CC BY
42
УДК 316.334.3:35
Азаров А.И. Экономическая оценка
административных регламентов как инновационное направление повышения эффективности государственного и муниципального управления (социологический подход)
В статье предлагается авторская методика оценки административных регламентов исполнения функций и оказания услуг органами власти.
Ключевые слова: административный регламент, оптимизация функций, конкурс регламентов, эффективность профессиональной деятельности.
Azarov A.I. The economic estimation of
administrative regulations as the innovative direction of efficiency improvement in the state and municipal management (sociological approach)
The article presents the author's estimation methods of administrative regulations of the authorities' functioning and service rendering.
Keywords: the administrative regulations, functions optimization, competition of regulations, efficiency of professional work.
На протяжении всей современной отечественной практики государственного и муниципального управления регулярно предпринимались попытки сделать госаппарат более компактным и эффективным. Однако эти усилия неизменно приводили к прямо противоположному результату: в конечном итоге численность аппарата возрастала, а его эффективность соответственно снижалась.
Глубинной причиной такого положения дел является тот вполне объяснимый факт, что в отличие от экономической сферы профессиональная деятельность государ-
ственных и муниципальных служащих имеет свою специфику, которая серьёзно затрудняет широкое применение инструментов и методов управления, положительно зарекомендовавших себя в негосударственном секторе экономики.
Хорошо известно, что более перспективным управленческим воздействием для любого рода деятельности является не командное администрирование, а стимулирование, главным образом через систему оплаты труда любых значимых коллективных или индивидуальных усилий. При этом особо важен не столько общий уро-
Александр Иванович Азаров - кандидат психологических наук, доцент кафедры политологии, государственного и муниципального управления Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы.
вень оплаты труда, сколько постановка вознаграждения в прямую зависимость от результатов деятельности.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее по тексту - Закон) открывает путь к внедрению таких методов управления и прямо предусматривает, что существенным условием служебного контракта является оплата труда, связанная с результативностью профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего1, а его должностной регламент должен включать конкретные "показатели эффективности и результативности" профессиональной служебной деятельности2. Однако, впоследствии не оговаривает, какими именно должны быть показатели эффективности и результативности. Несмотря на эту недосказанность, Закон, несомненно, является значительным шагом вперёд в реформировании государственной службы и всего госуправления и открывает научному сообществу дорогу к поиску и разработке подобных показателей, поддающихся объективному учёту, анализу и контролю.
Несмотря на внешнюю простоту, решение этой задачи оказывается весьма сложным процессом. Пока существуют лишь методики расчёта штатной численности государственных и муниципальных органов, которые, на первый взгляд, могли бы служить основой для разработки показателей эффективности и результативности деятельности госслужащего. Например, группой учёных Федерального государственного научного учреждения "Российский научный центр государственного и муниципального управления" предлагается так называемый нормативно-аналити-ческийметод. Он оперирует такими понятиями, как трудоемкость принятия управленческих решений (Тр), которая складывается из трудоёмкостей отдельных процедур по принятию управленческих решений (Тп), те, в свою очередь, состоят из трудоёмкостей отдельных операций (То) и так далее. Методика позволяет оценить уровень организации труда в структурном подразделении, правомерность распре-
деления задач различной степени сложности между работниками разных квалификаций.
Для управленческого уровня этим центром специально разработаны Методические рекомендации по оценке сложности и качества работы специалистов. В ней классифицированы такие понятия, как новизна работ, масштаб руководства, разнообразие и комплексность работ, самостоятельность выполнения, дополнительная ответственность. Авторы предложили специальный вариант методики для муниципальных образований вида "городской округ", где анализируются такие типы работ, как информационно-технические, функционально-технологические, аналитико-кон-структивные и т.д., приведены таблицы конкретных коэффициентов и показателей, установленных путём эмпирических исследований3. Однако, с другой стороны, столь обширный перечень характеристик наглядно демонстрирует сложность данного подхода в целом и аналогичных методик в частности. Даже если предложенные показатели взять за основу оценки эффективности и результативности служебной деятельности путём сравнения расчётных и фактических данных, то, во-первых, потребуется помимо основной деятельности наладить параллельный контрольно-учётный процесс с дополнительным привлечением соответствующих специалистов. Во-вторых, что самое главное, такой подход применим для расчёта и оценки трудоёмкости простых физических операций и мало приемлем при анализе интеллектуальной и тем более творческой инновационной деятельности, составляющей основу компетенций современного управленца-менеджера новой формации.
