или объект инвестиционной деятельности.
Как указывалось выше, и зарубежными и отечественными стандартами определены следующие подходы к оценке:
а) подход на основе сравнения продаж (для оценок стоимости бизнеса используется понятие «рыночный подход»);
б) подход на основе (капитализации) дохода, включая дисконтированный денежный поток;
в) затратный подход (при оценке бизнеса — «подход на основе активов»), включающий анализ амортизированных затрат замещения (АЗЗ) и затрат на обеспечение эквивалентной полезности.
Выбор конкретного метода оценки определяется целями и задачами оценки; степенью изученности участка недр и промышленного освоения минерального имущества; полнотой и представительностью информации, необходимой для проведения оценки; рисками, принимаемыми в учет при оценке; текущей конъюнктурой на рынке минерального сырья или фондовом рынке (табл.2).
54
Таблица 2
Стадия геологического изучения участка недр Затратный подход Сравнительный подход Доходный подход Другие методы оценки
Опоискованный участок ( в ССО РОО 2-18-2010 разведываемые месторождения) может при меняться в качестве основного при невозможности применения других подходов) в условиях стабильного рынка и при наличии представительной базы сравнения модификации метода дисконтированных денежных потоков, мультипликаторы могут применяться в качестве основных, требуют методического обоснования
Участок поисковооценочных работ. ( в ССО РОО 2-18-2010 ресурсные месторождения) +/-(в качестве дополнительных методов) в условиях стабильного рынка и при наличии представительной базы сравнения модификации дисконтированных денежных потоков, мультипликаторы в качестве справочных методов или при решении специальных задач оценки
3.Участок, вовлеченный в освоение по результатам разведки. ( в ССО РОО 2-18-2010 разрабатываемые месторождения) в условиях стабильного рынка и при наличии представительной базы сравнения дисконтированных денежных потоков, метод реальных опционов при решении специальных задач оценки
Разрабатываемый участок ( в ССО РОО 2-18-2010 производственные месторождения)
Особенностью большинства месторождений полезных ископаемых Российской Федерации является их комплексный характер и довольно низкое содержание полезных компонентов, что требует учета, оценки и фиксирования в лицензии не только целевых ресурсов, но и попутно извлекаемых при добыче ресурсов.
Поэтому методически предлагается разделять два объекта оценки: передаваемое в пользование имущество — участок недр, оцениваемый как объект недвижимости, и участок недр как объект приложения капитала. В первом случае целесообразно для оценки стоимости участка недр применять доходный подход, основанный на капитализации горной ренты от разработки участка недр, содержащем комплекс полезных компонентов — минеральных ресурсов.
В общем виде модель оценки может быть представлена как приведенная к моменту оценки сумма ренты, получаемой при извлечении, переработке и реализации всех содержащихся и учтенных полезных компонентов (полезных ископаемых), включая вмещающие породы, что и определит стоимость участка недр. В этом случае показатели стоимости участка недр могут рассматриваться как основа для исчисления стоимости лицензий, разовых платежей и налога на добычу полезных ископаемых. В случае неиспользования каких-либо ресурсов выделенных недропользователю, он обязан возместить государству либо стоимость «утраченного» минерального имущества, либо выплачивать ренту. Применение такой схемы требует указания в лицензии тех видов полезных компонентов, которые прошли учет и вошли в состав участка недр. При этом, как и любое имущество, участок недр может подвергаться переоценке в связи с изменением конъюнктуры рынка, или иных внешних факторов.
Применение данного подхода требует определения такой важной составляющей оценки ренты как нормальная прибыль, что особенно усложнилось с переходом к новым формам учета видов хозяйственной деятельности взамен отраслевых.
Во втором случае, когда участок недр оценивается как объект приложения капитала, оценка инвестиций в его освоение проводится с применением техники оценки дисконтированного денежного дохода, или ее модификаций.
Данная статья является результатом проведения научноисследовательской работы, выполняемой в рамках программы по поддержке научной школы НШ 64826.2010.6 «Формирование организационно-экономического механизма устойчивого развития МСК России на основе инновационного подхода».
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Струмилин С.Г. О дифференциальной ренте в условиях социализма. Вопросы экономики. 1969. — № 7. — С. 81—97.
2. Яковец Ю.В. О ренте и принципах ценообразования в горной промышленности. — Л., 1961.
3. Астахов А. С. Экономическая оценка запасов полезных ископаемых. — М.: Недра, 1981. — С. 44—162.
4. Гатов Т.А. Экономическая оценка месторождений цветных металлов. — М.: Недра, 1975. — С. 20—100.
5. Гатов Т.А. Рациональное использование месторождений цветных металлов. — М.: Недра, 1980. — С. 10—77.
6. Лойтер М.Н. Природные ресурсы и эффективность капитальных вложений. — М., 1974. — С. 53—117.
7. Хачатуров Т. С. Экономическая оценка природных ресурсов и повышение эффективности капитальных вложений. София 1968. — С. 6—113.
8. Немчинов В.С. Общественная стоимость и плановая цена. — М., 1987. — С. 125—160.
9. Иванов О. П. Государственное управление природными ресурсами. — Новосибирск, 2004. — 257 с.
10. «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2009 году. Государственный доклад. центр «Минерал» ФУГНПП «Аэрогеология» (с.379) / www.mnr.gov.ru.
11. Стоимостная оценка участков недр с запасами и ресурсами полезных ископаемых в ведущих зарубежных горнодобывающих странах Информационный источник: www.ValNet.ru.
12. Даниленко М.А. О горном имуществе в отечественном законодательстве о недрах/ Минеральные ресурсы России, 2006. — № 2.
13. Невская М.А. Определение природных ресурсов как объекта экономических отношений: экономико-правовой аспект/«Проблемы геологии, планетологии, геоэкологии и рационального природопользования» (Новочеркасск, 3 декабря 2009 г.). ЮРГТУ (НПИ), 2010. — С. 144—149.
14. Невская М. А. Управление природно-ресурсным потенциалом: институциональный аспект/ Экономические проблемы развития минерально-сырьевого и топливно-энергетического комплексов России. Записки Горного Института. — Т. 191. — С. 77—81.