Проблематику современных компетенций, в частности, предметно изучает ак-меология как отрасль психологической науки, исследующая наиболее продуктивный период развития творческих способностей человека, связанный с его профессиональной деятельностью. Её измерениями являются макрохарактеристики человека как индивида, субъекта деятельности и личности4. В структуре мотивации профессионального самосовершенствования
управленца акмеология выделят такие характеристики, как стремление к самореализации и творческому совершенствованию, овладению новыми профессионально значимыми качествами, потребность в самоанализе и самооценке. Современные акмеологические исследования в особую группу выделяют мотивы, связанные с результативностью управленческой деятельности, желанием быть привлекательным и эффективным менеджером, потребностью быть удовлетворенным результатами собственной деятельности и адекватным вознаграждением за её высокие показатели.
Казалось, можно было бы утверждать, что это уже успешно реализуется путём совершенствования набора стандартных средств и способов стимулирования профессионального совершенствования госслужащего через служебное продвижение и карьерное развитие, непосредственно влияющих как на социальный статус служащего, так и на его материальное благополучие. К их числу можно отнести введение конкурсных процедур отбора и выдвижения кандидатов на вакантные должности и в кадровый резерв государственной гражданской службы, проведение аттестации и сдачи квалификационного экзамена с целью регулярной оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) служащих, присвоение и сохранение классных чинов государственной гражданской службы5. Это, несомненно, является значительным шагом вперёд в плане качественного совершенствования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы. Однако на этом пути существовали и существуют пока не устранимые в рамках традиционных подходов объективные противоречия,связанные главным образом с субъективным характером оценки профессиональных качеств госслужащего в процессе карьерного развития. Несмотря на введенную кон-курсность и комиссионный характер принятия кадровых решений, решающее слово по-прежнему принадлежит руководителю государственного или муниципального органа. Акмеология не только не отрицает важность фактора комфортности и межличностной психологической совмес-
тимости в системе "руководитель-подчинённый", а воспринимает их как существенный позитивный фактор в реализации управленческих функций как таковых вне зависимости от сферы деятельности. При этом на государственной и муниципальной службе это проявляется в значительно большей степени, во многом предопределяя её субъективно-консервативную специфику. Однако экономические и социальные преобразования последних лет с особой остротой выдвигают проблему подготовки для государственных и муниципальных органов кадров, способных решать профессиональные задачи качественно нового уровня на сверхнормативной основе. Поэтому проблема состоит в том, что субъективные оценки руководителем индивидуальных качеств служащего нередко объективно вступают в противоречие с уровнем и классом задач, которые приходится решать современному компетентному во многих областях знаний госслужащему.
Как бы ни показалось странным, но система выборов в органы исполнительной власти только усугубила эту ситуацию, поскольку политические аспекты всегда выдвигают в приоритеты управления властные принципы взаимодействия, вытесняя при этом профессиональные. Поэтому ждать от руководителя при нынешнем положении дел в массовом порядке отхода от директивных приёмов и перехода к компетентностным оценкам подчинённых было бы неправомерно и преждевременно. В России хоть уже и обозначены, но ещё только формируются основы разделения политического и профессионального уровней служебной деятельности.
Таким образом, нами обозначен круг наиболее актуальных проблем в контексте рассматриваемой темы и общих задач развития государственной и муниципальной службы как социального института, призванного обеспечить более эффективное управление обществом и связанного с ним едиными законами человеческого развития. В этих условиях, на наш взгляд, наиболее обоснован поиск решения задачи повышения эффективности и результативности профессиональной служебной
деятельности на путях внедрения механизмов конкуренции, которые в отношении государственного и муниципального управления лучше было бы называть механизмами состязательности и принципами альтернативности, обеспечивающими глубокую личную и коллективную заинтересованность государственных и муниципальных служащих в совершенствовании своей профессиональной служебной деятельности.
На наш взгляд, на современном этапе реализации в Российской Федерации Концепции административной реформы6 созрели объективные предпосылки для решения этой давно назревшей научно-практической задачи. С этой целью вновь обратимся к некоторым положениям Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в части отдельных важных для нас (специально выделенных курсивом) формулировок пунктов должностного регламента7:
права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.
Эти формулировки подчёркивают структурно-функциональную взаимосвязь "административного регламента государственного органа", "функций структурного подразделения", "государственных услуг" и "функциональных обязанностей" государственного служащего.
Закон, однако, не даёт подробного разъяснения, что должен представлять собой административный регламент государственного органа, а лишь определяет, что должностной регламент является "составной частью административного регламента государственного органа"8. Но, с другой стороны, в результате процедур оп-
тимизации функций (упразднения избыточных и устранения взаимного дублирования) должна возникнуть ситуация, при которой, с одной сторо ны:
АрО = £Дрк, [1]
k = i
с другой: п m
АрО = £АрФ1 + £АрУj, [2] i=1 j=1 где: АрО - административный регламент государственного органа; АрФ-административный регламент исполнения i-й функции; АрУ- административный регламент оказания у-й услуги;
Дрк- должностной регламент k-го служащего (1<k<r, где r - численность сотрудников государственного органа).
При равенствелевых частей уравнений [1] и [2] равны и правые, то есть:
к n m
£Др к = £аРФ1 + £аРу j [3]
i i i
или по отношению к каждому конкретному k-му должностному регламенту:
Дрк = £Арф1 + £аРуj. [4]
i-no -к j-по -к
Иными словами, сумма всех пунктов административных регламентов исполнения функций и сумма всех пунктов административных регламентов оказания государственных услуг должна, с одной стороны, равняться сумме пунктов административного регламента государственного органа, который должен реа-лизовывать эти функции и услуги, а с другой - сумме пунктов должностных регламентов штатных сотрудников этого органа. Одновременно должностной регламент любого сотрудника государственного органа должен содержать пункты исполнения вполне определённых закреплённых за ним функций государственного органа и государственных услуг. Конечно, "пункт" регламента весьма условное понятие и не может быть универсальной единицей измерения, но с применением стандартных, предусмотренных административной реформой процедур паспортизации9 и стандартизированного описания функций10 приобретает вполне реальные очертания, а с переходом на предложенное нами эконо-
Б0р
мическое измерение - качественно новые свойства.
На наш взгляд, административный или должностной регламент обладает вполне конкретной стоимостью. Этот вывод основывается на том, что на содержание и деятельность государственного органа выделяются вполне определённые бюджетные средства. То есть в общем случае с известной степенью допущения можно записать, что:
С =Б , [5]
р р ' 1
где, Ср - стоимость регламента; Бр- объём бюджетных средств, выделяемых на реализацию закреплённых в регламенте функций (услуг). Тогда в составе финансирования государственного органа можно выделить следующие интересующие нас компоненты:
-^БАрУ; + ^БЦрк. [6]
г } к
Иными словами, бюджет органа исполнительной власти можно представить как сумму бюджетных средств, выделяемых на исполнение государственных функций, оказание услуг и содержание штата специалистов госоргана.
Далее напомним, что регламентация -это нормативное правовое установление порядка и последовательности действий (процедур) по реализации государственных или муниципальных услуг, а также исполнения должностных обязанностей служащих, занятых в этом процессе. В свою очередь регламент - это конкретный нормативный правовой акт (документ), описывающий эти процедуры и имеющий определённую юридическую силу. Таким образом, административный или должностной регламент, на наш взгляд, становится своего рода "ценной бумагой", к которой в последствии могут быть применены стандартные финансово-экономические инструменты, в частности конкурсные процедуры. Поэтому этот метод нами условно назван "Конкурс(аукцион)регламентов" (далее по тексту - Метод). Попутно заметим, что в развитие данного подхода в координатах спрос<->предложение, возможно, будет целесообразно ввести также понятие цены административного регламента ЦАр как внешнюю финансовую оценку кон-
курсного исполнения административного регламента.
Для того чтобы прояснить общую идею реализации метода и ожидаемый экономический (и не только) эффект, приведём следующий наглядный пример. Допустим, на реализацию определённого круга задач (функций) М-ского государственного или муниципального органа в бюджете ежегодно выделяется 1 млн. рублей, при этом только на содержание аппарата управления, состоящего из 10 штатных единиц, - 500 тыс. рублей. Предполагаем, что все функции оптимизированы и регламентированы в виде утверждённых 10 административных регламентов исполнения функций и оказания услуг. Тогда на конкурс выставляется следующий лот: исполнение 10 административных регламентов с ежегодным объёмом финансирования 500 тыс. рублей. Предметом торгов выступает предложение по исполнению данных регламентов в рамках запланированного объёма финансирования штата сотрудников в 500 тыс. рублей. Участниками торгов могут выступать как действующие профессиональные коллективы структурных подразделений государственного или муниципального органа, так и специально самоорганизовавшиеся группы специалистов. Цель - обеспечение исполнения административных регламентов с наименьшими затратами на содержание аппарата управления. Распределение интересов: коллективный интерес участников -выполнение заданного объема работ меньшим числом специалистов за счёт повышения профессионализма исполнителей и интенсификации труда;
индивидуальная мотивация - повышение уровня оплаты труда служащего за счёт снижения численности при фиксированном ЕФОТ, определяемом результатами конкурса;
социально-общественный результат -снижение численности аппарата государственного и муниципального управления и экономия бюджетных средств.
Таким образом, выигрывают все заинтересованные стороны этого процесса.
Коллектив-победитель должен иметь право самостоятельного внутреннего распределения средств ЕФОТ среди специалистов-исполнителей с помощью хорошо известного коэффициента трудового участия (КТУ) с правом определения общей численности исполнителей и строения внутриорганизационной структуры. Такой подход напоминает принципы формирования временных творческих коллективов (ВТК). Но в данном случае должны оформляться служебные контракты с гарантированным предоставлением специалистам-исполнителям соответствующего статуса государственного или муниципального служащего.
Предложенная методика во многом развивает инновационную идею Указа Президента РФ от 26.12.2006. №1459 "О дополнительных мерах по повышению эффективности использования средств на оплату труда работников федеральных органов исполнительной власти", согласно которому в специфическую консервативную среду федеральных органов управления, по сути, вводятся механизмы экономического и материального стимулирования. Федеральным органам власти и их руководителям дано право сокращать численность аппаратауправления при сохранении фонда оплаты труда госоргана. Фактически это означает возможность повышения денежного содержания госслужащих за счёт высвободившихся работников.
Рассмотрим второй возможный вариант конкурса регламентов с теми же исходными данными, но с целью передачи отдельных функций органов исполнительной власти внешним исполнителям, например, саморегулируемым организациям. В этом случае предметом торгов будут выступать сами административные регламенты исполнения функций и (или) оказания услуг стоимостью 500 тыс. рублей. Причём эта сумма, в свою очередь, может состоять из неизменяемой целевой части в 100 тыс. руб. в качестве, например, гранда победителям каких-нибудь ежегодно организуемых конкурсов. Тогда предметом торгов в целях снижения затрат на её исполнение будет оставшаяся переменная часть - 400
тыс. рублей. Средства, выделяемые на содержание штата сотрудников аппарата управления органа, который исполняет соответствующие функции до проведения конкурса на их передачу внешнему исполнителю, можно включать, или не включать в общую стоимость лота, или включать частично.
Важным ожидаемым итогом вышеописанных конкурсов будет то, что в условиях состязательности определится наиболее объективная стоимость административного регламента исполнения функции или оказания услуги, которая, очевидно, будет не в пользу объёма традиционно выделяемых на эти цели бюджетных средств в режиме, когда этим занимался госорган. Очевидно, что в результате конкурсного размещения исполнения административных регламентов оказывается невыгодным как завышение их первоначальной стоимости, так и занижение. В первом случае действующий коллектив госоргана встретится с серьёзным альтернативным предложением конкурента, а во втором - с опасностью оказаться "победителем" конкурса на выполнение регламентов по явно заниженным расценкам.
В рамках небольшой статьи трудно описать всё возможное многообразие вариантов предлагаемого метода "Конкурса административных регламентов", однако выстраивается примерно следующая последовательность этапов его реализации:
1. Анализ и оптимизация функций государственных или муниципальных органов, в частности, через стандартные процедуры административной реформы -паспортизации и стандартизации описания функций.
2. Составление и утверждение административных регламентов посредством принятия соответствующего нормативного правового акта.
3. Расчёт и установление первоначальных стоимостей административных регламентов функций и услуг, исходя из объёма бюджетных средств, традиционно выделяемых на эти цели.
4. Организация и проведение конкурса на размещение заказа на исполнение административных регламентов.
5. Составление индивидуальных должностных регламентов по использованию выигранных по конкурсу прав на исполнение административных регламентов, исходя из полномочия определять численность штата исполнителей.
6. Заключение служебных контрактов на основе принятых должностных регламентов, имея в виду гарантированное сохранение или установление статуса государственного или муниципального служащего.
7. Надзор и контроль за исполнением административных регламентов со стороны заказчика - уполномоченного государственного или муниципального органа.
Таким образом, эффективность и результативность служебной профессиональной деятельности будут достигнуты путём перенесения полномочий и ответственности по решению этой задачи на внутриличностный уровень, когда субъект профессиональных служебных отношений сам будет изыскивать "внутренние резервы" повышения эффективности и результативности собственного труда, а размер вознаграждения станет прямым отражением меры прилагаемых для этого индивидуальных усилий. Государственный или муниципальный служащий становится заинтересованным участником процесса государственного или муниципального управления посредством введения принципа состязательности, открывающего новые возможности адекватного применения его наивысших профессиональных потенций. С одной стороны, возникает прямая мотивация к повышению личностно-професси-онального уровня и интенсификации труда каждого служащего, с другой - неформальное чувство коллективной ответственности, основанной на взаимозаменяемости и взаимовыручке. Это можно также рассматривать и как ещё одно реальное воплощение ключевого принципа административной реформы - "управления по результату".
Методика основывается также на том, что ожидаемый результат должен быть детально прописан в административном и должностном регламентах. В этих усло-
виях регламент становится своего рода критериальным нормативом для надзора за ходом его исполнения. Поэтому регламенты должны содержать конкретные измеряемые целевые показатели, в зависимости от которых возможно будет устанавливать и дополнительное стимулирование через премиальное финансирование его исполнения. Например, для финансовых органов можно увязать сверхплановое повышение доходов бюджета с дополнительным премиальным финансированием исполнителя в размере, допустим, 0,1% от превышения. Аналогично можно стимулировать рост инвестиций, повышение рождаемости и т.д. Причём эти критерии следует разрабатывать специально для каждой функции или услуги и детально оговариваться в соответствующем регламенте. Внедрение метода также должно стимулировать стремлением органов власти не расширять свои полномочия, а, наоборот, сужать, передавая полномочия и равнозначную ответственность за их реализацию внешним соисполнителям.
К главному недостатку метода следует отнести полное отсутствие опыта и практики его реализации, что, впрочем, и делает его инновационным. Однако оптимизма должно прибавлять то, что метод не носит характера открытия, речь идёт лишь об интегрировании наиболее эффективных механизмов, хорошо зарекомендовавших себя в негосударственном секторе, в специфическую консервативную среду государственного и муниципального управления, что, в свою очередь, становится возможным на основе широко развернутой в России работы по реализации административной реформы.
1 Статья 24, часть 3, пункт 8 Закона.
2 Статья 47, часть 2 Закона.
3 Более подробно: Материалы исследования по теме "Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к формированию территорий муниципальных образований и структур органов мест-
ного самоуправления". Государственный контракт от 31.10.2003 г. № 02/2003.
4 Актуализация потребности в личностно-профессиональном развитии государственных служащих / Под общ. ред. А.А. Деркача. М.: Изд-во РАГС, 2001. 300 с.; Деркач А.А. Акмеологи-ческие основы развития профессионала. М.: Изд-во МПСИ; Воронеж: НПО "МОДЭК", 2004. 752 с.; Деркач А.А. Акмеология: личностное и профессиональное развитие человека. В 5кн. Кн.2. Акмеологические основы управленческой деятельности. М.: Изд-во РАГС, 2000. 536 с.; Деркач А.А., Кузьмина Н.В. Акмеология: пути достижения вершин профессионализма. М.: Изд-во РАГС, 1993. 23 с.; Гусева А.С. Конкурентоспособность государственного служащего как условие успешной карьеры // Служебная карьера / Под общ. ред. Е.В. Охотского. М.: Экономика, 1998. С. 74-93.
5 Статья 22 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, указы Президента РФ от 01 февраля 2005 года № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации", № 111 "О порядке сдачи квалифика-
ционного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), № 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", № 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим".
6 Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
7 Статья 47, часть 2 Федерального закона № 79-ФЗ.
8 Статья 47 Закона.
9 Согласно типовой форме Паспорта функции - см. официальный сайт Правительственной Комиссии по административной реформе: http://ar.economy.gov.ru
10 Согласно Стандарту описания функций -см. официальный сайт Правительственной Комиссии по административной реформе: http:// ar.economy.gov.ru
